山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2017）魯行終1591號 

上訴人（原審原告）山東廣和規(guī)劃測繪研究開發(fā)有限公司，住所地濟(jì)南市歷下區(qū)經(jīng)一路南側(cè)明湖天地A座401室。

法定代表人馬良斌，總經(jīng)理。

委托代理人魏永振，山東睿揚(yáng)律師事務(wù)所律師。

委托代理人李貞，山東睿揚(yáng)律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

被上訴人（原審被告）無棣縣人民政府，住所地?zé)o棣縣海豐十六路政務(wù)中心。

法定代表人姜凌剛，縣長。

行政機(jī)關(guān)出庭負(fù)責(zé)人張恩傳，副縣長。

委托代理人徐英杰，無棣縣人民政府工作人員。

委托代理人王永剛，山東黃河律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）無棣縣國土資源局，住所地?zé)o棣縣棣州大街西首路北辦公大樓。

法定代表人李玉濤，局長。

行政機(jī)關(guān)出庭負(fù)責(zé)人孟隆重，副局長。

委托代理人宋樹瑩，無棣縣國土資源局工作人員。

委托代理人王永剛，山東黃河律師事務(wù)所律師。

山東廣和規(guī)劃測繪研究開發(fā)有限公司（以下簡稱廣和規(guī)劃公司）因訴無棣縣人民政府（以下簡稱縣政府）、無棣縣國土資源局（以下簡稱縣國土局）土地開發(fā)整理行政補(bǔ)償一案，不服濱州市中級人民法院于2017年5月16日作出的（2017）魯16行初16號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法由審判員張成武、審判員黃明春、審判員侯勇組成合議庭，于2018年5月10日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人魏永振，被上訴人縣政府的出庭負(fù)責(zé)人張恩傳及委托代理人徐英杰、王永剛，被上訴人縣國土局的出庭負(fù)責(zé)人孟隆重及委托代理人宋樹瑩、王永剛到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

本案行政爭議由來如下：2016年10月24日，原告廣和規(guī)劃公司分別向被告縣政府、縣國土局郵寄了《無棣縣柳堡鄉(xiāng)（今柳堡鎮(zhèn)）土地開發(fā)項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)使用申請書》，申請縣政府、縣國土局配合廣和規(guī)劃公司辦理802畝新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移使用手續(xù)。縣政府、縣國土局分別于2016年10月25日、10月26日簽收，在廣和規(guī)劃公司起訴之前未作出處理決定。廣和規(guī)劃公司提起本案訴訟，請求判令縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移使用手續(xù)，判令縣政府、縣國土局將已轉(zhuǎn)讓的1000畝新增耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓價款給付原告。

原審法院經(jīng)審理查明：2009年3月21日，縣國土局向?yàn)I州市國土資源局提出《關(guān)于無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村等2村土地開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)申請》。2009年5月20日，濱州市國土資源局作出《關(guān)于無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村等2村土地開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》予以批準(zhǔn)。山東廣和建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司(以下簡稱廣和建設(shè)公司，廣和規(guī)劃公司系廣和建設(shè)公司變更后的名稱)投入資金對該項(xiàng)目實(shí)施土地整理。2010年11月8日，濱州市國土資源局作出[濱國土耕字（2010）2號]《關(guān)于博興縣喬莊鎮(zhèn)、無棣縣埕口鎮(zhèn)柳堡鄉(xiāng)等土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收意見》，驗(yàn)收結(jié)果為柳堡鄉(xiāng)馮王村等兩村項(xiàng)目新增耕地120.12公頃。2013年3月12日，廣和建設(shè)公司向縣國土局提出《關(guān)于撥付開發(fā)未利用地資金的申請》。2013年6月5日，縣國土局向縣政府提出《關(guān)于對未利用地開發(fā)項(xiàng)目施工工程費(fèi)清算的請示》。2013年6月9日，縣政府予以閱辦并批示無棣縣財政局安排好審計并根據(jù)審計結(jié)果提報意見。2014年5月30日，濱州正興有限責(zé)任公司會計師事務(wù)所出具《工程結(jié)算審核報告》，審核結(jié)果為涉案項(xiàng)目施工費(fèi)為2 884 049.39元。2014年6月5日，無棣縣財政局作出棣財綜審字（2014）87號《財政局關(guān)于縣國土資源局<關(guān)于對未利用地開發(fā)項(xiàng)目施工工程費(fèi)清算的請示>的意見》，建議撥付縣國土局施工工程款項(xiàng)。2014年11月12日，縣國土局作出《關(guān)于對無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村土地開發(fā)項(xiàng)目工程施工費(fèi)撥付的意見》，同意將廣和建設(shè)公司實(shí)施的涉案項(xiàng)目工程施工費(fèi)2 884 049.39元直接撥付給廣和建設(shè)公司。根據(jù)廣和建設(shè)公司和濱州大通市政工程有限公司簽訂的《工程施工及代收款協(xié)議書》，無棣縣財政局于2014年11月14日將涉案項(xiàng)目工程施工費(fèi)2 884 049.39元撥付給了濱州大通市政工程有限公司。2016年2月19日，廣和建設(shè)公司變更名稱為廣和規(guī)劃公司。

另查明，2014年10月23日，縣國土局與濟(jì)南市國土資源局簽訂《易地補(bǔ)充耕地協(xié)議書》，同意將涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的1000畝調(diào)入濟(jì)南市國土資源局占補(bǔ)平衡系統(tǒng)。涉案項(xiàng)目剩余新增耕地指標(biāo)業(yè)已使用。

原審法院認(rèn)為：涉案項(xiàng)目系經(jīng)縣國土局申請立項(xiàng)，廣和建設(shè)公司投資施工，濱州市國土資源局出具驗(yàn)收意見，無棣縣財政局向廣和建設(shè)公司的代收款單位濱州大通市政工程有限公司撥付施工款項(xiàng)。山東省人民政府辦公廳魯政辦發(fā)（2004）24號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)整理復(fù)墾工作的通知》（以下簡稱魯政辦發(fā)（2004）24號文）中關(guān)于“調(diào)動社會各方面參與土地開發(fā)整理復(fù)墾工作的積極性，對企事業(yè)單位和個人自籌資金進(jìn)行規(guī)模土地開發(fā)整理復(fù)墾的，新增加的耕地指標(biāo)和折抵、置換的建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定后，可歸投資者所有，實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，只是規(guī)范性文件中的倡導(dǎo)性意見，不具有強(qiáng)制性。況且新增加的耕地指標(biāo)和折抵、置換的建設(shè)用地指標(biāo)如何分配，需要雙方作出明確約定。本案中，原告廣和規(guī)劃公司與被告縣政府、縣國土局未就涉案項(xiàng)目達(dá)成行政協(xié)議，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。被告縣政府、縣國土局依約、依法均沒有為原告廣和規(guī)劃公司辦理802畝新增耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)移使用手續(xù)及對其支付已轉(zhuǎn)讓的1000畝新增耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓價款的義務(wù)或職責(zé)。原告廣和規(guī)劃公司的訴訟請求不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回廣和規(guī)劃公司的訴訟請求。

廣和規(guī)劃公司不服原審法院判決提起上訴，以原審法院在已認(rèn)定上訴人投資進(jìn)行土地整理的情況下，對相關(guān)法律政策的理解與適用錯誤，判決結(jié)果有違公平原則為由，請求撤銷原審法院判決并依法改判。主要理由如下：1、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、國土資源部國土資發(fā)（2008）176號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》（以下簡稱國土資發(fā)（2008）176號文）、魯政辦發(fā)（2004）24號文等法律政策的要求，政府鼓勵社會資金參與土地整理復(fù)墾，如果不能保障投資方的基本利益則有違政策的基本要求。2、既有的政策雖然未對社會資本方的相關(guān)權(quán)益作出強(qiáng)制性規(guī)定，但更未指出由社會投資的土地開發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的指標(biāo)全部歸地方政府所有，必須由政府處置和獲取全部收益。國家有誰投資誰受益的基本政策原則，即便從最樸素的道理和公平原則看，上訴人也有權(quán)從投資中獲得收益。如果付出資金和勞務(wù)的上訴人無權(quán)獲得收益，甚至連成本也無法收回，反而由沒有進(jìn)行投資、沒有付出勞務(wù)的被上訴人坐享其成，明顯違反公平原則。3、本案存在以下既定事實(shí)，上訴人完成了對涉案項(xiàng)目的投資開發(fā)并產(chǎn)生了新增耕地指標(biāo)，被上訴人已將上述部分指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓并獲取了巨額收益，被上訴人已根據(jù)審計結(jié)果向上訴人撥付部分投資成本即工程施工費(fèi)。根據(jù)上述事實(shí)可知，被上訴人同樣在無政策法規(guī)明確規(guī)定的情況下，單方面完成了對上訴人所投資土地開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生耕地指標(biāo)的處置并獲取了巨額收益，而上訴人的投資并非僅限于施工環(huán)節(jié)，被上訴人僅向上訴人支付部分投資成本顯然是不合理的。4、根據(jù)有法律依據(jù)法律，無法律依據(jù)政策，無政策依據(jù)法理的法律適用原則，本案在尚無明確法律規(guī)定的情況下，需要以政策的制定宗旨為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)誰投資誰受益的政策原則作為判案依據(jù)。5、原審法院以既有的各級政府關(guān)于社會投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目的政策規(guī)定只是指導(dǎo)性意見，不具有強(qiáng)制性為由，認(rèn)定上訴人不具有對涉案項(xiàng)目所產(chǎn)生指標(biāo)的所有權(quán)和收益權(quán)，并駁回上訴人的訴訟請求，是違背法律精神和國家政策的。6、上訴人與被上訴人雖然未達(dá)成書面協(xié)議，但已通過事實(shí)行為形成協(xié)議關(guān)系，并非無行政協(xié)議。不能僅因?yàn)闆]有簽訂書面協(xié)議，就剝奪上訴人獲得收益的權(quán)利。原審法院認(rèn)定雙方未達(dá)成書面協(xié)議，據(jù)此駁回上訴人的訴訟請求是錯誤的。7、在國家鼓勵社會資本投資參與土地整理的政策背景下，各地有類似的土地整理項(xiàng)目，均是以誰投資誰受益作為基本原則進(jìn)行處理。如在安徽世和土地復(fù)墾投資有限公司與微山縣國土資源局、微山縣人民政府土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目合作協(xié)議中，投資方對新增耕地指標(biāo)享有收益，由投資方與政府按照各50%的比例對收益進(jìn)行分配。

被上訴人縣政府答辯稱，原審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。主要理由如下：1、原審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，涉案項(xiàng)目的投資主體是縣國土局，上訴人僅是工程施工主體，兩者之間的權(quán)利義務(wù)只能依據(jù)雙方協(xié)議或者法律規(guī)定來確定。2、原審法院認(rèn)定魯政辦發(fā)（2004）24號文的規(guī)定只是規(guī)范性文件中的倡導(dǎo)性意見，不具有強(qiáng)制性。新增加的耕地指標(biāo)和折抵、置換的建設(shè)用地指標(biāo)如何分配需要雙方作出明確約定，由于雙方未就此達(dá)成協(xié)議，原審法院據(jù)此駁回了上訴人的訴訟請求，符合法律規(guī)定的基本原則。3、根據(jù)上訴人提出的《關(guān)于撥付開發(fā)未利用地資金的申請》，上訴人所主張的只是其投入的1131.06萬元，而經(jīng)過審計機(jī)構(gòu)的審計，上訴人在涉案項(xiàng)目上的實(shí)際投資金額（工程施工費(fèi)）只有2 884 049.39元，上訴人在涉案項(xiàng)目上的投資已經(jīng)得到了相應(yīng)的回報，符合“誰投資、誰受益”的原則。4、上訴人的投資收益已經(jīng)通過工程施工費(fèi)獲得，上訴人所主張的土地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓的巨大收益主要是國家土地相關(guān)政策所致，是由政府主導(dǎo)的耕地總量異地占補(bǔ)平衡所決定的，這項(xiàng)工作是給地方政府耕地保護(hù)工作的一種補(bǔ)償，并非市場經(jīng)濟(jì)行為，與上訴人的投資并無直接關(guān)系，所以上訴人不應(yīng)獲得該收益。

被上訴人縣國土局的答辯意見同縣政府答辯意見。

上訴人在二審中稱對涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目剩余802畝耕地指標(biāo)目前的具體使用情況不知情，被上訴人縣政府、縣國土局在原審?fù)徶蟹Q剩余指標(biāo)已使用，但未提供證據(jù)證明該部分指標(biāo)使用的客觀情況，書面申請本院調(diào)查取證。本院于開庭前向被上訴人送達(dá)了《舉證通知書》，被上訴人縣政府和縣國土局在庭審中提交了《關(guān)于無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村等2村土地開發(fā)項(xiàng)目占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用情況的說明》及《無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村等2村土地開發(fā)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用情況明細(xì)表》等證據(jù)一宗，以證明涉案各批次占補(bǔ)平衡指標(biāo)的使用經(jīng)市國土資源局審查通過后報山東省國土資源廳審批，最終由山東省人民政府批復(fù)通過。經(jīng)庭審質(zhì)證，上訴人主張該宗證據(jù)的真實(shí)性不能確定，但同時表示如果802畝耕地指標(biāo)已經(jīng)使用，要求被上訴人對該802畝新增耕地指標(biāo)的收益參照轉(zhuǎn)讓給濟(jì)南市國土資源局的標(biāo)準(zhǔn)支付其相應(yīng)款項(xiàng)。因上訴人已經(jīng)變更其訴訟請求，被上訴人提供的該宗證據(jù)符合證據(jù)的基本要求，本院認(rèn)定該宗證據(jù)可以證明涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目剩余802畝耕地指標(biāo)業(yè)已使用及在各批次占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用中的繳納耕地開墾費(fèi)情況。

上訴人在二審中主張本案應(yīng)參照其他地區(qū)土地整理項(xiàng)目的分成比例處理指標(biāo)收益，并向法院提交了以下證據(jù)：1、廣和規(guī)劃公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明廣和規(guī)劃公司投資實(shí)施土地整治項(xiàng)目，雙方約定對于整治項(xiàng)目形成新增耕地指標(biāo)中的57%由政府無償使用，剩余指標(biāo)由上訴人使用。2、濟(jì)南潤土工程建設(shè)開發(fā)有限公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明在該土地整治項(xiàng)目中，雙方約定新增耕地指標(biāo)的58%由政府無償使用，剩余指標(biāo)由該公司使用。3、濟(jì)南金大地農(nóng)業(yè)工程有限公司與新泰市國土資源局簽訂的《政府采購合同》。用于證明在該土地整治項(xiàng)目中，雙方約定新增耕地指標(biāo)的57%由政府無償使用，剩余指標(biāo)由該公司使用。經(jīng)庭審質(zhì)證，被上訴人縣政府和縣國土局認(rèn)為上述三份證據(jù)與本案不具有關(guān)聯(lián)性，上訴人主張參照其他地方的政府采購協(xié)議分配利益沒有法律和事實(shí)依據(jù)。本院認(rèn)為，上訴人提交的上述三份證據(jù)與本案不具有關(guān)聯(lián)性，不作為本案有效證據(jù)使用，但相關(guān)協(xié)議內(nèi)容可以作為司法裁量的參考。

原審期間各方當(dāng)事人提交的證據(jù)材料已隨案卷移送本院，上述證據(jù)在原審中已經(jīng)質(zhì)證。經(jīng)審查，當(dāng)事人對原審法院認(rèn)定的程序性事實(shí)沒有異議，本院同意原審法院查明的相關(guān)程序性事實(shí)。

根據(jù)庭審質(zhì)證情況，結(jié)合原審中各方當(dāng)事人提供的證據(jù)，本院另查明以下事實(shí)：2014年10月23日，縣國土局與濟(jì)南市國土資源局簽訂《易地補(bǔ)充耕地協(xié)議書》，將涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的1000畝調(diào)入濟(jì)南市國土資源局占補(bǔ)平衡系統(tǒng)，濟(jì)南市國土資源局支付給縣國土局土地開發(fā)整理補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)每畝55000元，計5500萬元。涉案項(xiàng)目剩余新增耕地指標(biāo)802畝業(yè)已使用，縣政府和縣國土局在各批次建設(shè)用地項(xiàng)目中收繳耕地開墾費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別為22.5萬元/公頃（2014年、2015年）、90萬元/公頃（2016年）。各批次建設(shè)用地收繳耕地開墾費(fèi)分別為2014年257.8185萬元（11.4586公頃）、2015年561.34125萬元（24.9485公頃）、2016年1533.942萬元（17.0438公頃），共2353.10175萬元?？h政府和縣國土局在涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的收益共計7853.10175萬元。

本院認(rèn)為：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地資源供需矛盾突出，堅守18億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》確立了國家實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”制度，即非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，以確保耕地總量不減少。政府鼓勵社會資金以市場化運(yùn)作的方式參與土地開發(fā)整理，出臺了相關(guān)政策并確立了“誰投資、誰受益”的基本原則。本案訴爭即系當(dāng)事人之間對相關(guān)法律和政策的不同理解而形成。根據(jù)各方當(dāng)事人的訴辯意見，本案的主要爭議焦點(diǎn)集中在以下方面：本案中當(dāng)事人之間是否形成有“土地開發(fā)整理合作協(xié)議”的問題；上訴人廣和規(guī)劃公司是否是涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目的投資主體問題；上訴人廣和規(guī)劃公司是否應(yīng)當(dāng)享有涉案新增耕地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓收益權(quán)利的問題；涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目剩余802畝耕地指標(biāo)目前的使用狀況以及上訴人請求判令被上訴人縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移使用手續(xù)是否應(yīng)予支持的問題。

一、關(guān)于本案中當(dāng)事人之間是否形成有“土地開發(fā)整理合作協(xié)議”的問題。

上訴人廣和規(guī)劃公司主張其與被上訴人縣政府和縣國土局雖然未就涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目達(dá)成書面協(xié)議，但已通過與縣國土局事實(shí)上的合作行為形成協(xié)議關(guān)系，并非無行政協(xié)議。被上訴人縣政府和縣國土局則主張雙方未就此達(dá)成協(xié)議。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第十條規(guī)定,“當(dāng)事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式。法律、行政法規(guī)規(guī)定采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。當(dāng)事人約定采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。”由于社會資金投資土地整治項(xiàng)目具有較強(qiáng)的政策性，涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施時相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)通過協(xié)議的形式明確雙方的權(quán)利義務(wù)并進(jìn)行相關(guān)合作，但由于當(dāng)事人不能提供證據(jù)證明當(dāng)事人之間簽訂了有關(guān)書面協(xié)議，因此本案中當(dāng)事人之間并未簽訂書面土地開發(fā)整理項(xiàng)目合作協(xié)議系客觀事實(shí)。而書面形式并非合同的惟一形式，根據(jù)當(dāng)事人為實(shí)施涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行的一系列行為及日常生活經(jīng)驗(yàn)法則綜合推斷，本案當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行了涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目合作的口頭洽談，已經(jīng)形成事實(shí)上的土地開發(fā)整理合作關(guān)系，并已實(shí)際履行。被上訴人縣政府、縣國土局在庭審中述稱的“據(jù)我方了解，實(shí)際是上訴人與馮王村和郭義村先行聯(lián)系，申請納入政策開發(fā)項(xiàng)目，政府進(jìn)行立項(xiàng)并確定由上訴人作為施工人進(jìn)行開發(fā)，之后政府組織驗(yàn)收”也可以驗(yàn)證這一問題。但鑒于當(dāng)事人之間并未形成有關(guān)土地開發(fā)整理項(xiàng)目合作的書面協(xié)議，當(dāng)事人也未提供有效證據(jù)證明當(dāng)事人之間是否有具體權(quán)利義務(wù)的口頭約定，因此相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系亦無法全部依據(jù)協(xié)議來進(jìn)行判斷，需要人民法院參照《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及政策精神進(jìn)行裁量。

二、關(guān)于上訴人廣和規(guī)劃公司是否是涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目的投資主體問題。

上訴人廣和規(guī)劃公司主張其對涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目投資實(shí)施了土地整理，系涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目的投資主體。被上訴人縣政府和縣國土局則主張涉案項(xiàng)目的投資主體是縣國土局，上訴人僅是工程施工主體。

本院認(rèn)為，按照廣和建設(shè)公司與濱州大通市政工程有限公司簽訂的《工程施工及代收款協(xié)議書》，廣和建設(shè)公司委托濱州大通市政工程有限公司負(fù)責(zé)無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王等2村土地開發(fā)項(xiàng)目的工程施工，并由濱州大通市政工程有限公司代廣和建設(shè)公司從財政局領(lǐng)取工程款。由此可見，廣和建設(shè)公司應(yīng)當(dāng)是涉案土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目的投資方，濱州大通市政工程有限公司負(fù)責(zé)工程施工。根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)法則推斷，如果涉案項(xiàng)目的投資主體是縣國土局，則縣國土局完全可以直接出資委托相關(guān)企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)整理項(xiàng)目的工程施工，而無需再行由廣和建設(shè)公司出資委托濱州大通市政工程有限公司負(fù)責(zé)無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王等2村土地開發(fā)項(xiàng)目的工程施工。被上訴人縣國土局于2013年6月5日呈送被上訴人縣政府的《關(guān)于對未利用地開發(fā)項(xiàng)目施工工程費(fèi)清算的請示》中亦載明，“廣和建設(shè)公司和山東海城生態(tài)科技集團(tuán)為響應(yīng)山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)全省土地開發(fā)整理工作的意見》的要求，于2009年分別投資實(shí)施了無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村土地開發(fā)項(xiàng)目和無棣縣埕口鎮(zhèn)孟家莊子村未利用地開發(fā)項(xiàng)目?！覀冋J(rèn)為可依據(jù)2007年11月1日山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)全省土地開發(fā)整理工作的意見》的文件精神，土地開發(fā)整理工作由單純依靠政府主導(dǎo)，向政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與轉(zhuǎn)變，按照‘誰投資、誰受益’的原則，對其工程投資給予清算補(bǔ)償?！备鶕?jù)縣國土局上述請示意見，結(jié)合本案相關(guān)證據(jù)，說明被上訴人縣國土局已經(jīng)認(rèn)可上訴人投資實(shí)施了無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村土地開發(fā)項(xiàng)目，縣國土局亦未提供證據(jù)證明其投資實(shí)施了無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王村土地開發(fā)項(xiàng)目，因此可以認(rèn)定上訴人廣和規(guī)劃公司是涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目的投資主體。2010年7月28日《土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地項(xiàng)目竣工驗(yàn)收表》雖載明無棣縣柳堡鄉(xiāng)馮王等2村土地開發(fā)項(xiàng)目的項(xiàng)目實(shí)施單位為縣國土局，但該實(shí)施單位的認(rèn)定與涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目投資主體的認(rèn)定并不矛盾。被上訴人縣政府、縣國土局在庭審中雖辯稱“涉案項(xiàng)目主要是上訴人以項(xiàng)目工程施工這一形式來進(jìn)行的，政府文件中的投資和施工是混用的”，但明顯不符合常理，亦無證據(jù)支持，本院不予采信。

三、關(guān)于上訴人廣和規(guī)劃公司是否應(yīng)當(dāng)享有涉案新增耕地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓收益權(quán)利的問題。

被上訴人縣政府、縣國土局主張涉案土地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓的收益主要是國家土地相關(guān)政策所致，是對地方政府耕地保護(hù)工作的一種補(bǔ)償，與上訴人的投資并無直接關(guān)系，上訴人不應(yīng)獲得該收益。且被上訴人已經(jīng)向上訴人支付了工程施工費(fèi)2884049.39元，上訴人在涉案項(xiàng)目上的投資已經(jīng)得到了相應(yīng)的收益回報。上訴人廣和規(guī)劃公司則認(rèn)為根據(jù)國土資發(fā)（2008）176號文、魯政辦發(fā)（2004）24號文等法律政策的要求，政府鼓勵社會資金參與土地開發(fā)整理復(fù)墾，被上訴人拒絕向其支付新增耕地指標(biāo)收益明顯違反公平原則。上訴人為實(shí)施涉案項(xiàng)目進(jìn)行了可行性研究、勘測、規(guī)劃設(shè)計、村民補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)后才進(jìn)行了施工，上訴人實(shí)際投入了1100多萬元，被上訴人所稱的工程施工費(fèi)僅是其投資成本中的一項(xiàng)，而并非收益。

本院認(rèn)為，被上訴人縣政府、縣國土局向上訴人廣和規(guī)劃公司支付的2884 049.39元為工程施工費(fèi)，并非涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)收益，至于上訴人在涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目中的實(shí)際投資數(shù)額，并非本案審查的范圍。國土資發(fā)（2008）176號文要求，“積極探索市場化運(yùn)作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會資金參與土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目。增加的耕地可在省級國土資源部門統(tǒng)籌安排下有償使用。”魯政辦發(fā)（2004）24號文要求，“（一）通過土地開發(fā)新增加的耕地可以歸投資者使用，并減免相關(guān)稅費(fèi)。按照‘誰投資、誰受益’的原則，對企事業(yè)單位和個人投資開發(fā)未確定使用權(quán)且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地，經(jīng)驗(yàn)收合格后，可歸其使用，使用期不少于30年，在承包或租賃期內(nèi)，可繼承和有償轉(zhuǎn)讓；從事糧食、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的，3年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅。（二）對企事業(yè)單位和個人自籌資金進(jìn)行規(guī)模土地開發(fā)整理復(fù)墾的實(shí)行‘三個優(yōu)先’，即國土資源部門根據(jù)年度計劃，優(yōu)先安排土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，新增加的耕地指標(biāo)和折抵、置換的建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定后，可歸投資者所有，實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓；在安排建設(shè)用地項(xiàng)目占補(bǔ)平衡時，優(yōu)先使用該指標(biāo)；補(bǔ)充耕地指標(biāo)資金按合同優(yōu)先兌付?！薄渡綎|省土地整治條例》（2016年1月1日起施行）第七條亦規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵、引導(dǎo)單位和個人利用社會資金參與土地整治活動。利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權(quán)益受法律保護(hù)?！眳⒖忌鲜稣咭蠹跋嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定，政府鼓勵社會資金以市場化運(yùn)作的方式參與土地開發(fā)整理，并確立了“誰投資、誰受益”的基本原則，利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)。原審法院認(rèn)為魯政辦發(fā)（2004）24號文的規(guī)定只是規(guī)范性文件中的倡導(dǎo)性意見，不具有強(qiáng)制性。本院認(rèn)為該認(rèn)定系對相關(guān)政策要求及法律法規(guī)規(guī)定的誤讀，有失偏頗，應(yīng)當(dāng)予以糾正。行政機(jī)關(guān)因其權(quán)威性而為行政相對人所信賴，行政相對人因信賴行政機(jī)關(guān)而根據(jù)其政策指引或行政指導(dǎo)作出一定的行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)珍視并保護(hù)行政相對人對其的信賴，這便是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的價值。特別是在行政相對人實(shí)施的行為涉及國家土地基本政策落實(shí)的情況下，地方人民政府和行政機(jī)關(guān)更加應(yīng)當(dāng)從確保落實(shí)國家土地基本政策的角度慎重對待。因此，從監(jiān)督行政權(quán)、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、維護(hù)國家政策和相關(guān)法律規(guī)定精神能夠全面貫徹落實(shí)的需要以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求考量，行政相對人基于對公權(quán)力的信任而作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。雖然本案中當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)未通過協(xié)議的方式進(jìn)行約定，但在上訴人實(shí)際投資實(shí)施了涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目，且被上訴人縣政府、縣國土局從涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中獲取了收益的情況下，上訴人應(yīng)當(dāng)享有新增耕地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓的收益權(quán)利。被上訴人縣政府、縣國土局認(rèn)為新增耕地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓的收益與上訴人的投資并無直接關(guān)系，拒絕向上訴人支付新增耕地指標(biāo)收益明顯不當(dāng)，不應(yīng)予以支持。

四、關(guān)于涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目剩余802畝耕地指標(biāo)目前的使用狀況以及上訴人請求判令被上訴人縣政府、縣國土局為其辦理802畝新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移使用手續(xù)是否應(yīng)予支持的問題。

本案證據(jù)表明，涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地1802畝，縣國土局與濟(jì)南市國土資源局簽訂《易地補(bǔ)充耕地協(xié)議書》，已經(jīng)將涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的1000畝調(diào)入濟(jì)南市國土資源局占補(bǔ)平衡系統(tǒng)，剩余新增耕地指標(biāo)縣政府、縣國土局業(yè)已使用。因此，上訴人的該項(xiàng)訴訟請求事實(shí)上已經(jīng)不能支持，故上訴人在庭審中變更訴訟請求為要求被上訴人對該802畝新增耕地指標(biāo)的收益參照轉(zhuǎn)讓給濟(jì)南市國土資源局的標(biāo)準(zhǔn)支付其相應(yīng)款項(xiàng)。本院認(rèn)為，上訴人在涉案項(xiàng)目剩余新增耕地指標(biāo)已經(jīng)被縣政府、縣國土局使用的情況下變更其訴訟請求，符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。

五、關(guān)于被上訴人縣政府、縣國土局應(yīng)當(dāng)向上訴人廣和規(guī)劃公司補(bǔ)償?shù)氖找鏀?shù)額問題。

《山東省土地整治條例》第二十五條雖然規(guī)定，“社會資金投資土地整治項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)由縣級人民政府與投資主體簽訂合同，明確雙方權(quán)利、義務(wù)，并依照本條例規(guī)定進(jìn)行耕地質(zhì)量等級評定和竣工驗(yàn)收。”但本案土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施時，《山東省土地整治條例》尚未施行。由于本案當(dāng)事人之間并未形成有關(guān)土地開發(fā)整理項(xiàng)目合作的書面協(xié)議，相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系也就無法全部依據(jù)協(xié)議來進(jìn)行判斷。本案有效證據(jù)表明，縣政府和縣國土局在涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的收益共計7853.10175萬元。上訴人在庭審中的訴訟請求是參照其他類似項(xiàng)目的收益分配比例，要求被上訴人向其支付涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)收益的42%。如果將涉案新增耕地指標(biāo)收益的42%補(bǔ)償給上訴人，缺乏協(xié)議約定之前提。但如果按照被上訴人所辯稱，其向上訴人支付了工程施工費(fèi)，上訴人在涉案項(xiàng)目上的投資已經(jīng)得到了相應(yīng)的回報，顯然不符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，且在上訴人實(shí)際投資實(shí)施涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目的情況下，僅向其支付工程施工款，未免顯失公平。

本院認(rèn)為，上訴人在未與被上訴人縣政府、縣國土局簽訂土地開發(fā)整理項(xiàng)目合作協(xié)議或未有被上訴人書面承諾的情況下，即投資實(shí)施涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目，上訴人應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)一定的投資風(fēng)險預(yù)判不足和舉證不能的法律后果。在本案當(dāng)事人已經(jīng)形成事實(shí)上的土地開發(fā)整理合作關(guān)系，且已實(shí)際履行的情況下，如何確定被上訴人縣政府、縣國土局應(yīng)當(dāng)向上訴人補(bǔ)償?shù)氖找鏀?shù)額，本應(yīng)由被上訴人在自由裁量的基礎(chǔ)上合理確定，但由于被上訴人在工程施工費(fèi)2 884 049.39元之外，拒絕向上訴人支付其他新增耕地指標(biāo)收益，本院應(yīng)當(dāng)參考《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及政策精神，在自由裁量的基礎(chǔ)上合理確定被上訴人向上訴人補(bǔ)償?shù)氖找鏀?shù)額，以既符合社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，又符合行政法上的比例原則。關(guān)于合同約定不明情況下的補(bǔ)救問題，《合同法》第六十一條規(guī)定，“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價款或者報酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定?！钡诹l規(guī)定，“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依照本法第六十一條的規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定：……（二）價款或者報酬不明確的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價的，按照規(guī)定履行。”參考上述有關(guān)法律規(guī)定及政策精神，合理確定被上訴人應(yīng)當(dāng)向上訴人補(bǔ)償?shù)氖找鏀?shù)額還需要考量以下因素：1、上訴人在涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目中的投資成本；2、不同地質(zhì)環(huán)境下土地開發(fā)整理的難易程度；3、上訴人提供的其他類似土地開發(fā)整理項(xiàng)目中有關(guān)新增耕地指標(biāo)按比例分成約定的交易習(xí)慣；4、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r；5、土地開發(fā)整理形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑使用取得收益的政策屬性。綜合考量上述因素，本院認(rèn)為上訴人應(yīng)當(dāng)在涉案新增耕地指標(biāo)或轉(zhuǎn)讓收益中占有20%左右為宜，按照縣政府、縣國土局在涉案項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)中的收益7853.10175萬元計算，被上訴人縣政府、縣國土局向上訴人廣和規(guī)劃公司補(bǔ)償涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)收益價款7853.10175萬元的20%（即1570.62035萬元）比較合理，但應(yīng)當(dāng)扣除被上訴人已經(jīng)向上訴人支付的工程施工費(fèi)2 884 049.39元，即被上訴人縣政府、縣國土局應(yīng)當(dāng)向上訴人廣和規(guī)劃公司補(bǔ)償人民幣12822 154.11元。

綜上，實(shí)行和改進(jìn)耕地“占補(bǔ)平衡”制度是堅守18億畝耕地紅線的重要舉措，也是中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要保障。按照社會資金參與土地整治活動“誰投資、誰受益”的基本原則，利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。原審法院判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，但在法律適用和相關(guān)政策的理解方面有所不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，應(yīng)當(dāng)予以支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷濱州市中級人民法院（2017）魯16行初16號行政判決；

二、判令無棣縣人民政府、無棣縣國土資源局于接到本判決書之日起兩個月內(nèi)向山東廣和規(guī)劃測繪研究開發(fā)有限公司支付涉案土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)收益補(bǔ)償款人民幣12 822 154.11元；

三、駁回山東廣和規(guī)劃測繪研究開發(fā)有限公司其他訴訟請求。

一、二審案件受理費(fèi)各人民幣50元，均由被上訴人無棣縣人民政府、無棣縣國土資源局負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

                           審  判  長    張成武

                           審  判  員    黃明春

                           審  判  員    侯  勇

                         二○一八年五月三十一日

                           書  記  員    李  倩