什么是跟蹤審計(jì)？

跟蹤審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的一種新模式，將事后審計(jì)變?yōu)槭虑?、事中的全過(guò)程跟蹤審計(jì)，在全面全過(guò)程的跟蹤審計(jì)中找準(zhǔn)工程建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，以規(guī)范工程建設(shè)行為，提高工程建設(shè)管理水平，促使工期、質(zhì)量、功能和投資的最佳化，爭(zhēng)取最佳投資效果。近年來(lái)，在工程項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中開展跟蹤審計(jì)，已在實(shí)踐中彰顯出了它的優(yōu)越性以及廣闊的應(yīng)用前景。本文通過(guò)某政府投資跟蹤審計(jì)案例分析，談?wù)剮讉€(gè)在該項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和對(duì)跟蹤審計(jì)的一些思考及建議。

一、工程項(xiàng)目背景

某政府投資項(xiàng)目線路全長(zhǎng)27.7公里，概算總投資154.6億元，其中工程費(fèi)用83.3億元，含建筑工程費(fèi)55.5億元、安裝工程費(fèi)9.7億元、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)18.1億元。工程總工期為61個(gè)月，經(jīng)招投標(biāo)土建工程中標(biāo)金額為50.6億元，分為28個(gè)標(biāo)段，材料等其他中標(biāo)金額為16.4億元，分為18個(gè)標(biāo)段。招投標(biāo)時(shí)間為2009年。

二、跟蹤審計(jì)情況

我局跟蹤審計(jì)小組介入的時(shí)間為2011年2月份，當(dāng)時(shí)所有項(xiàng)目合同均已簽訂，除試驗(yàn)標(biāo)段于2009年開始施工外，其它標(biāo)段只完成管線遷移及部分工程的土方樁基工程。故本次跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)為建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)程序、合同管理以及管線遷移工程造價(jià)結(jié)算的審計(jì)，主要的內(nèi)容是：1.審查招投標(biāo)的范圍是否完整，招投標(biāo)文件文字表達(dá)是否準(zhǔn)確，評(píng)標(biāo)辦法是否科學(xué)，程序是否合法，同時(shí)注重審查是否有違法招投標(biāo)的情況發(fā)生。2.合同文件內(nèi)容是否完整，語(yǔ)言表達(dá)是否清晰，合同條款是否合法，簽訂程序是否合規(guī)，合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)是否一致。3.對(duì)供水、供電等管線遷移合同及預(yù)結(jié)算進(jìn)行審核。

三、跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)本工程的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)及合同存在以下問(wèn)題：

（一）招標(biāo)清單設(shè)置不合理造成多項(xiàng)費(fèi)用重復(fù)計(jì)列。

該工程招標(biāo)清單未按建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的要求編制清單內(nèi)容，自行增加了多項(xiàng)費(fèi)用，造成多項(xiàng)費(fèi)用重復(fù)計(jì)列，如招標(biāo)清單中的環(huán)保措施費(fèi)與清單中安全防護(hù)、文明施工措施費(fèi)用重復(fù)計(jì)列、施工臨時(shí)圍護(hù)費(fèi)的設(shè)置與安全防護(hù)、文明施工措施費(fèi)重復(fù)計(jì)列、勞務(wù)工保護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)與綜合單價(jià)中意外傷害保險(xiǎn)費(fèi)重復(fù)計(jì)列等，重復(fù)計(jì)取的合同金額達(dá)1947.4萬(wàn)元。

合理的清單項(xiàng)目設(shè)置是清單計(jì)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，編制工程量清單應(yīng)遵循客觀、公正、科學(xué)、合理的原則，嚴(yán)格依據(jù)設(shè)計(jì)圖紙和國(guó)家相關(guān)文件以及建筑工程技術(shù)規(guī)程和規(guī)范進(jìn)行編制，不要隨意增加計(jì)價(jià)規(guī)范中沒(méi)有的項(xiàng)目，對(duì)需增費(fèi)用項(xiàng)目應(yīng)注明用途，不得相互重疊，增加投資金額。

（二）評(píng)標(biāo)辦法有待改進(jìn)。

施工單位的投標(biāo)價(jià)中部分項(xiàng)目單價(jià)遠(yuǎn)高于控制價(jià)或市場(chǎng)價(jià)，如某標(biāo)段旋噴樁空樁的單價(jià)為211.64元/米，遠(yuǎn)高于45元/米的市場(chǎng)價(jià)，但總價(jià)仍屬最低，按評(píng)標(biāo)辦法規(guī)定（按投標(biāo)總價(jià)評(píng)標(biāo)原則）仍確認(rèn)為中標(biāo)單位。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析，該項(xiàng)目清單招標(biāo)可能存在以下問(wèn)題：

（1）施工單位有可能采用了項(xiàng)目間的不平衡報(bào)價(jià)以期達(dá)到低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算的目的。

（2）建設(shè)方清單設(shè)置不合理，為施工單位的不平衡報(bào)價(jià)提供了條件。

（3）評(píng)標(biāo)辦法存在漏洞，不能單純以總價(jià)做為評(píng)標(biāo)條件，同時(shí)要對(duì)分部分項(xiàng)單價(jià)的合理性預(yù)以評(píng)估。

今后招標(biāo)應(yīng)對(duì)評(píng)標(biāo)辦法做出修正，在總價(jià)低價(jià)中標(biāo)的基礎(chǔ)上，要求其各單項(xiàng)報(bào)價(jià)參照定額標(biāo)準(zhǔn)做為控制價(jià)，不允許突破，否則做廢標(biāo)處理。同時(shí)清單設(shè)置應(yīng)盡量符合實(shí)際。

（三）合同條款考慮不嚴(yán)謹(jǐn)。

在對(duì)該工程合同的審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是合同條款過(guò)于簡(jiǎn)單，考慮不嚴(yán)密，忽略了風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，如合同中材料調(diào)差條款約定為：“材差=（延期后各月的市場(chǎng)信息價(jià)-原合同工期結(jié)束時(shí)當(dāng)月信息價(jià)）*1.05*稅金”，未考慮施工期信息價(jià)與工期結(jié)束時(shí)當(dāng)月信息價(jià)的差異，容易造成結(jié)算糾紛。二是合同涉價(jià)條款措辭不當(dāng)，前后矛盾，給結(jié)算和審計(jì)帶來(lái)爭(zhēng)議和困難。如基礎(chǔ)土方的回填及外運(yùn)，在合同工程計(jì)量與支付條款中規(guī)定包含在基礎(chǔ)土方的開挖中，不另行計(jì)量，但招標(biāo)清單中又設(shè)置了基礎(chǔ)土方回填、外運(yùn)子項(xiàng)，兩者相互矛盾。三是一些合同條款與相關(guān)規(guī)定不相符，如預(yù)付款的付款比例、質(zhì)保期的約定。本工程部分工程預(yù)付款的付款為40%-80%，違反了財(cái)政部、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》：“……原則上預(yù)付比例不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%”的規(guī)定?！?/p>

甲乙方雙方應(yīng)重視合同條款的訂立，措辭上要仔細(xì)斟酌，反復(fù)推敲，合同條款要遵守國(guó)家相關(guān)文件的規(guī)定，能預(yù)料和想到的問(wèn)題都應(yīng)在合同中加以明確，減少扯皮，語(yǔ)言要周密，雙方責(zé)任權(quán)利明確具體，合同涉價(jià)條款的調(diào)整要有明確約定，防止出現(xiàn)歧義。

（四）水、電等管線遷移工程亂取費(fèi)問(wèn)題。該項(xiàng)目的管線遷改工程采用直接委托形式，均未招標(biāo)，管線遷移工程計(jì)價(jià)除按安裝定額套項(xiàng)，配套的費(fèi)用定額取費(fèi)后，另計(jì)取了建設(shè)單位管理費(fèi)、基本預(yù)備費(fèi)、標(biāo)書編制費(fèi)、前期工程費(fèi)等不應(yīng)由施工單位計(jì)取的費(fèi)用，共計(jì)639.16萬(wàn)元。此問(wèn)題為普遍性問(wèn)題，由于供水、供電工程項(xiàng)目的施工由相關(guān)部門壟斷，造成了它工程施工收費(fèi)隨意性較大。隨著城市建設(shè)的腳步越來(lái)越快，水、電等配套工程也越來(lái)越多，投資金額越來(lái)越大，類似情況如得不得有效遏制，會(huì)增加政府投資，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)跟蹤審計(jì)的思考

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)摒棄了以往的以事后審計(jì)為主的審計(jì)模式，強(qiáng)調(diào)事先的預(yù)防和控制，克服了事后監(jiān)督的局限性，在規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理，提高建設(shè)項(xiàng)目的投資效益方面，從源頭上遏制投資領(lǐng)域的腐敗行為上等方面，發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。但是，相關(guān)配套制度有待完善，審計(jì)人員的從業(yè)水平難以滿足越來(lái)越高的要求，建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)不可避免的存在一定的局限性：

（一）跟蹤審計(jì)時(shí)間介入點(diǎn)模糊，審計(jì)效果不明顯。工程建設(shè)項(xiàng)目一般要經(jīng)歷投資決策、設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工、竣工結(jié)算等階段，跟蹤審計(jì)從不同階段介入，審計(jì)效果就有所不同，而跟蹤審計(jì)的時(shí)間介入點(diǎn)沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定，從理論上講是越早介入審計(jì)越好。本工程如果在招投標(biāo)或簽訂合同簽定前進(jìn)行審計(jì)，效果可能會(huì)更好。但在項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐中，一方面由于審計(jì)人員在評(píng)價(jià)前期決策是否科學(xué)方面缺乏相關(guān)專業(yè)能力，難以承擔(dān)這個(gè)審計(jì)重任；另一方面，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì)重點(diǎn)多是在施工和竣工結(jié)算階段才介入，容易忽略項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和合理性，不合理的決策已實(shí)施，招投標(biāo)的不足大多無(wú)法補(bǔ)救，跟蹤審計(jì)的效果就不夠充分、不夠明顯。

（二）缺乏完善和規(guī)范的跟蹤審計(jì)操作規(guī)程。由于沒(méi)有完善規(guī)范的跟蹤審計(jì)操作規(guī)程，對(duì)跟蹤審計(jì)的職責(zé)、范圍、內(nèi)容和程序等沒(méi)有明確規(guī)定，致使跟蹤審計(jì)效果要根據(jù)審計(jì)人員的個(gè)人素質(zhì)來(lái)決定。同一個(gè)項(xiàng)目有好幾種專業(yè)，需要各個(gè)專業(yè)的審計(jì)人員，沒(méi)有完善規(guī)范的跟蹤審計(jì)操作規(guī)程來(lái)約束各專業(yè)審計(jì)人員，就會(huì)出現(xiàn)各有各的做法，有的人可能會(huì)介入得多一些，有的人可能會(huì)介入的少一些，導(dǎo)致降低審計(jì)質(zhì)量，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)審計(jì)的權(quán)威也受到影響。

（三）跟蹤審計(jì)深度難以把握，審計(jì)目標(biāo)偏離。跟蹤審計(jì)是對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的審計(jì)，需要審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中頻繁地介入，實(shí)施審計(jì)，提出建議，供相關(guān)建設(shè)管理單位糾正和改進(jìn)工作，很容易使審計(jì)人員偏離監(jiān)督咨詢建議的審計(jì)目標(biāo)，介入到建設(shè)項(xiàng)目管理的職能范圍中。比如，關(guān)于建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)簽證問(wèn)題，國(guó)家明確規(guī)定了建設(shè)單位、監(jiān)理單位的職責(zé)和具體操作規(guī)范，而在實(shí)際工作中，他們往往先要跟審計(jì)人員表態(tài)后自己才簽署。這樣很容易造成各方利益的沖突，破壞跟蹤審計(jì)所建立的權(quán)力制衡機(jī)制。

跟蹤審計(jì)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目貫穿始終的全過(guò)程審計(jì)，涉及到項(xiàng)目建設(shè)的方方面面，所以需要充足的審計(jì)力量，以滿足跟蹤審計(jì)內(nèi)容的廣泛性和專業(yè)性。然而，在目前有限的審計(jì)力量情況下，面對(duì)如此繁重的審計(jì)任務(wù)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)必然增大。

政府投資審計(jì)人員如何通過(guò)跟蹤審計(jì)來(lái)確保最大社會(huì)效益, 如何揚(yáng)長(zhǎng)避短？下面談點(diǎn)個(gè)人體會(huì)建議：

一是跟蹤審計(jì)要突出重點(diǎn)，量力而行。在對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)時(shí)，要區(qū)別項(xiàng)目不同情況，明確審計(jì)目標(biāo)，抓住重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)和重點(diǎn)內(nèi)容以及管理中的薄弱環(huán)節(jié)開展審計(jì)。跟蹤審計(jì)要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，并不意味著事無(wú)巨細(xì)，面面俱到，而必須有效把握“審計(jì)控制點(diǎn)”。所謂“審計(jì)控制點(diǎn)”，一般也是建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)，因項(xiàng)目特點(diǎn)性質(zhì)而有所不同，如前期決策、設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、隱蔽工程驗(yàn)收、材料與設(shè)備的采購(gòu)、重大變更等環(huán)節(jié)，進(jìn)行不定期地跟蹤審計(jì)，這些“審計(jì)控制點(diǎn)”或是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)產(chǎn)生重大影響，或是對(duì)工程造價(jià)準(zhǔn)確性產(chǎn)生重大影響，或是施工單位常選擇做弊而后期難以考證的重要環(huán)節(jié)，而且根據(jù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，也是項(xiàng)目建設(shè)和管理過(guò)程中容易產(chǎn)生問(wèn)題的環(huán)節(jié)。抓住了“審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)”，就可以變?nèi)旌虻膶徲?jì)跟蹤為“審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)”的審計(jì)跟蹤，從而提高跟蹤審計(jì)的效率，降低跟蹤審計(jì)的成本，達(dá)到事半功倍的效果。

二是審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)要準(zhǔn)確定位。要恪守《審計(jì)法》賦予的監(jiān)督職能，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)是監(jiān)督者的角色定位，要依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，做到“到位而不越位、不錯(cuò)位”，不能替代建設(shè)單位和相關(guān)職能部門應(yīng)負(fù)的職責(zé)，也不能混同于被審計(jì)單位的內(nèi)審部門。要堅(jiān)持在法定職權(quán)內(nèi)開展跟蹤審計(jì)工作，不能因?qū)徲?jì)介入時(shí)點(diǎn)提前，而去參與項(xiàng)目管理。所以，在跟蹤審計(jì)中時(shí)刻把握審計(jì)定位，明確審計(jì)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)扮演什么角色，發(fā)揮什么作用是非常重要的，否則就可能出現(xiàn)審計(jì)不到位或者錯(cuò)位、越位的情況。

三是重視資料庫(kù)建設(shè)，項(xiàng)目結(jié)束后認(rèn)真研究總結(jié)。由于跟蹤審計(jì)時(shí)間跨度大，有的項(xiàng)目會(huì)延續(xù)幾年，在審計(jì)過(guò)程審計(jì)組要重視項(xiàng)目資料庫(kù)的積累建設(shè)，及時(shí)收集項(xiàng)目基本情況及相關(guān)法規(guī)等資料，這樣即使遇到審計(jì)組人員變動(dòng)，也可以保持審計(jì)工作的延續(xù)性，并為后續(xù)審計(jì)工作提供參考。

如何使跟蹤審計(jì)發(fā)揮及時(shí)性、建設(shè)性、效益性作用，需要我們積極的探索和總結(jié)。國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向，適應(yīng)國(guó)家治理的要求，國(guó)家審計(jì)要將維護(hù)人民群眾的根本利益作為目標(biāo)，代表全體社會(huì)成員對(duì)國(guó)家相關(guān)部門及其成員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，保障公共權(quán)力正確使用，推動(dòng)國(guó)家治理的改善。審計(jì)不僅僅是核實(shí)損失，更重要的是減少損失，這對(duì)審計(jì)工作提出了新的更高的要求，也為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。（素材來(lái)源于工程審計(jì)）