2011年10月，海南文昌某公寓樓工程通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)確定由H公司中標(biāo)承建，其中合同價(jià)款采用固定總價(jià)合同方式。招標(biāo)文件提出合同價(jià)款中包括的風(fēng)險(xiǎn)范圍為“全部材料價(jià)格變化的風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)范圍內(nèi)圖紙工程量與招標(biāo)清單工程量的差異?！倍贤瑓f(xié)議書將合同價(jià)款中包括的風(fēng)險(xiǎn)范圍修改為“主要材料價(jià)格變化在±3%的風(fēng)險(xiǎn)…，招標(biāo)人發(fā)布的工程量清單和項(xiàng)目特征與設(shè)計(jì)圖紙有差異的，按實(shí)調(diào)整”。

從合同協(xié)議書和招標(biāo)文件有關(guān)條款的表述可以看出，合同協(xié)議書實(shí)質(zhì)上修改了招標(biāo)文件有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)范圍，將部分風(fēng)險(xiǎn)從承包人轉(zhuǎn)移給發(fā)包人。2015年10月，承包人申請(qǐng)結(jié)算，提出材料價(jià)款調(diào)差x萬(wàn)元，工程量?jī)r(jià)款調(diào)差y萬(wàn)元。結(jié)算審核時(shí)出現(xiàn)截然不同的兩種觀點(diǎn)：

這兩種觀點(diǎn)，誰(shuí)是誰(shuí)非？當(dāng)出現(xiàn)合同文件與招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款不一致的情況，該如何處理？對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，下面就以此案例為例進(jìn)行分析，以期對(duì)同業(yè)形成借鑒。

在分析整個(gè)案例之前，有一點(diǎn)需要明確：合同的實(shí)質(zhì)性條款能否與招標(biāo)文件相違背呢？眾所周知，合同的訂立、成立通常經(jīng)歷以下幾個(gè)階段：要約邀請(qǐng)－要約－承諾。

招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)。招標(biāo)人為某種目的，向潛在投標(biāo)人發(fā)售招標(biāo)文件，“希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示”（《合同法》第14條）。

投標(biāo)文件是要約。潛在投標(biāo)人響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，這時(shí)才轉(zhuǎn)變?yōu)橥稑?biāo)人。“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)?！保ā墩袠?biāo)投標(biāo)法》第27條）因此，響應(yīng)招標(biāo)文件是投標(biāo)人投標(biāo)的充要條件。評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)辦法對(duì)所有投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，認(rèn)為“投標(biāo)文件沒(méi)有對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)”，將否決其投標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第51條）；在符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款的基礎(chǔ)上，評(píng)標(biāo)委員后會(huì)根據(jù)法律法規(guī)及招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)辦法，推薦中標(biāo)候選人，最后再由招標(biāo)人確定中標(biāo)人。因此，在評(píng)標(biāo)階段，不符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)人，沒(méi)有響應(yīng)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決該投標(biāo)。

中標(biāo)通知書是承諾?！俺兄Z是受要約人同意要約的意思表示”（《合同法》第21條）。中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書。施工合同是招標(biāo)投標(biāo)文件的承續(xù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)文件來(lái)簽訂。

自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)“按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！保ā墩袠?biāo)投標(biāo)法》第46條）“合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致?！保ā墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條）從上述過(guò)程分析可知，發(fā)承包雙方訂立的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不得修改招標(biāo)文件要求。

持第一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，合同協(xié)議書修改風(fēng)險(xiǎn)范圍是經(jīng)過(guò)雙方洽商約定的，是受《合同法》保護(hù)的。實(shí)際上，根據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用于特別規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》作為特別法，《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)要求與《合同法》不一致時(shí)應(yīng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》為準(zhǔn)。

在本案例中，如果投標(biāo)人在投標(biāo)文件中修改了風(fēng)險(xiǎn)范圍，則屬于未響應(yīng)招標(biāo)文件，在評(píng)標(biāo)階段，就已經(jīng)排除了中標(biāo)的可能，更不可能進(jìn)入到合同階段，即便評(píng)標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)、定標(biāo)過(guò)程中發(fā)生失誤而讓其中標(biāo)，其投標(biāo)文件中背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款的部分，亦應(yīng)視為無(wú)效條款，由此可見(jiàn)，投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款不得背離招標(biāo)文件，是對(duì)合同和投標(biāo)文件的直接約束，故上述第二種觀點(diǎn)更符合我國(guó)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定。

招標(biāo)文件及合同協(xié)議書通用條款2.1條規(guī)定：合同文件應(yīng)能相互解釋，互為說(shuō)明。除專用條款另有約定外，組成本合同的文件及優(yōu)先解釋順序如下：

（1）本合同協(xié)議書；（2）中標(biāo)通知書；（3）投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄；（4）本合同專用條款；（5）本合同通用條款；（6）標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及有關(guān)技術(shù)文件；（7）圖紙；（8）已標(biāo)價(jià)工程量清單；（9）其他合同文件；（10）合同履行中，發(fā)包人承包人有關(guān)工程的洽商、變更等書面協(xié)議或文件為本合同的組成部分。

據(jù)此，從表面上看，招標(biāo)文件并不是合同文件的組成部分，《合同法》也沒(méi)有明確規(guī)定招標(biāo)文件作為施工合同文件的組成部分。

但根據(jù)招標(biāo)文件，投標(biāo)文件包括以下內(nèi)容：（1）投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄；（2）……（9）其他資料。在投標(biāo)函及其附錄中，明確表示“施工單位對(duì)招標(biāo)文件的確認(rèn)和意見(jiàn)是：確認(rèn)并同意”，也就是說(shuō)，投標(biāo)人承諾響應(yīng)招標(biāo)文件的各項(xiàng)要求，因此，投標(biāo)文件已將招標(biāo)文件作為了投標(biāo)文件的組成部分。招標(biāo)文件及投標(biāo)文件對(duì)合同的約束作用，在書面上體現(xiàn)為投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄，被認(rèn)可的投標(biāo)文件，是必須要響應(yīng)招標(biāo)文件的，也就是說(shuō)，招標(biāo)文件是中標(biāo)單位投標(biāo)文件的一部分。用合同去否定招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，顯然背離了招標(biāo)的初衷，背離了投標(biāo)時(shí)的承諾，故上述第二種觀點(diǎn)更符合《合同法》的法理精神和相關(guān)規(guī)定。

風(fēng)險(xiǎn)范圍是不是《招標(biāo)投標(biāo)法》中提到的施工合同的內(nèi)容不得背離招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款，究竟這里所指的實(shí)質(zhì)性條款指的是哪些條款呢？對(duì)此，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致?！?/span>

招標(biāo)文件及合同條款約定：“雙方在專用條款內(nèi)約定合同價(jià)款包含的風(fēng)險(xiǎn)范圍和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用的計(jì)算方法，在約定的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)合同價(jià)款不再調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)范圍以外的合同價(jià)款調(diào)整方法，應(yīng)當(dāng)在專用條款內(nèi)約定?！憋@然，影響價(jià)款的風(fēng)險(xiǎn)范圍是實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

所以，簽訂的施工合同與招標(biāo)文件風(fēng)險(xiǎn)范圍不一致，其本質(zhì)就是修改了招標(biāo)人與中標(biāo)人通過(guò)招投標(biāo)確定的合同價(jià)款，就是修改了招標(biāo)文件或者說(shuō)中標(biāo)人投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，上述第二種觀點(diǎn)，正鮮明地指出了這一本質(zhì)原則。

《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部合同訂立的特別程序法，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則。招標(biāo)文件對(duì)于所有投標(biāo)人均一致，風(fēng)險(xiǎn)是“游戲規(guī)則”的內(nèi)容，所有投標(biāo)人的投標(biāo)都是按照此“游戲規(guī)則”公平競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)也是按照此“游戲規(guī)則”統(tǒng)一評(píng)判。如果在游戲結(jié)束后又通過(guò)修改風(fēng)險(xiǎn)范圍轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)對(duì)象，獲取額外的收益，實(shí)際破壞了招標(biāo)投標(biāo)的公正性，違反了“公平、公開、公正、誠(chéng)實(shí)信用”的原則。

從表面看，施工合同只涉及建設(shè)單位和施工單位兩方面，而實(shí)際上還隱含第三者利益。試想，如果某個(gè)別投標(biāo)單位事先知道風(fēng)險(xiǎn)范圍等實(shí)質(zhì)性條款可以在獲取中標(biāo)資格后，通過(guò)洽商而改變，那么他就會(huì)無(wú)視此類風(fēng)險(xiǎn)的存在，采取一定的投標(biāo)策略中標(biāo)，然后再以某種正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)霓k法謀求修改有關(guān)條款而獲利。相對(duì)而言，不知道此情況的其他投標(biāo)人，還在嚴(yán)格按照“游戲規(guī)則”投標(biāo)，卻不能中標(biāo)，勢(shì)必造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。不守規(guī)矩的獲利，守規(guī)矩的卻不能獲利，顯然不公平、不公正，也容易產(chǎn)生腐敗，而上述第二種觀點(diǎn)，正維護(hù)了這種公平、公正的法律原則和精神。

由于建設(shè)工程具有一次性、投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及面廣等特性，所以國(guó)家制定了《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)其所涉工作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定有三類重點(diǎn)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)：一是大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；二是全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；三是使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目實(shí)施效果的好壞不僅關(guān)系到招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更重要的是關(guān)系到國(guó)家、社會(huì)公共和第三方利益?！逗贤ā返?條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益”。

施工合同如果不按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件簽訂，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》及其條例的實(shí)質(zhì)性條款，違反了招標(biāo)投標(biāo)的原則，既不能體現(xiàn)招投標(biāo)法的公平、公開、公正精神，并且損害了未中標(biāo)人和國(guó)家的利益。按照《合同法》第52條規(guī)定“有下列情形之一的，合同無(wú)效:（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，因而，正如上述第二種觀點(diǎn)所要表達(dá)的：修改了招標(biāo)文件風(fēng)險(xiǎn)范圍的合同，該部分條款無(wú)效，但不影響整體合同的法律效力，即不影響合同其它條款和約定的執(zhí)行。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第59條明確規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)施工合同與招標(biāo)文件約定不一致，訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款”，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第75條也有同樣的規(guī)定。

可以看出，為避免合同簽訂時(shí)再通過(guò)修改相關(guān)實(shí)質(zhì)性條款達(dá)到獲利或者串通獲利的目的，相關(guān)法律已有明確的規(guī)定，所以說(shuō)，施工合同的內(nèi)容背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款的行為，觸犯了《招標(biāo)投標(biāo)法》及其條例的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，國(guó)家相關(guān)工程建設(shè)主管部門及監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)查明原因，按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行糾正，并依法對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行處罰，以保證工程建設(shè)行業(yè)健康、有序運(yùn)行。