《物權(quán)法》第二十一條第二款對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任制度只是做了原則性規(guī)定，對(duì)賠償責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)原則、登記人員審查中的注意義務(wù)等具體問(wèn)題規(guī)定并不明確。理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)此也有較多爭(zhēng)議。

合理界定不動(dòng)產(chǎn)登記中的登記錯(cuò)誤賠償問(wèn)題，涉及當(dāng)前階段登記人員素質(zhì)水平、登記機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源及賠償能力、社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)水平以及公證、保險(xiǎn)等配套制度完善情況等復(fù)雜社會(huì)環(huán)境，應(yīng)從理論與實(shí)踐兩方面妥善把握。

登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任應(yīng)規(guī)定為行政賠償責(zé)任

不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是其性質(zhì)是民事賠償責(zé)任還是行政賠償責(zé)任。結(jié)合我國(guó)登記實(shí)踐情況及相關(guān)配套制度建立情況，我國(guó)現(xiàn)階段的不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任，宜規(guī)定為行政賠償責(zé)任而非民事賠償責(zé)任。原因主要有以下幾點(diǎn)：

將登記賠償責(zé)任界定為行政賠償責(zé)任是目前司法實(shí)踐中的通行做法。依據(jù)最高人民法院制定的《關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號(hào)）中第一、十二、十三條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)顯然采取了“行政訴訟+國(guó)家賠償”的解決方式。盡管最高人民法院制定的《民事案件案由規(guī)定》中的不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛包括“虛假登記損害責(zé)任糾紛”，但《民事案件案由規(guī)定》是對(duì)民事訴訟程序的規(guī)范，而對(duì)登記機(jī)關(guān)登記行為提起的訴訟屬于行政訴訟范疇，因此《民事案件案由規(guī)定》中的“虛假登記損害責(zé)任糾紛”應(yīng)僅適用于登記申請(qǐng)人虛假登記承擔(dān)損害賠償責(zé)任的情形。

將登記賠償責(zé)任界定為行政賠償責(zé)任更符合當(dāng)前登記機(jī)關(guān)的賠償能力現(xiàn)狀。目前登記機(jī)關(guān)尚未建立登記賠償基金或有關(guān)保險(xiǎn)制度，如果將賠償責(zé)任界定為民事賠償責(zé)任，依據(jù)有關(guān)民事法律規(guī)定及司法實(shí)踐，登記機(jī)關(guān)不但要賠償因登記錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成的直接損失，還要賠償因登記錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成的間接損失。因不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值較大，登記機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠財(cái)政撥款，《物權(quán)法》又嚴(yán)格限制了登記機(jī)構(gòu)的收費(fèi)行為，讓登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任顯然超出了其有限的賠償能力。

將登記賠償責(zé)任界定為行政賠償責(zé)任更有利于當(dāng)事人賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如上分析，盡管民事賠償范圍大于行政賠償，但根據(jù)民事訴訟“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則，當(dāng)事人負(fù)有較重的舉證責(zé)任，其中要證明作為侵權(quán)方的登記機(jī)構(gòu)存有過(guò)錯(cuò)，這對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講無(wú)疑具有一定難度。

將登記賠償責(zé)任界定為行政賠償責(zé)任是國(guó)際大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)通行做法。從國(guó)外立法例來(lái)看，德國(guó)、瑞士、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任都屬于國(guó)家賠償責(zé)任。

此外，在全國(guó)人大法工委編寫(xiě)的《物權(quán)法釋義》中也明確指出：“經(jīng)研究認(rèn)為，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有什么性質(zhì)還有不同意見(jiàn)，有待于隨著行政管理體制改革進(jìn)一步明確，目前不宜規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的國(guó)家賠償責(zé)任……物權(quán)法作為民事基本法，對(duì)于登記錯(cuò)誤責(zé)任問(wèn)題，在本條作出的只是原則性的規(guī)定?！庇纱丝梢钥闯?，登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是判定登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任性質(zhì)的重要考量因素，從目前推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有關(guān)政策文件來(lái)看，登記機(jī)構(gòu)定位于縣級(jí)以上政府確定的有關(guān)部門(mén)，因此，將登記賠償責(zé)任界定為行政賠償責(zé)任也更符合當(dāng)前推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的工作實(shí)際。

登記機(jī)構(gòu)不應(yīng)承擔(dān)“無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任”

就不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的歸責(zé)原則問(wèn)題，主要有“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”和“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”兩種觀點(diǎn)。讓不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)“無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任”，既缺乏立法基礎(chǔ)也不符合目前登記工作實(shí)際。

從法律解釋的角度來(lái)看，《物權(quán)法》第二十一條并未確立登記機(jī)構(gòu)的無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任。單純依據(jù)文義解釋原則，《物權(quán)法》第二十一條“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”的規(guī)定，似乎可以導(dǎo)出登記機(jī)構(gòu)的無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任。但該條第一款規(guī)定，當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這一規(guī)定旨在確定弄虛作假的當(dāng)事人的民事責(zé)任，以避免弄虛作假的當(dāng)事人逃脫責(zé)任追究；第二款規(guī)定了發(fā)生登記錯(cuò)誤時(shí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。據(jù)此，此條款僅涉及責(zé)任主體問(wèn)題，不涉及歸責(zé)原則問(wèn)題。

從實(shí)踐角度考慮，讓登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)登記錯(cuò)誤的絕對(duì)賠償責(zé)任脫離了現(xiàn)階段登記工作實(shí)際狀況。在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格數(shù)額較大且不斷上漲的現(xiàn)狀下，每一筆賠償數(shù)額都將十分巨大，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)交易市場(chǎng)日益活躍，每年不動(dòng)產(chǎn)登記的數(shù)量也將不斷攀升。與此同時(shí)，誠(chéng)信體系建設(shè)還不夠健全，提供虛假材料騙取登記的情形時(shí)有發(fā)生，如果讓主要依靠財(cái)政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)的登記機(jī)構(gòu)在沒(méi)有過(guò)失的情況下仍然承擔(dān)賠償責(zé)任，顯然會(huì)給各級(jí)地方政府財(cái)政造成較重負(fù)擔(dān)，不利于登記機(jī)構(gòu)的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任的國(guó)家一般都建立了完善的賠償基金、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)以及職業(yè)登記代理人強(qiáng)制代理、登記申請(qǐng)材料強(qiáng)制公證等配套制度。行政賠償作為協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)體利益的手段，比民事賠償更為復(fù)雜，既涉及對(duì)公民權(quán)利的保障，也涉及登記人員合法權(quán)益的保障和行政主體代表的公共利益的維護(hù)，各個(gè)方面、各種利益的交織，要求我們必須從當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)登記工作實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、綜合權(quán)衡，而不能機(jī)械復(fù)制民事侵權(quán)賠償?shù)挠嘘P(guān)原則和規(guī)則體系，更不能脫離制度背后的社會(huì)環(huán)境，盲目照搬國(guó)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)當(dāng)前登記機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和登記賠償基金制度尚未建立，登記代理人制度和公證機(jī)構(gòu)隊(duì)伍也遠(yuǎn)未成熟，在這種情況下，以維護(hù)作為弱勢(shì)群體的當(dāng)事人合法權(quán)益為理由，讓登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)數(shù)額巨大的無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任往往會(huì)事與愿違。

“違法性”歸責(zé)原則符合當(dāng)前實(shí)際

不管是“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”還是“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，都屬于民事侵權(quán)行為法的范疇，且側(cè)重主觀判定標(biāo)準(zhǔn)。與“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”相比較，“違法性”歸責(zé)原則符合當(dāng)前立法和司法實(shí)際，也更具有可操作性。“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”歸責(zé)原則和“違法性”歸責(zé)原則均否定了登記機(jī)構(gòu)的絕對(duì)賠償責(zé)任，但后者比前者更符合當(dāng)前有關(guān)立法精神和司法實(shí)踐做法，判斷標(biāo)準(zhǔn)更為具體，可操作性更強(qiáng)。

從法律規(guī)定來(lái)看，《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定行政賠償責(zé)任以“違法性”為歸責(zé)事由。根據(jù)以上關(guān)于責(zé)任性質(zhì)的分析得出的結(jié)論，不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任在目前應(yīng)認(rèn)定為行政賠償責(zé)任，而《國(guó)家賠償法》第三條、第四條在具體羅列行政賠償?shù)姆秶鷷r(shí)，均使用了“違法”二字。這表明，《國(guó)家賠償法》針對(duì)行政賠償確定的歸責(zé)原則是“違法性”原則。此外，《房屋登記辦法》第九十二條規(guī)定，房屋登記機(jī)構(gòu)及其工作人員違反本辦法規(guī)定辦理房屋登記，給他人造成損害的，由房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！斗课莸怯涋k法》采取了《國(guó)家賠償法》所確立的“違法性”歸責(zé)原則。

從司法實(shí)踐來(lái)看，登記行為是否“合法”是法院判定登記機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)和前提?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號(hào)）第九條明確規(guī)定“被告對(duì)被訴房屋登記行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任”，第十條規(guī)定“被訴房屋登記行為合法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”，第十二條規(guī)定“申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”。由此可見(jiàn)，司法機(jī)關(guān)在把握不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任問(wèn)題上，是以登記行為是否“合法”、登記機(jī)構(gòu)是否盡到“合理審慎職責(zé)”為承擔(dān)責(zé)任的前提，這就與《國(guó)家賠償法》的違法歸責(zé)原則實(shí)現(xiàn)了一致。

判定行為人“違法”比判定其存有“過(guò)錯(cuò)”，標(biāo)準(zhǔn)更加具體，可操作性更強(qiáng)，也更好地兼顧了登記權(quán)利人利益和登記人員權(quán)益。違法歸責(zé)是客觀歸責(zé)原則，避免了過(guò)錯(cuò)歸責(zé)在主觀認(rèn)定方面的困難，便于受害人取得賠償；違法歸責(zé)以執(zhí)行職務(wù)違法為承擔(dān)賠償責(zé)任的前提，排除了對(duì)合法行為造成的損害給予賠償?shù)目赡苄?，有效區(qū)分了行政賠償責(zé)任與行政補(bǔ)償責(zé)任，更有利于維護(hù)登記人員的合法權(quán)益和登記機(jī)構(gòu)正常登記秩序；違法歸責(zé)是較為單一的歸責(zé)原則，簡(jiǎn)單明了，與過(guò)錯(cuò)歸責(zé)相比，更便于實(shí)踐操作；違法歸責(zé)以登記工作人員執(zhí)行職務(wù)的行為合法與否作為是否承擔(dān)賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，與依法行政原則強(qiáng)調(diào)的職權(quán)法定、依程序行政等要求相一致，與《行政訴訟法》確定的行政行為合法性審查原則相一致。

登記審查關(guān)鍵在界定“注意義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)

不動(dòng)產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)在《物權(quán)法》中缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中出現(xiàn)了“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”之爭(zhēng)。何為“形式審查”，何為“實(shí)質(zhì)審查”？主要有兩種觀點(diǎn)：一種是看登記機(jī)關(guān)是否有義務(wù)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的原因關(guān)系或基礎(chǔ)法律關(guān)系進(jìn)行審查，審查原因關(guān)系的是實(shí)質(zhì)審查，否則是形式審查。另一種觀點(diǎn)是看登記機(jī)關(guān)是否必須對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行審查，是即實(shí)質(zhì)審查，反之為形式審查。

鑒于“形式審查”與“實(shí)質(zhì)審查”爭(zhēng)議較大，認(rèn)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過(guò)分糾結(jié)于此，從實(shí)踐操作的角度去規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的“審查職責(zé)范圍”，并進(jìn)一步界定審查職責(zé)中的“注意義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)，才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。探討登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)范圍，需要明確兩個(gè)問(wèn)題：

登記機(jī)構(gòu)必須對(duì)登記材料的真實(shí)性、完備性進(jìn)行審查。具體來(lái)講，登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)可以概括為：確保材料的完備性，查驗(yàn)材料的真實(shí)性。對(duì)于材料的完備性，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有絕對(duì)保證責(zé)任。但對(duì)于材料的真實(shí)性，登記機(jī)構(gòu)只承擔(dān)與其注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相一致的擔(dān)保責(zé)任，而登記機(jī)構(gòu)登記審查中的注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為多個(gè)層次，需要根據(jù)不同登記材料的可識(shí)別性以及具體登記個(gè)案中的有關(guān)情形來(lái)具體認(rèn)定。

登記機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的基礎(chǔ)法律關(guān)系或原因關(guān)系進(jìn)行審查。首先，我國(guó)目前的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及登記審查行為具有極強(qiáng)的公權(quán)性，不動(dòng)產(chǎn)登記審查實(shí)質(zhì)是公權(quán)力在物權(quán)登記層面對(duì)公民私權(quán)利領(lǐng)域的合法性介入。登記機(jī)構(gòu)是否有能力審查基礎(chǔ)法律關(guān)系事項(xiàng)暫且不論，現(xiàn)代社會(huì)日益注重私人權(quán)益的自治性，除非為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，行政部門(mén)不得隨意涉足私人生活和交易領(lǐng)域。其次，我國(guó)只有法院或仲裁機(jī)構(gòu)才是確認(rèn)市場(chǎng)平等主體之間民事法律關(guān)系是否合法、有效的合法性主體。

登記機(jī)構(gòu)的“注意義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，主要是就登記機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行審查的程度而言。比如，登記機(jī)構(gòu)經(jīng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行認(rèn)真查驗(yàn)，仍沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其中的虛假材料，此時(shí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任？這里就涉及到登記機(jī)構(gòu)的“注意義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

在民事侵權(quán)中，“注意義務(wù)”是和“過(guò)錯(cuò)”密切相關(guān)的概念，一般作為民事侵權(quán)的免責(zé)事由。我國(guó)司法實(shí)踐中，民事侵權(quán)責(zé)任中的過(guò)錯(cuò)原則和行政賠償責(zé)任中的違法原則二者在很大程度上是統(tǒng)一的，因此，登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的認(rèn)定完全可以借鑒民事侵權(quán)中的“注意義務(wù)”理論。

民法理論上將“注意義務(wù)”分為三個(gè)層面。第一個(gè)層面是“普通人注意義務(wù)”。對(duì)于一般人難以注意的事項(xiàng)，如果行為人沒(méi)有注意，不能認(rèn)定行為人存在過(guò)失；一般人能夠注意而沒(méi)有注意，行為人即存在“重大過(guò)失”。第二個(gè)層面是“如同處理自己事務(wù)的注意義務(wù)”，該注意義務(wù)較普通人的注意義務(wù)要求要高，它要求行為人在行為過(guò)程中要盡到與處理自己的事務(wù)一樣的同一注意義務(wù)。第三個(gè)層面是“專(zhuān)家注意義務(wù)”，該注意義務(wù)不以行為人的主觀意志為標(biāo)準(zhǔn)，而是認(rèn)為具有相當(dāng)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人，以客觀上應(yīng)否做到某一程度為標(biāo)準(zhǔn)，是特定人依其特定職業(yè)的要求所應(yīng)負(fù)的注意義務(wù)，其要求高于前兩種注意義務(wù)。

登記機(jī)構(gòu)在登記審查中是否盡到相應(yīng)的注意義務(wù)，在很大程度上是司法審理中的個(gè)案認(rèn)定問(wèn)題，無(wú)法在規(guī)范層面進(jìn)行全面明確界定，應(yīng)根據(jù)不同登記材料的可識(shí)別性以及登記機(jī)構(gòu)的識(shí)別能力進(jìn)行具體認(rèn)定：

一是由登記機(jī)構(gòu)制作發(fā)放的材料。如土地使用權(quán)證書(shū)、林權(quán)證書(shū)等，登記機(jī)構(gòu)作為制作方理應(yīng)具有很高的識(shí)別能力識(shí)別其真?zhèn)?。?duì)此該類(lèi)材料的審查，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有“專(zhuān)家注意義務(wù)”，即依其高于普通人的特定職業(yè)經(jīng)驗(yàn)以專(zhuān)家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的身份進(jìn)行積極審查。如對(duì)于偽造的房屋所有權(quán)證，普通人可能無(wú)法查驗(yàn)真假，但對(duì)于證書(shū)制作部門(mén)的登記部門(mén)來(lái)講，應(yīng)該具有超出普通人的識(shí)別能力和識(shí)別手段。

二是非由登記機(jī)構(gòu)制作的材料。這類(lèi)材料可以分為兩類(lèi)：首先是登記機(jī)構(gòu)具有一定審查便利的材料。如房屋登記中的竣工驗(yàn)收證明、符合規(guī)劃證明等，這類(lèi)材料盡管不是登記機(jī)構(gòu)直接制作，但與公證等其他機(jī)構(gòu)相比，登記機(jī)構(gòu)審查核實(shí)該類(lèi)材料具有相當(dāng)?shù)谋憷?；其次是登記機(jī)構(gòu)不具有審查真?zhèn)蔚谋憷蛢?yōu)勢(shì)的材料，如身份證名、司法文書(shū)、公證文書(shū)等。對(duì)以上材料的審查，登記機(jī)構(gòu)均負(fù)有“如同處理自己事務(wù)的注意義務(wù)”，盡管不應(yīng)以專(zhuān)家標(biāo)準(zhǔn)要求登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)材料的真?zhèn)?，但?yīng)要求登記機(jī)構(gòu)依其職責(zé)范圍和能力所及，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度如同處理自己事務(wù)一樣，對(duì)材料真?zhèn)芜M(jìn)行仔細(xì)核實(shí)。如對(duì)于偽造身份證的識(shí)別，如果一名具有高度責(zé)任心的普通公民能夠識(shí)別而登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有成功識(shí)別，則不管登記人員主觀狀況如何，應(yīng)推定登記機(jī)構(gòu)及登記人員沒(méi)有盡到相應(yīng)注意義務(wù)或合理審慎職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

（作者單位：中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心）