合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院霍敬裕認為，有必要厘清食用農(nóng)產(chǎn)品的立法定位，探尋食品源頭監(jiān)管的制度設(shè)計，以期實現(xiàn)我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性。

1、現(xiàn)有立法模式的不足

《食品安全法》明確食品為各種供人食用或者飲用的成品和原料，但在總則中，考慮到與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接，進一步對食用農(nóng)產(chǎn)品概念予以界定，即“食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中并未吸收上述法律文件已出現(xiàn)的“食用農(nóng)產(chǎn)品”定義，僅在第2條中將農(nóng)產(chǎn)品界定為初級農(nóng)產(chǎn)品，即“包含未經(jīng)加工的和經(jīng)過簡單處理的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”。作為食用的農(nóng)產(chǎn)品，其種植、養(yǎng)殖毫無疑問應(yīng)當執(zhí)行高于普通農(nóng)產(chǎn)品的標準，將食用農(nóng)產(chǎn)品與普通農(nóng)產(chǎn)品一并規(guī)范，必然導(dǎo)致二者的立法理念、立法原則的沖突。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確定的食用農(nóng)產(chǎn)品安全標準與《食品安全法》確定的食品安全標準存在差別，在二者交叉的領(lǐng)域究竟按照食用農(nóng)產(chǎn)品安全標準還是食品安全標準存在爭議。

農(nóng)業(yè)部門既承擔(dān)指導(dǎo)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)，同時又需履行監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的職責(zé)，這兩種職責(zé)間存在一定的沖突。農(nóng)業(yè)部門受制于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為先的傳統(tǒng)思維，保證食用農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量安全必然成為管理者的優(yōu)先關(guān)注點，質(zhì)量安全性的規(guī)范制定與執(zhí)行未能達到食品監(jiān)管部門的重視程度。

在處罰機制上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》對食用農(nóng)產(chǎn)品的處罰失之于寬，達不到“四個最嚴”的要求，處罰的力度與《食品安全法》相距甚遠。主要表現(xiàn)有以下4 點：一是處罰標準偏低，通常是2 000～20 000 元；二是處罰數(shù)額并沒有與違法所得掛鉤，而是大小企業(yè)一個標準；三是處罰并沒有與《食品安全法》較好地銜接，更多側(cè)重的是農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)管，而對產(chǎn)地的檢驗檢測、產(chǎn)地準出制度和產(chǎn)地追溯違法責(zé)任尚不明晰；四是處罰對象的范圍較窄，沒有設(shè)定新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體生產(chǎn)銷售不合格農(nóng)產(chǎn)品情形的處罰條款。

我國食品安全立法中對責(zé)任主體的關(guān)注仍顯不足?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中對提供農(nóng)產(chǎn)品的主體責(zé)任采取區(qū)別對待的方式，將自然人身份的農(nóng)戶劃歸為非強制性法律責(zé)任主體，非自然人身份的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等承擔(dān)強制性責(zé)任；這就意味著分布廣、人數(shù)眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本單位——農(nóng)戶，游離在法律責(zé)任監(jiān)管體系之外。然而，在平均土地經(jīng)營規(guī)模和適用技術(shù)推廣方面，我國農(nóng)戶普遍存在“兩高兩低”——生產(chǎn)成本高、交易成本高、設(shè)施農(nóng)業(yè)低、產(chǎn)品競爭力低的典型不經(jīng)濟現(xiàn)象。實踐中發(fā)現(xiàn)，碎片化的農(nóng)戶生產(chǎn)行為會對產(chǎn)地環(huán)境維護、田間管理等環(huán)節(jié)產(chǎn)生負的外部性作用，食用農(nóng)產(chǎn)品在供應(yīng)體系源頭受到污染，容易引發(fā)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

2、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法模式之爭

共治不等于善治，食品的兩段式監(jiān)管能否改為食藥監(jiān)管部門一家的全程監(jiān)管，一直是困擾食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者與監(jiān)管者的突出難題。因此，有學(xué)者提出直接廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》，加強《食品安全法》的相關(guān)立法，將食用農(nóng)產(chǎn)品恢復(fù)到其食品的屬性，納入到大食品監(jiān)管。

與激進的廢止之法不同，另有觀點認為：直接廢除《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》不妥，應(yīng)對其予以完善。原因在于，該法規(guī)范的對象不僅包括食用農(nóng)產(chǎn)品，還對普通農(nóng)產(chǎn)品進行調(diào)整，且偏重于規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品等的外部性標準。并且，在立法之初，基于照顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標準的農(nóng)產(chǎn)品的行為，采取教育為主、處罰為輔的思路，設(shè)立的行政處罰較輕，范圍也偏窄，而《食品安全法》所調(diào)整的食品，不僅包括食用農(nóng)產(chǎn)品，亦包括加工食品。因此，可以維持現(xiàn)行的兩段式監(jiān)管體制。

3、合并式立法模式的提出

綜上考慮，將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品管理的相關(guān)內(nèi)容歸并到《食品安全法》中，以統(tǒng)一食用農(nóng)產(chǎn)品和食品的管理是切實可行的方案。并且，這種立法法案已經(jīng)有了立法先例，例如：《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》出臺后，為將食品的監(jiān)管與一般工業(yè)產(chǎn)品的監(jiān)管予以區(qū)別，專門制定了《食品安全法》。

隨著我國《食品安全法》的出臺與修訂，對于初級農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境、投入品控制等全程控制呈現(xiàn)擴大趨勢，食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管已成為兩法的交叉點。并且，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中對初級產(chǎn)品的規(guī)定相較于我國農(nóng)業(yè)法體系中農(nóng)林牧副漁的大農(nóng)業(yè)概念，則更傾向于對種植產(chǎn)品、動物產(chǎn)品、水產(chǎn)品三大類食用農(nóng)產(chǎn)品安全進行規(guī)范的狹義農(nóng)業(yè)范圍。

2004年9月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的規(guī)定》確定我國食品安全采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。這種鏈式監(jiān)管看似完備，但是由于管理的主體廣泛，實則協(xié)調(diào)困難，容易出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。2013年機構(gòu)改革后，設(shè)立了食品安全委員會，食品安全主要集中在食品藥品監(jiān)督管理部門和農(nóng)業(yè)部門，基本形成了兩段監(jiān)管。

《食品安全法》并非是食藥監(jiān)管部門一家的執(zhí)法依據(jù)，也涉及到農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等部門。將食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管納入了《食品安全法》中，在執(zhí)法體制上不會造成混亂，反而會使得食品安全的執(zhí)法體制更加順暢。目前的兩法并立實際造成了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營分而治之的局面，缺乏從田間到餐桌的全鏈條式管理，不僅是對立法資源過度地使用，更不利于監(jiān)管效率性、科學(xué)性的提升。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》意在統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品安全，但囿于食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管法律制訂時間跨幅長、執(zhí)行部門間交叉多、執(zhí)行部門內(nèi)跨幅大、執(zhí)法主體不統(tǒng)一等多重屏障，關(guān)鍵性條文較為原則和寬泛，且其立足于農(nóng)業(yè)發(fā)展的思想使得在產(chǎn)品質(zhì)量方面?zhèn)戎貙Ξa(chǎn)地、環(huán)境、化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品包裝等外部環(huán)境的要求，而忽視了對食品本身的營養(yǎng)性、安全性、物理化學(xué)指標等監(jiān)管，造成該法在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的標準與監(jiān)督等方面的規(guī)定過于空泛和缺乏可操作性，而后續(xù)出臺的法律、法規(guī)在立法廣度、深度的延展，為兩法的合并創(chuàng)造了前提。

《食品安全法》及其實施條例中，亦對制定食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息、食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售以及農(nóng)業(yè)投入品管理作出了詳細規(guī)范，在對食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管上具有立法目的、規(guī)范對象的統(tǒng)一性。

4、合并立法模式的構(gòu)建

食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的安全評價標準力求統(tǒng)一，避免多標準并存的局面。新的食品安全國家標準應(yīng)當由衛(wèi)生與計劃生育委員會、農(nóng)業(yè)部門、食藥部門參加的食品安全標準委員會來統(tǒng)一制訂。當依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標準和國際食品安全風(fēng)險評估結(jié)果，并重視公眾參與立法的作用，廣泛吸收生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見。

有了食用農(nóng)產(chǎn)品違法行為處罰過低的前車之鑒，應(yīng)在合并立法中體現(xiàn)“四個最嚴”的要求，統(tǒng)一食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營中違法行為的處罰標準與對食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為的處罰標準，在沒收違法所得、罰款的起點和倍數(shù)方面取得一致。

將食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管整合進《食品安全法》后，可考慮建立以全程監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管協(xié)同制度。各階段政府部門之間及時披露信息，以綜合執(zhí)法的方式解決“多治水、無人負責(zé)”的低效能狀態(tài)。更進一步，可逐步探索初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的綜合監(jiān)管體制，提高監(jiān)管的系統(tǒng)性與綜合調(diào)整性，通過全程監(jiān)管，能夠預(yù)先評估和防范可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，在預(yù)判的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對問題食品的追溯和召回。

食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者作為市場經(jīng)濟主體，追求利益最大化是經(jīng)濟理性的體現(xiàn)。單純通過政府監(jiān)管或市場調(diào)節(jié)的方式都不會取得最佳監(jiān)管效果，需要通過政府和非政府合作型的監(jiān)管手段才能獲得。政府有必要作為監(jiān)管主體建立完善的制度機制去約束其行為以實現(xiàn)其自律。與此同時，通過融合行業(yè)和企業(yè)自我監(jiān)管、第三方監(jiān)管、分級監(jiān)管等多角度的監(jiān)督方式，形成食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的“負面清單”，增強政府對重點生產(chǎn)經(jīng)營者的督察。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中未將農(nóng)戶認定為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的強制性責(zé)任主體，高度分散的監(jiān)管模式極易產(chǎn)生高成本低效率的監(jiān)管不作為，而大數(shù)據(jù)溯源的引入可使溯源工作有效貫穿整個食品生產(chǎn)鏈條，完成食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的完整閉環(huán)。同時，“透明農(nóng)業(yè)”的發(fā)展可有力督促食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的自檢自控，將大數(shù)據(jù)引入立法的過程中，一方面需要政府對食用農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)據(jù)收集、分析程序予以規(guī)范化；另一方面也應(yīng)對立法模式的科學(xué)性、合理性予以考證。

結(jié) 語

社會治理法治化的有效實現(xiàn)不能脫離社會基礎(chǔ)而談，行政機關(guān)如何管理社會和社會如何自律已成為提升政府社會治理能力時必須認真思考的問題。我國食品安全監(jiān)管開始進入一個新的發(fā)展階段，需要應(yīng)對全程質(zhì)量控制下食品源頭安全監(jiān)管的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確定的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度在實際運行中達不到預(yù)期的效果，究其本因，在于并列式的立法理念、執(zhí)法體制難以形成監(jiān)管鏈條的整合力。將食用農(nóng)產(chǎn)品列入大食品安全監(jiān)管中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可以更專注農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式、增長方式的規(guī)范與指引，推進我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速轉(zhuǎn)型。