剛剛，審計署在其網(wǎng)站發(fā)布《2018年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》。其中附件三“2018 年第一季度跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的主要問題”中，審計署指出黑龍江省大慶市、重慶市南岸區(qū)兩地通違規(guī)舉借政府性債務(wù) 19.7 億元。

審計署文件具體表述如下：

對于第一個案例，黑龍江省大慶市政府在2017 年 8 月至 12 月期間，通過大慶市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司等企業(yè)，采取發(fā)行企業(yè)債券、貸款等方式融資 12.78 億元。同時資金未用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是由大慶市財政局統(tǒng)籌安排用于償還政府性債務(wù)、工程欠款等支出，并由大慶市財政局負(fù)責(zé)償還融資本息。

經(jīng)查詢，大慶市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司是銀監(jiān)會大名單中的退出類平臺，調(diào)出時間是2011年9月。所以在該案例中，名義上是企業(yè)在通過發(fā)債和貸款進(jìn)行融資，但由于資金是由大慶市財政局負(fù)責(zé)償還融資本息，所以這里實質(zhì)上的舉債主體是地方政府。

該案例可能主要涉及違反以下政策要求：

? 2015年《預(yù)算法》

除前款規(guī)定（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措）外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

? 國發(fā)[2014]43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》

明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

? 國發(fā)[2014]45號《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》

政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

? 財預(yù)[2017]50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》

（地方政府及其所屬部門）不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

在第二個案例中，在2017年8月至2018年3月期間，因無法直接從金融機(jī)構(gòu)獲得融資，重慶市南岸區(qū)隧道工程建設(shè)辦公室等 4 家單位與重慶市南岸區(qū)城市建設(shè)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司等 3 家區(qū)屬企業(yè)簽訂借款協(xié)議，約定以土地出讓收入或財政資金償還的方式違規(guī)舉借債務(wù) 6.92 億元，用于土地收儲、歸還銀行貸款等支出。

根據(jù)重慶市南岸區(qū)人民政府網(wǎng)站信息，重慶市南岸區(qū)隧道工程建設(shè)辦公室是2011年2月17日成立的正處級全額撥款事業(yè)單位，“單位主要職能是為軌道及隧道工程建設(shè)提供服務(wù)。負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)軌道沿線經(jīng)濟(jì)的研究、策劃、開發(fā)及招商引資等工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)軌道交通建設(shè)前期工作、征地拆遷等；負(fù)責(zé)全區(qū)隧道及部分市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理”。

這個案例的問題點有如下三點：

1．該案例表面上是事業(yè)單位等向其他企業(yè)借款的行為，但如果約定以以財政資金償還，實質(zhì)上的舉債主體是地方政府。主要違反的相關(guān)政策與案例一相同，這里不再贅述。

2．案例顯示部分資金是用于土地收儲。然而對于借款單位，審計署文件僅顯示“重慶市南岸區(qū)隧道工程建設(shè)辦公室等 4 家單位”，使用從企業(yè)借來的款項用于土地收儲。如這些借款單位均不是土地儲備機(jī)構(gòu)，那么就違反了土地儲備管理辦法等關(guān)于收儲的規(guī)定。這里主要涉及違反以下政策要求：

? 財綜[2016]4號《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》

土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。

? 國土資規(guī)[2017]17號《土地儲備管理辦法》

土地儲備工作統(tǒng)一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實施工作。...國土資源主管部門對土地儲備機(jī)構(gòu)實施名錄制管理。

3．本案例顯示，新增的企業(yè)借款成為了當(dāng)?shù)?span>土地收儲資金來源。這也違反了土地儲備資金的相關(guān)要求。這里可能主要涉及違反以下政策要求：

? 財綜[2016]4號《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》

土地儲備機(jī)構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

? 財預(yù)[2017]62號《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》

（地方各級政府）不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)。

1995.10.01《擔(dān)保法》

◆國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。

2010.06.10 國發(fā)[2010]19號《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》

◆除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

2015.01.01《預(yù)算法》

◆經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

◆除前款規(guī)定（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措）外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

◆除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

◆經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，各級政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)本法第六十九條規(guī)定的程序，各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定。

2014.09.21 國發(fā)[2014]43號《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》：

◆明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

◆政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

◆地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。

◆地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)。

◆（地方政府及其所屬部門）不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

◆（地方政府及其所屬部門）不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。

2014.09.26 國發(fā)[2014]45號《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》

◆政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

◆地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。

2014.10.23 財預(yù)[2014]351號《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》

◆明確政府和企業(yè)的責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。

2015.06.01 第25號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》

◆政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

2016.12.24 財預(yù)[2016]175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》

◆除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

◆地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。

◆學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。

◆嚴(yán)禁弄虛作假化解存量政府債務(wù)行為。

◆地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

◆融資平臺公司舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)決策機(jī)構(gòu)決定，政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

2017.04.26 財預(yù)[2017]50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》

◆（地方政府）不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。

◆地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

◆地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

◆地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

◆（地方政府及其所屬部門）不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

2017.06.26 財預(yù)[2017]97號《地方政府收費(fèi)公路專項債券管理辦法（試行）》

◆地方各級財政部門、交通運(yùn)輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

2017.08.07 發(fā)改辦財金[2017]1358號《關(guān)于在企業(yè)債券領(lǐng)域進(jìn)一步防范風(fēng)險加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)有關(guān)工作的通知》

◆嚴(yán)禁地方政府及部門為企業(yè)發(fā)行債券提供不規(guī)范的政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、財政補(bǔ)貼等情況。

2017.11.16 財建[2017]743號《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》

◆地方政府向包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類主體注資后不得以任何形式要求其替政府融資，不得新增各類隱性債務(wù)。

◆地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地等注入國有企業(yè)等各類主體。

2018.02.24 財預(yù)[2018]34號《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》

◆地方政府債務(wù)限額分配要充分體現(xiàn)立足財力水平、防范債務(wù)風(fēng)險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額過多留用本級或下達(dá)下級，實現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配。

2018.03.01 財預(yù)[2018]28號《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》

◆地方各級政府及其部門不得通過發(fā)行地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

2018.03.06《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》

◆硬化地方政府預(yù)算約束，堅決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

◆堅決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類隱性債務(wù)。

• 地方政府舉借債務(wù)的唯一合法方式，就是發(fā)行地方政府債券，且不得突破批準(zhǔn)限額。

• 明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
  

• （地方政府及其所屬部門）不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

• （地方政府及其所屬部門）不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。

• 政府在特許經(jīng)營協(xié)議中不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。
  

• 地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

• 地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

• 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府可以為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保。

• 除上述外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

• 地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。

• 學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。