來源： 法制辦主站

        規(guī)范性文件，老百姓俗稱的“紅頭文件”，它是各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織制發(fā)的各類文件中最主要的一類。目前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機(jī)制等，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。通常對(duì)于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。廣義的規(guī)范性文件，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和，即除政府規(guī)章以外，各級(jí)人民政府及其工作部門以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在行政管理工作中針對(duì)不特定人、不特定事制定發(fā)布的，對(duì)公民、法人和其它組織具有普遍約束力的決定、命令、通告等文件。狹義的規(guī)范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件，

　　規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章、履行行政管理職能的一種重要的載體和方式，對(duì)于政府推動(dòng)改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)秩序、服務(wù)社會(huì)起著重要的作用。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布實(shí)施以來，我區(qū)各級(jí)政府不斷完善規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度，著力加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理，從源頭上有效預(yù)防了違法和不當(dāng)行政，為全面推進(jìn)依法行政、加快我區(qū)建設(shè)法治政府進(jìn)程，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，我們也看到，在規(guī)范性文件制定工作中還存在一些問題。這些問題的存在，一定程度上“蠶食”行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的公信力，阻礙了依法行政工作的進(jìn)程。以下筆者結(jié)合區(qū)域情況以及工作實(shí)際，對(duì)規(guī)范性文件制定程序方面提一些膚淺的看法。

　　一、當(dāng)前我區(qū)規(guī)范性文件制定工作中存在的問題

　　近年來，我區(qū)各級(jí)政府和部門結(jié)合工作實(shí)際，制定了大量的規(guī)范性文件，保證了行政機(jī)關(guān)正確有效地行使職權(quán)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。隨著國(guó)家立法制度的不斷完善，政府立法行為日趨規(guī)范，但是，在規(guī)范性文件制定中存在許多問題，出現(xiàn)了制定內(nèi)容隨意、制定秩序混亂、形式不規(guī)范，文件過多、過濫，違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，與法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定相矛盾，一些規(guī)范性文件之間相互沖突，致使行政管理相對(duì)人無所適從等突出問題。

　　1、規(guī)范性文件制定主體混亂。行政規(guī)范性文件是對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力，能直接產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的書面文件，理應(yīng)由行政主體制定。目前，我國(guó)《憲法》、《立法法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律規(guī)定，上至國(guó)務(wù)院及其各部委，下至鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有權(quán)發(fā)布具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。我區(qū)2005年共收到報(bào)備規(guī)范性文件54件，2006年收到46件，2007年收到156件，2008年收到117件，近年規(guī)范性文件的數(shù)量龐大，主要是由于規(guī)范性文件制定主體眾多，涵蓋各個(gè)層級(jí)、各種職能的政府機(jī)關(guān)和組織。一些不具有行政規(guī)范性文件制定權(quán)限的社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位，為了擴(kuò)張權(quán)力，謀取利益，也越權(quán)擅自制定規(guī)范性文件，實(shí)施行政管理，造成“紅頭文件”滿天飛，使群眾無所適從，也使規(guī)范性文件的數(shù)量進(jìn)一步膨脹，監(jiān)督管理工作的難度增大。

　　2、規(guī)范性文件制定權(quán)泛濫使用。公共管理涉及公眾生活的方方面面，規(guī)范職權(quán)行使的過程，就是大量行政規(guī)范性文件產(chǎn)生的過程。對(duì)公眾而言，形形色色的“紅頭文件”就是細(xì)化自身權(quán)利和義務(wù)的直接載體。行政規(guī)范性文件的制定，遵循什么樣的原則，即執(zhí)政者堅(jiān)持什么樣的執(zhí)法理念，執(zhí)政者的立法意識(shí)如何，將會(huì)直接或間接地影響到規(guī)范性文件的質(zhì)量。目前，有些規(guī)范性文件的制定受人治思想影響很大，有些行政機(jī)關(guān)常常從本地方、本部門利益、行業(yè)利益出發(fā)，爭(zhēng)權(quán)攬事，缺乏大局觀念、法制觀念，慣于用紅頭文件行使行政管理權(quán)，制定文件的出發(fā)點(diǎn)不是處于對(duì)公民、法人和其他組織負(fù)責(zé)的態(tài)度，行政相對(duì)人參與很少或者干脆沒有參與，導(dǎo)致很多文件脫離了社會(huì)生活的實(shí)際需要。

　　3、規(guī)范性文件表現(xiàn)形式隨意性。主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容籠統(tǒng)空泛，缺乏可操作性；一些規(guī)范性文件的內(nèi)容籠統(tǒng)，看似目標(biāo)高、號(hào)召多、要求嚴(yán)，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)和號(hào)召，則規(guī)定得語焉不詳或空洞無物，實(shí)用性不強(qiáng)，缺乏足夠的可操作性。二是照抄照轉(zhuǎn)，缺少特色。有的行政機(jī)關(guān)大段地抄錄法律法規(guī)和上級(jí)部門的規(guī)范性文件，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動(dòng)地搬過來，沒有細(xì)化法律法規(guī)和規(guī)章，沒有結(jié)合實(shí)際，缺乏區(qū)域特色。三是技術(shù)性不強(qiáng)，缺乏科學(xué)性。有些規(guī)范性文件制定技術(shù)不強(qiáng)，表現(xiàn)為沒有注明實(shí)施日期，沒有標(biāo)明有效期限，存在著一些暫行辦法、試用辦法暫行、試用無限期的現(xiàn)象，還有些規(guī)范性文件甚至規(guī)定自文件公布之日起即行實(shí)施，實(shí)在有失科學(xué)性。四是規(guī)范性文件形式不夠規(guī)范。有些規(guī)范性文件標(biāo)題要素不全，甚至冠以“條例”字樣；有些規(guī)范性文件制定的依據(jù)，不是現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)機(jī)關(guān)的文件，而是行政機(jī)關(guān)本身曾經(jīng)制發(fā)的文件或外地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)；有些規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)與公文混淆，沒有嚴(yán)格按照章、條、款組成；有些規(guī)范性文件語言表達(dá)欠規(guī)范、準(zhǔn)確和精煉、指代混亂，甚至出現(xiàn)法律常識(shí)性錯(cuò)誤，容易造成歧義和誤解。

　　 4、規(guī)范性文件制定程序缺失。主要表現(xiàn)在：一是缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計(jì)劃，個(gè)別機(jī)關(guān)甚至根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)批示、一次大會(huì)發(fā)言，一個(gè)規(guī)范性文件便呼之欲出；二是調(diào)查研究工作不扎實(shí)，在沒有廣泛征求意見、集體討論，在沒有進(jìn)行充分醞釀、論證的情況下，便草草出臺(tái)規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序；三是沒有嚴(yán)格落實(shí)規(guī)范性文件發(fā)布前應(yīng)當(dāng)由法制機(jī)構(gòu)審核并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體審議的制度，導(dǎo)致一些違法的規(guī)范性文件出臺(tái)。

　　二、我區(qū)規(guī)范性文件制定工作的主要做法

　　針對(duì)我區(qū)在制定規(guī)范性文件過程中存在著上述問題，為進(jìn)一步規(guī)范規(guī)范性文件制定程序，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，促進(jìn)依法行政，在國(guó)家尚未頒布統(tǒng)一法律規(guī)定的情況下，我區(qū)本著“發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)抓，對(duì)癥下藥治根本”的意識(shí)原則，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，參照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)按照法定程序制定其他規(guī)范性文件的問題提出的基本要求，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，于2006年頒布了《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（政府第12號(hào)令），對(duì)規(guī)范性文件的制定主體、程序、決策、機(jī)制、技術(shù)和有效期、備案、清理、監(jiān)督等問題作出明確具體規(guī)定，使規(guī)范性文件的制定程序成為一項(xiàng)重要的行政法律制度，并與建立其他規(guī)范性文件的制定程序制度相配套，制定明確具體的規(guī)范性文件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)定》出臺(tái)以來，收到了良好的成效，起到了規(guī)范作用，其中主要做法有以下幾個(gè)方面：

　　1、規(guī)范性文件作為行政機(jī)關(guān)依法履行職能、有效實(shí)施行政管理的一種依據(jù)，必須嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一原則，不能違背法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。對(duì)于制定沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)而實(shí)踐急需的規(guī)范性文件，一律按照建設(shè)法治政府的要求，依據(jù)法律的基本精神和原則，在行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍內(nèi)制定。行政機(jī)關(guān)不能在規(guī)范性文件中擅自設(shè)定影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的內(nèi)容，尤其是違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政事業(yè)性收費(fèi)、行政強(qiáng)制措施等。

　　2、嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件的制定權(quán)限。我們要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件制定決策者和具體制作者，必須強(qiáng)化法治意識(shí)、淡化人治觀念，從其他規(guī)范性文件的制定源頭和制定程序上把住關(guān)口，使其始終納入法治軌道。各級(jí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度的學(xué)習(xí)、宣傳培訓(xùn)力度，進(jìn)一步培育和強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的制度文明和制度法治理念，深刻認(rèn)識(shí)到制度在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)性、全局性意義，為全面提升規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的法制化水平奠定良好的思想基礎(chǔ)。

　　3、為保證規(guī)范性文件的合法、適當(dāng)、公開，我們明確要求起草規(guī)范性文件，對(duì)于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)積極采取措施，通過召開聽證會(huì)、論證會(huì)等不同方式傾聽、征求社會(huì)的意見和建議，需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)提供上位法依據(jù)及相關(guān)情況說明；充分發(fā)揮各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)及各部門法制機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件合法性審查方面的重要作用；規(guī)范性文件經(jīng)制定機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人簽署后，應(yīng)當(dāng)以合法的方式保證對(duì)外公開發(fā)布，以利公眾監(jiān)督和執(zhí)行。建立法定媒體公布制度，公布平臺(tái)集中媒體，便于社會(huì)查尋，便于審查機(jī)關(guān)對(duì)被審查規(guī)范性文件的掌握和控制,這也是加強(qiáng)我區(qū)對(duì)各工作部門抽象行政行為實(shí)施監(jiān)督的有效措施。

　　4、加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查，注重示范引導(dǎo)。完善了規(guī)范性文件審查備案的制度和流程，印發(fā)了規(guī)范性文件報(bào)備格式示范文本，對(duì)全區(qū)規(guī)范性文件起草和審查人員進(jìn)行了專項(xiàng)培訓(xùn)。多次組織人員對(duì)所屬工作部門和設(shè)區(qū)市政府的規(guī)范性文件進(jìn)行了監(jiān)督檢查，為不合法的規(guī)范性文件的整改起到督促作用。如此，這些年我區(qū)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)文件審查的積極性、主動(dòng)性有了明顯提高，法制機(jī)構(gòu)在政府中的作用和威信不斷得到肯定，同時(shí)，規(guī)范性文件報(bào)備的及時(shí)率和規(guī)范率普遍提高。大部分制定機(jī)關(guān)能夠在報(bào)送文件的同時(shí)，提供備案審查所需要的相關(guān)政策法規(guī)依據(jù)、起草說明等等，使規(guī)范性文件的備案審查工作逐步形成良性互動(dòng)。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)“有備必審、有錯(cuò)必糾”的規(guī)定，規(guī)范審查程序，注重監(jiān)督實(shí)效。我們?cè)诠ぷ髦型ㄟ^采取積極協(xié)商、發(fā)糾正意見書函等方式，做到既糾正文件，又減少阻力，實(shí)現(xiàn)維護(hù)政府威信和群眾權(quán)益的統(tǒng)一。

　　5、加強(qiáng)規(guī)范性文件起草和審查工作隊(duì)伍的建設(shè)，充實(shí)法律專業(yè)人員。制定規(guī)范性文件的工作量非常大、任務(wù)非常繁重，需要一批具有較高素質(zhì)和相對(duì)穩(wěn)定的專門人才。為此，我區(qū)高度重視機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，為規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的開展提供有力保障。我們?cè)谡ㄖ茩C(jī)構(gòu)中確定了專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專職人員負(fù)責(zé)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、經(jīng)費(fèi)安排等，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作人員的培訓(xùn)教育，確保規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的順利開展。

　　三、加強(qiáng)和完善規(guī)范性文件制定工作的幾點(diǎn)建議

　　1、建議國(guó)家盡快制定專門的規(guī)范性文件制定程序的行政法規(guī)，對(duì)規(guī)范性文件的制定主體、程序、決策、機(jī)制、技術(shù)和有效期、備案、清理、監(jiān)督等問題作出明確具體的統(tǒng)一要求，使規(guī)范性文件的制定程序成為一項(xiàng)重要的行政法律制度。

　　2、與建立規(guī)范性文件的制定程序制度相配套，建議國(guó)家盡快制定相對(duì)統(tǒng)一和明確具體的其他規(guī)范性文件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使之成為一項(xiàng)具有強(qiáng)制力的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、建議將規(guī)范性文件備案審查與推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合，將規(guī)范性文件的備案審查工作內(nèi)容納入了領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核目標(biāo)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核的重要內(nèi)容之一，建立了責(zé)任追究制度和考核評(píng)比制度，以確保規(guī)范性文件制定程序更規(guī)范。

　　廣西壯族自治區(qū)法制辦公室