一、前言

當前，我國的軌道交通建設處于又一輪高速發(fā)展的階段：截止2015年末，我國累計有26個城市建成投運城軌線路116條，運營線路長度3618公里。到2020年，將有約50個城市擁有城市軌道交通，總里程將達到6000公里。根據(jù)鐵路“十三五”規(guī)劃，“十三五”期間全國新建鐵路不低于2.3萬公里，總投資不低于2.8萬億元。在國家發(fā)改委2016年5月初發(fā)布的《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》中，鐵路與城軌占了全部項目總額4.7萬億中的3.6萬億！此外，最近還有消息稱國家擬降低城軌申報門檻，對申報發(fā)展城市軌道交通的城市人口要求，將從城區(qū)人口達300萬人以上，下調(diào)至城區(qū)人口達150萬人以上。果真如此，將有更多的三、四線城市加入到軌道交通發(fā)展的大軍中來。

“建軌道就是建城市”的理念已經(jīng)深入人心，伴隨著軌道交通的投資熱，TOD也得到前所未有的重視，迎來了快速發(fā)展的時期。但是必須看到，軌道交通高熱的背后，是我國經(jīng)濟增速下滑以及除了基建投資外缺乏其他有效拉動經(jīng)濟手段的困難局面。在“雙新”形勢下開展TOD，首先要對TOD所面臨的挑戰(zhàn)有清醒的認識和分析，其次還需要有相應的對策。筆者在本文中對當前形勢下開展TOD所需要特別關注的議題進行闡述，對筆者及團隊過去十多年開展TOD研究和咨詢的方法進行總結，并對未來推進TOD的相關要點難點進行展望。

二、TOD必須承載的使命

TOD是跨界多專業(yè)、需要全產(chǎn)業(yè)鏈整合才能落地的產(chǎn)品。筆者在其他文章中曾對TOD產(chǎn)品特性、推進路徑等有過闡述，在此不再贅述。除了常規(guī)問題之外，筆者梳理了當前開展TOD需要特別關注和解決的幾個議題，亦是新形勢下TOD所必須承載的使命：

（1）想方設法提升客流

目前，軌道交通呈現(xiàn)國家積極倡導鼓勵、銀行大力支持放貸的局面，即便二、三線城市乃至四線城市，軌道交通的建設資金往往因為有國家信用背書以及財政支持而暫時問題不大。但作為準公益產(chǎn)品的軌道交通難以光靠自身實現(xiàn)營利，同時又是一旦開建就無法停下的民生工程，因此，對于百年設計壽命的軌道交通來說，全項目生命周期的成本效益必須在規(guī)劃設計階段就要充分考慮。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會的統(tǒng)計，2013、2014和2015年的運營收支比分別為52%、54%和60%，普遍入不敷出。而在不高的軌道交通運營收入中，雖然包含廣告等資源經(jīng)營的收入，但票務收入仍然占大頭。因此，對于要發(fā)展軌道交通的城市說，無論是否打算把站點周邊土地開發(fā)和經(jīng)營的收益用來支撐軌道交通，通過TOD提升站點周邊的人口聚集度、增加軌道交通客流是必須要解決好的根本性問題！要做到這一點，需要在軌道交通線網(wǎng)、全線、站點影響區(qū)和站點核心區(qū)的各個項目階段運用一系列的交通和TOD規(guī)劃設計手段才能實現(xiàn)。對于二、三、四線城市，還應注意避免對軌道交通拉動效應期望過高、進而導致軌道交通的功能定位和線站位選擇發(fā)生偏頗的問題。

（2）改變城市無限蔓延的“攤大餅”式發(fā)展模式

我國早期發(fā)展軌道交通的城市，由于城市和軌道交通條塊分割等各自因素制約，較少進行站點與周邊土地的綜合開發(fā)，造成功能分散使用不便以及交通基礎設施和土地資源的利用效率均低下的狀況。伴隨著新一輪軌道交通建設熱潮，遵循TOD理念對圍繞軌道交通站點的新市鎮(zhèn)或地塊進行集約節(jié)約開發(fā)已經(jīng)成為共識。另一方面，已經(jīng)擁有軌道交通的城市由于早期未按TOD理念規(guī)劃，交通和土地利用對未來發(fā)展所需的彈性和承載力不足，某些地區(qū)在軌道交通通車后僅十多年就已經(jīng)出現(xiàn)了交通整治和城市更新的需求，卻面臨著沒有土地的困境。將軌道交通發(fā)展或改造與城市更新統(tǒng)籌考慮，無疑對各自帶來機遇和增值潛力，既有利于促進城市空間布局和功能提升，也能讓軌道交通更好地服務和支持城市未來發(fā)展。

對于發(fā)展軌道交通的城市來說，無論軌道交通采用何種投融資模式、是否跟土地捆綁，TOD都是城市發(fā)展的必選項。如果因為不缺資金、軌道交通趕工期或其他原因不開展TOD規(guī)劃研究，將會重蹈之前軌道交通建設與城市發(fā)展脫節(jié)的覆轍，造成新一輪的資源浪費。

申通“城市更新“政策分析與應用研究

（3）促進軌道交通PPP

自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元。在財政部2014和2015年分別推出的兩批共236個PPP試點項目中，軌道交通項目投資近4000億元，占了總投資8375億元的47.5%。然而，PPP項目簽約率低已是眾所周知，其中軌道交通PPP項目落地更是尤為困難，并且作為“社會資本”參與軌道交通PPP項目的代表方基本上還是中央國企、地方國企和融資平臺 ，真正的純民營資本幾乎為零。但另一方面，有大量的資本對站點周邊的土地開發(fā)十分感興趣，但苦于沒有渠道介入，而且我國目前缺乏TOD所需的相關法律法規(guī)和體制機制。

TOD最大的“魅力”在于把交通和開發(fā)的土地資源統(tǒng)籌規(guī)劃、功能立體復合后，能產(chǎn)生一加一遠大于二的增值效益，形成政府、軌道公司、投資人和市民多贏的格局。將軌道交通和站點周邊土地資源合理打包（T+TOD），能夠大大提升項目整體的經(jīng)營性，真正吸引民間資本參與。因此，TOD的市場價值研究以及T+TOD的投融資模式研究將成為促進軌道交通PPP項目落地的關鍵。

（4）引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活方式變革

越來越多的二、三線城市甚至四線城市已經(jīng)或者是準備加入發(fā)展軌道交通的行列，這些城市共同面臨的挑戰(zhàn)包括：人口、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)基礎相對較弱，軌道交通客流預測虛高；既有城市空間結構和交通結構不合理，難以有效支撐軌交客流和TOD開發(fā)；土地價值不高、房地產(chǎn)市場去庫存壓力大，TOD對開發(fā)商缺乏吸引力；城市未來發(fā)展缺乏大能級的驅(qū)動引擎等。

但另一方面，軌道交通對于中小規(guī)模城市產(chǎn)生的影響相對更大，有機會通過TOD帶動城市發(fā)展和轉型，尤其是提升中遠期的發(fā)展?jié)摿褪找?。因此，我們率先提出“TOD+”的發(fā)展理念，旨在借助軌道交通主動引領沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新生活方式，讓更多、更新、更綠色的產(chǎn)業(yè)能與軌道交通站點的影響范圍復合（比如智慧城市、養(yǎng)生養(yǎng)老、文旅體育等），進而創(chuàng)造出圍繞交通節(jié)點將生活、工作、學習和休閑娛樂緊密整合、極端便利的嶄新都市生活方式。最終，在TOD范圍形成區(qū)域多核心、產(chǎn)業(yè)多層次、生活多想像的“TOD+”城市發(fā)展模式。

三、TOD研究需要與時俱進

TOD研究十分復雜，筆者從2003年開始在大陸探索TOD，通過大量的TOD前期研究和規(guī)劃咨詢實踐，與團隊一起逐漸摸索出一套系統(tǒng)的TOD研究方法。回顧十多年的歷程，我們的研究可以說已經(jīng)發(fā)展成熟了3個版本，目前已進入到4.0版的研究和實踐階段，也愈加清楚未來TOD對于中國城市發(fā)展所承擔的歷史使命。在此簡單介紹四個版本，供與同行分享及討論。

（1）TOD 研究1.0版——側重地塊空間方案的TOD規(guī)劃與城市設計

城市的軌道交通和土地開發(fā)的體制與推進路徑不同，早期各自為政且互相避免跨界，最初的TOD規(guī)劃往往是針對站點周邊的地塊，把軌道交通以及其他交通條件作為給定的邊界，進行地塊的規(guī)劃、城市設計或是建筑概念設計，并且如果上位規(guī)劃已經(jīng)明確了開發(fā)指標的話，在TOD規(guī)劃設計時很難突破調(diào)規(guī)。

（2）TOD研究2.0版——DOT+TOD整合規(guī)劃設計

2005年，我們率先在國內(nèi)提出了DOT理念（Development-Oriented Transit）,即指在進行開發(fā)地塊的規(guī)劃和城市設計之前，首先要從開發(fā)述求出發(fā)，對包括軌道、常規(guī)公交和慢行系統(tǒng)在內(nèi)的交通設施進行優(yōu)化布置、合理整合，使之能夠更好地支撐開發(fā)、提升開發(fā)能級、創(chuàng)造開發(fā)機遇，在此基礎上，再開展地塊與站點一起的整合規(guī)劃設計。以此理念，在空間方案層面大大促進了交通和開發(fā)的對接與融合。

例如，2007年我們團隊完成了蘇州軌道交通1號線工業(yè)園區(qū)段沿線地下空間規(guī)劃，該項目是國內(nèi)第一個落實到法定圖則的地下空間專項規(guī)劃。在規(guī)劃過程中，我們運用DOT理念首先對軌道交通進行優(yōu)化，包括調(diào)整配線站位置以利用站廳層富余空間、考慮統(tǒng)籌建設和運營效益加大軌道交通同期實施范圍、改盾構為明挖以利用區(qū)間上方空間等。1號線工業(yè)園區(qū)段的9個站點中，部分站點周邊的地下空間如星海生活廣場，實現(xiàn)了與軌道交通的同步規(guī)劃設計、同步施工建設、同步開通運營。

星海街站地下空間規(guī)劃 – 總圖則

星海生活廣場設計效果圖  星海生活廣場實景照片

（3）TOD研究3.0版——投融資導向的系統(tǒng)TOD研究

2011年，筆者帶領項目團隊參與了深圳地鐵6號線“軌道+物業(yè)”研究項目，這是大陸首個以“軌道+物業(yè)”模式建設地鐵的嘗試：深圳市政府擬不再用現(xiàn)金投入，而是通過給資源、給政策的方法，將沿線土地開發(fā)與軌道項目捆綁，通過PPP的方式建設和運營地鐵6號線。在此之后，隨著國內(nèi)PPP浪潮的興起，筆者和團隊通過參與多個以解決軌道交通投融資問題為目的的TOD研究，在深圳地鐵6號線“三位一體”（軌道交通工可研 + TOD研究 + 投融資研究）的基礎上逐漸摸索總結整理出3.0版TOD研究體系，即在投融資導向的TOD研究中采用規(guī)劃/空間主線、產(chǎn)業(yè)/經(jīng)濟主線和投融資/政策主線“三線互動”的研究方式，強調(diào)橫向多專業(yè)整合和縱向全過程搭接，致力于提供市場、技術和模式層面均能落地的解決方案。

深圳地鐵6號線“三位一體”的研究

4）TOD研究4.0版——“TOD+”研究

如上節(jié)所闡述，在當前經(jīng)濟形勢下，不能簡單地把TOD中的“D”理解成房地產(chǎn)開發(fā)，更重要的是要借助軌道交通發(fā)展的機會主動引領沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新生活方式，讓更多、更新、更綠色的產(chǎn)業(yè)能與軌道交通站點的影響范圍復合，打造“TOD+”的城市發(fā)展模式。我們在2015（第二屆）軌道交通TOD投融資模式研討會上，提出成立“中國TOD+戰(zhàn)略聯(lián)盟”的倡議，得到積極反響。目前，聯(lián)盟正在順利推進過程之中，我們也已開始和相關單位合作，共同研發(fā)TOD與相關產(chǎn)業(yè)、新技術和新生活方式的復合，例如智慧城市、產(chǎn)業(yè)新城、養(yǎng)生養(yǎng)老、新型能源等，并物色試點項目。

需要特別說明的是，上述四個版本并非指單純TOD規(guī)劃技術的升級換代，更多是隨著軌道交通和城市的發(fā)展，通過持續(xù)的咨詢實踐發(fā)現(xiàn)越來越多TOD落地所必須解決的問題以及TOD隨形勢發(fā)展所需要滿足的新需求，相應地不斷豐富TOD的研究內(nèi)容、視角、層面和階段，逐步形成了側重不同的研究體系和技術方法。從這個意義上說，我們在過去十多年的TOD咨詢實踐中，基于問題導向做到了與時俱進，今后也還將繼續(xù)堅持下去。

四、對TOD及PPP的思考

換個角度思考，上述的TOD研究體系演變和技術發(fā)展很多是在碰到具體問題或發(fā)現(xiàn)不良后果后被動的、事后的覺醒。TOD本就不是一個新概念，海外有大量的案例，我國的TOD實踐始于城軌領域，也有十多年的歷史，不乏經(jīng)驗教訓。當前TOD熱潮已經(jīng)興起，政府、軌道公司、咨詢機構乃至投資人逐漸認可和重視，在此情況下，更需要的是對過去的經(jīng)驗教訓進行系統(tǒng)深刻的分析總結，進而對未來進行前攝的（Proactive）思考和應對。否則，前一段時間大力推行PPP所出現(xiàn)的一哄而上但落地項目寥寥無幾的情況很可能在TOD領域重演，果真如此，其代價是軌道與城市都無法承受的。

因此，在TOD熱中一定要保持理性思考和冷靜分析，時刻圍繞TOD項目能真正落地對相關熱點現(xiàn)象和問題進行分析解讀與實際應用。例如，前一段時間出了不少關于推進TOD的政策或指導意見，筆者挑選以下兩個文件提出一些個人淺見，拋磚引玉供同行討論：

（1） 關于《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》

2015年11月，住建部頒布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》，在規(guī)劃編制流程上要求對應于軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和工可研階段，層層遞進編制《軌道交通引導城市發(fā)展專題研究》、《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》、《軌道站點一體化規(guī)劃設計》。我們認為導則站在城市發(fā)展的立場比較系統(tǒng)地對TOD的空間規(guī)劃設計提出了較為理想化的要求，但從T+TOD項目落地的角度看，還必須從利益主體（投資、建設、運營）的立場出發(fā)，開展市場可行性和模式可行性方面的研究，尤其是要針對城市和軌道交通發(fā)展的具體情況、項目各利益主體的博弈、軌道交通和土地開發(fā)的時序、近/中/遠期效益平衡等方面的考量，設計出T+TOD項目落地的路線圖。

《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》相關研究

（2） 關于《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設計計費指導意見》

2016年5月，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布了《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設計計費指導意見（征求意見稿》，對于規(guī)范規(guī)劃設計市場、保障規(guī)劃設計和技術服務工作質(zhì)量無疑具有重要意義。但如前文所述，TOD要真正落地，空間規(guī)劃設計只是其中一方面的工作，還必須針對具體城市、具體項目的情況量身定制TOD綜合研究。筆者認為，TOD咨詢最困難之處在于厘清項目需求，然后針對性地設計研究時序、分階段研究任務、以及各研究任務中的專業(yè)組合搭配、相關專業(yè)的深度以及接口要求。如果簡單把導則等同于TOD綜合研究、簡單用指導意見來作為TOD綜合研究的計費標準，對TOD工作的推進不僅沒有益處，反而可能造成阻礙。

五、結語

伴隨著軌道交通大發(fā)展和城市的發(fā)展轉型，中國已經(jīng)迎來TOD浪潮。TOD不單是城市發(fā)展的必選項，更需要承擔更多的使命、復合更多的功能，形成“TOD+”的城市發(fā)展新模式和都市生活新方式。TOD的從業(yè)者應該牢牢抓住這一歷史機遇，與時俱進不斷創(chuàng)新，同時更要尊重TOD的產(chǎn)品特性和科學規(guī)律。筆者和團隊愿與有志于推動我國“TOD+”的同道中人分享、合作，共同為TOD項目落地貢獻力量。

最后，需要特別說明的是，文中談到的經(jīng)驗和體會是對過往十多年里與筆者一起參加TOD項目之同仁、包括政府和業(yè)主方的集體智慧的歸納總結，借此機會表示衷心感謝，同時期待更多更長期的合作與更有趣更深刻的腦力激蕩。

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