提 要:公民作為政府實施政策的對象,政府的行為對其有著直接的作用。因 此,公民對政府的行為效率也有著最真實的感受,強調(diào)公民參與政府績效評估有利于 加強政府的民主性。本文在肯定公民參與是政府績效評估不可或缺的重要環(huán)節(jié)的基礎 上,闡述了政府績效評估的基礎,并以杭州市的“三位一體”綜合考評機制為例,重 點闡述了其中的社會評價,論述了公民參與這種機制的表現(xiàn)、成果、問題和相應的解決對策,為績效評估提供了一個范式。

關鍵詞:政府績效評估 公民參與 三位一體 綜合考評機制杭州

作者黃益飛,浙江工商大學公共管理學院行政管理專業(yè)研究生（郵政編碼 310018）。

一 公民參與政府績效評估的基礎

（一）公民參與政府績效評估的理論基礎

1.公民社會理論

公民參與政府績效評估是建立在政府對公民角色的重新定位以及對公民資格確認 的基礎上的。社會成員進入社會,與政府訂立契約,并不是放棄了全部的自然權利, 而且政府不能憑借社會成員賦予的權力而損害社會成員的生命和社會的公共幸福。尤 其是,政府行使權力要充分保障社會成員的私有財產(chǎn)權。換句話說,政府要運用來源 于社會成員的權力維護社會成員的自由、平等和財產(chǎn)免受不法侵害。因此,政府要盡力維護公民的權利,而公民不再僅僅是政府的配合者,應該自行承擔社會責任。公民 參與的積極性越高,公民社會的民主性發(fā)展也就越好。

2.新公共服務理論

政府績效的公民參與,作為一種“公民導向”的評估方式,其理論基礎也來自新 公共服務理論的“公民本位”理念。新公共服務理論認為,公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責,其工作重點 既不應該是為政府機構掌舵,也不應該是為政府機構劃槳,而應該是建立一些明顯具 有完善整合力和回應力的公共機構。公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果,而不是 個人自身利益的聚集。因此,政府要著重關注公民并且在公民之間建立信任和合作關系。政府應該樹立“公民優(yōu)先”的理念,做好服務的參與者的角色,而不是掌舵者。

公共管理的性質(zhì)歸根到底是公共服務,只有構建公民參與機制,才能推動政府績 效評估的真正發(fā)展。

（二）公民參與政府績效評估的現(xiàn)實意義

1.改變傳統(tǒng)績效評估的不足

傳統(tǒng)的績效評估存在很多問題,如果主要的利益群體在績效評估過程中沒有話語權,那么他們往往不會支持績效評估的發(fā)展。另外,很多管理實踐導向的績效評估指標,如工作量和工作積極性,都沒有對項目效果和政策影響力給予足夠關注,而這些 政策結(jié)果卻又是公民非常關注的。很多公民已經(jīng)感覺到他們對政府決策不會產(chǎn)生太大 的影響,而且他們也不相信政治家、游說集團和大眾媒體能夠為他們完整地描述公共 問題。

如果績效評估既不能就公民關心的問題提供可靠的權威信息,也不能從公民的立場評估公共服務的質(zhì)量,那么公民顯然會冷落它。同樣,民選官員也會對績效評估失去興趣。在這種情況下,行政人員應用績效評估技術的激勵水平就會下降,到最后, 績效評估也就只能淪落為一種與政府決策活動無關且乏味的數(shù)據(jù)游戲。

2.改變“政績工程”“形象工程”的印象

目前,我國的政府績效評估偏重政府自上而下的考核,導致評估過程的“政績工 程”“形象工程”現(xiàn)象層出不窮。而公民參與政府績效評估作為一種自下而上的外部 評估模式,改變了過去政府評政府、上級評下級、同行評同行、內(nèi)部評內(nèi)部的績效評 估局面,彌補了傳統(tǒng)的自上而下評估模式的不足,并與自上而下的評估模式起到相互 補充的作用。因此,公民參與政府績效評估不僅能夠有效地監(jiān)督評估的各環(huán)節(jié),避免 績效評估流于形式,使評估結(jié)果更為客觀、準確地反映政府的真實績效,增強評估結(jié) 果的有效性,而且能夠促進政府部門及其工作人員更新觀念、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理方式、增強服務意識,真正履行為社會公眾服務的職能。

公民作為評估主體,可以最直觀地體現(xiàn)評估的滿意特征,明確評估的價值取向, 將現(xiàn)實和價值取向結(jié)合起來,增加政府績效評估的現(xiàn)實意義。因此,通過公民參與政 府績效評估,政府可以檢驗自己所提供的服務種類和服務質(zhì)量是否能滿足公眾的需 要,更好地了解公眾對政府服務的需求特征,增強政府績效評估的信譽,提高公民建 議的采納率,把評估結(jié)論傳達給廣大公眾,并且把績效評估信息與政策制定活動結(jié)合起來,從而能夠達到提高公共服務質(zhì)量的目標。

二 政府績效評估中公民參與的實踐

（一）杭州市“三位一體”綜合考評機制的興起

杭州市為了提高機關效能,于2000年開始,進行了市直機關“滿意不滿意單位評 選”活動,并不斷深化這一活動。2005年開始又將“目標考核”和“滿意不滿意單位 評選”活動結(jié)合起來,形成了“三位一體”綜合考評機制,繼承和創(chuàng)新了“滿意不滿 意評選”活動。

杭州市“三位一體”綜合考評機制由社會評價、目標考核和領導考評三大部分組 成,是一個有機的整體。

綜合考評基本分值設定為100分,其中社會評價50分,按比例隨機抽取市民、企業(yè)、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學者等9個層面的1.5萬投票人員,對市直單 位進行滿意度評價;目標考核45分,主要是考核市直單位職能目標和共性目標的完成 情況;領導考評5分,由市四套班子領導和法、檢兩長對市直單位的總體工作實績進 行評價。另設置創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標,為綜合考評的加分項目。

（二）杭州市“三位一體”綜合考評機制中公民參與的表現(xiàn)

在杭州市“三位一體”綜合考評機制中,體現(xiàn)公民參與的部分主要在于社會評價方面。具體地說,在杭州“三位一體”綜合考評機制中,公民參與主要體現(xiàn)在參與代表的確定、參與代表的權重、公眾參與的環(huán)節(jié)三方面。

1.參與代表的確定

受經(jīng)濟狀況、個人能力興趣、時間等因素的限制,任何政府績效評估要想做到全民參與都是不可能的。在具體選擇社會評價政府績效的人群時,要考慮五大因素,即代表性、適宜性、廣泛性、公正性和經(jīng)濟上的合理性。政府既要充分考慮參與評估公 民的意見,更要充分考慮各個方面的利益和要求,不為某個或某些參與者所左右,使 政府績效真正代表公共利益。

杭州市通過不斷的摸索和調(diào)整,將參評人員確定為9個層面,即黨代表,人大代表,政協(xié)委員,省直機關、老干部、專家學者和行風評議代表,區(qū)（縣）市四套班子 成員,區(qū)（縣）市的部委辦局和區(qū)（縣）市及杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、西湖風景名勝區(qū)的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政（包括人大）的負責人,區(qū)（縣）市的社區(qū)黨組織和居委會負責人, 各類企業(yè)代表,各類市民代表[1]。

2.參與代表的權重

在考評模式中,最初各個層面參評人員的權重是相等的,后來逐漸改為使用差別 權重,市民代表的權重比其他8個層面大。在2003年對權重調(diào)整時,杭州市遵循了三項原則:群眾認可原則;適宜性原則;黨政部門、窗口單位和非窗口單位適度區(qū)分原 則。在這些原則的基礎上,通過問卷調(diào)查、專家咨詢和領導決策的方式,經(jīng)過一系列 的調(diào)整,最終形成了一個新的權重配置,即為不同層面規(guī)定了不同權重,并且在對不 同評價對象投票時,權重比例也不一樣。

3.公眾參與的環(huán)節(jié)

公眾參與在考評過程中主要分為三個環(huán)節(jié):問卷調(diào)查與評比、爭創(chuàng)整改、監(jiān)督檢查。公眾參與在問卷調(diào)查與評比、爭創(chuàng)整改中承擔著信息供給和信息反饋的角色,但 其主要作用體現(xiàn)在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)。監(jiān)督檢查是整個評選活動順利開展的重要保證,貫 穿整個考評的過程。從監(jiān)督檢查的形式來看,考評活動既有內(nèi)部的監(jiān)督,也有來自外 部的監(jiān)督;既有同體監(jiān)督,也有異體監(jiān)督。主要表現(xiàn)為六種形式:一是市領導機關的 監(jiān)督;二是專門監(jiān)督機關的監(jiān)督,如公證機關、紀檢監(jiān)察部門對評選過程的監(jiān)督;三 是參評單位的自我監(jiān)督;四是社會的監(jiān)督;五是新聞媒體的監(jiān)督;六是“96666”投訴 電話的監(jiān)督。

從以上三項內(nèi)容來看,各個環(huán)節(jié)都引入公眾參與。在問卷調(diào)查與評比、爭創(chuàng)整改階段,人民群眾可以通過多種渠道評價政府部門的工作;在監(jiān)督檢查中,人民群眾可 以通過社會監(jiān)督、媒體曝光、“96666”投訴電話等途徑進行參與。

（三）杭州市“三位一體”綜合考評機制中公民參與的成效

1.激發(fā)了公民參與社會評價的積極性,使得公民參與的范圍得到擴展

據(jù)杭州考評網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,在每年的社會評價中,由市民代表填寫的問卷回收率 都超過99%,市民代表發(fā)表的意見和建議都占意見總數(shù)的80%以上。2000~2007年,共有89867人次參加了社會評價活動,共提出了44750條（經(jīng)梳理后）意見和建議。

在2011年杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告中,2011年度社會評價共征 集到各類意見和建議10702條,其中留有聯(lián)系方式的意見達1201條,同比上升71.3%。 從各層面的意見數(shù)量分布情況來看,外來務工人員、企業(yè)代表、區(qū)縣部委辦局、專家學者的意見量同比有明顯上升,而比重最大的城鎮(zhèn)居民的意見量同比下降了10.44% （見表1）。此外,批評性和表揚性意見量同比均有所上升,其中批評性意見量上升 了7.82%,表揚性意見量上升了31.09%[2]。

因此,可以這么說,這種考評模式促進了公民參與社會評價的力度,使公民大范 圍參與政府績效評價,充分地反映了民情民意,促進了社會和政府的交流與合作,為 政府進一步提高績效奠定了基礎。

2.構建了由政府主導的公民參與網(wǎng)絡,提高了公民的相對滿意度

通過多年的實踐,杭州在綜合考評機制的發(fā)展過程中,逐步形成了一個穩(wěn)定的、 開放的、覆蓋全市的公民參與網(wǎng)絡。在每年的社會評價中,市民代表的確定,是統(tǒng)計 局按照《統(tǒng)計法》要求經(jīng)計算機篩選而成的民情調(diào)查戶。

據(jù)《2012年度杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》,公民對杭州市政 府的滿意度相對提高,主要表現(xiàn)在工作成效和改善民生兩方面。比如,參評代表在 回答“您對杭州市市直單位過去一年總體工作成效是否滿意”問卷調(diào)查時,表示“滿意”的比例達35.81%,比上年度提高了5.59個百分點;總體滿意率（“滿意”“比 較滿意”“基本滿意”三者相加）為94.96%,略高于上年（見表2）。在回答“您對 杭州市過去一年改善民生的總體成效是否滿意”時,有34.919%的參評代表選擇“滿 意”,比上年度提高了13.475個百分點;總體滿意率達94.089%,比上年度提高了0.963 個百分點[3]（見表3）。

3.通過“內(nèi)外結(jié)合”兩種制度,提高了政府部門的辦事效率

“三位一體”綜合考評機制是堅持以社會評價、目標考核、領導考評為一體進行 的評價。領導考評和目標考核,是對政府的內(nèi)部評估和內(nèi)部評價,社會評價的加入, 使在對政府的外部評估和監(jiān)督方面更加具體,政府的組織效率更加有效。這種“內(nèi)外結(jié)合”的模式,解決了公民的信息無法“自下而上”進入政府的問題,彌補了以往兩 種模式的缺陷。

公民參與評估,可以更加清晰地反映公民對于政府的要求,使政府加快對自身的 建設。例如,在“加強杭州市政府機關效能建設”方面的問題上,社會給了全面的評 價。

在“您認為進一步加強杭州市機關效能建設應主要從哪些方面入手”中,得票率居前三位的是“提高辦事效率”“增強人員素質(zhì)”“提升服務質(zhì)量”（見表4）,同時市民代表對市直單位創(chuàng)新服務方式、提升服務質(zhì)量、節(jié)約行政成本等方面提出了不 少具體意見和要求。通過這些外部評價反饋的數(shù)據(jù)和內(nèi)部評估數(shù)據(jù),政府可以加快改 革,找出工作的不足之處,整頓政府風氣,并加強對政府人員的辦事效率管理。

（四）杭州市“三位一體”綜合考評機制中公民參與存在的問題

雖然我國政府在實踐績效評估 的公民參與方面取得了一些較好的成 果,但是受到績效評估發(fā)展時間較短、績效體系發(fā)展不完善的影響,公 民在政府績效評估過程中的參與還是 以政府主導為主的模式,處于阿斯 汀“公民參與階梯理論”的第二階 段——象征式參與,而不是完全的自 主參與。這主要表現(xiàn)在以下三方面。

1.公民參與范圍或廣度的有限性

政府績效評估是一個由多種環(huán)節(jié)和要素構成的動態(tài)過程,公民在政府績效評估中的介入涉及不同的環(huán)節(jié),這決定了 公民參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的7個步驟:鑒別要評估的項目、陳述目標并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標準和示標、設置 績效和結(jié)果的標準、監(jiān)督結(jié)果、績效報告、使用結(jié)果和績效信息[4]。

在杭州市的政府績效評估中,公民參與基本都屬于少數(shù)環(huán)節(jié)的部分參與,比如 在“監(jiān)督結(jié)果”環(huán)節(jié),公民參與方式主要是填寫滿意度問卷或接受各種形式的訪談; 在“績效報告”環(huán)節(jié),評估結(jié)果公開化日益受到重視,這為公民的監(jiān)督提供了基礎條 件。除此之外,公民在績效評估與改進的其他環(huán)節(jié)中基本上無從發(fā)揮作用[5]。

2.公民角色或參與方式的單一性

公民在政府績效評估中的角色主要有6種:顧客、所有者或股東、問題的提出 者、聯(lián)合生產(chǎn)者、服務質(zhì)量評估者和獨立的結(jié)果跟蹤者。

近年來,公民參與政府績效評估的方式主要集中于座談會、網(wǎng)上評議、問卷調(diào)查、深度訪談等方面,這表示公民只是承擔了“監(jiān)督結(jié)果”環(huán)節(jié)中被動的消息供給者 的角色,處于一種被動的地位。在重大問題的決策過程中,比如是否實施績效評估、對哪些部門或項目實施評估、社會評價應占多大權重,基本上取決于黨政主要領導的 意愿或自覺,公民基本上沒有發(fā)言權,決策共享也就無從談起。

杭州市績效評估的社會評價包括問卷調(diào)查、爭創(chuàng)整改和監(jiān)督結(jié)果三方面,公民只是擔任了信息供給和信息反饋的角色,并沒有從實質(zhì)上決定政府的一些重大決策, 也沒有擔任真正的“分享”角色。同時,公眾的參與僅限于對部分公共部門的考評, 而并未覆蓋所有從事公共產(chǎn)品提供和公共服務的部門,也未影響政府的財政收入和支 出。

3.公民參與信息較為匱乏

政府績效評估的過程是一個信息的收集、篩選、處理、輸出、反饋的過程。評估 的有效性在很大程度上直接取決于信息的數(shù)量和質(zhì)量。在我國,作為一般的公民個體 是難以獲取政府績效評估信息的。首先是公民個人精力、能力有限,使得公民無法或無能力參與政府行為的全過程;其次是政府掌握了信息公布的主動權,其具有保守信息的傾向。并且政府出于對自身利益和形象的考慮,往往保留一部分對自己不利的信 息,因而公民難以獲取重要的政府產(chǎn)出信息,難以對政府部門的績效評估進行參與和 監(jiān)督。

在杭州市考評網(wǎng)上,社會評價內(nèi)容較為匱乏,政府公布的網(wǎng)上信息相對較少。比 如,盡管網(wǎng)站已經(jīng)出臺了2013年杭州市考評辦跟蹤督辦社會評價意見,給公民參與提 供了網(wǎng)上評議的平臺,但是在其評價辦法和評價結(jié)果方面,政府并沒有給出具體的內(nèi) 容,這使得公民在對杭州市績效進行評估的過程中,缺乏具體的比較數(shù)據(jù)和方法,進 而影響了信息的真實性、完整性。

三 提升杭州市“三位一體”綜合考評機制中公民參與的建議

公民參與在政府績效評估中存在著一些問題,公民參與無法真正做到完全型公民參與形式,即公民享有合法的實體性權力與程序權力,參與公共政策的制定和執(zhí)行, 對社區(qū)的公共事務進行自主式的管理。而要做到公民的全過程參與,具體可以從以下三方面著手。

（一）建立信息公開機制,拓寬公民參與的渠道

根據(jù)西方發(fā)達國家推行的政府績效評估的經(jīng)驗,對政府績效進行評估首先需要遵循公開原則,即保證評估主體公開、指標公開、標準公開及結(jié)果公開。

信息的公開透明,是尊重人民群眾知情權的重要表現(xiàn),有利于人民群眾對政府工 作行使評判權、監(jiān)督權和參與權。應當建立信息公開機制,規(guī)定政府績效評估結(jié)果必須通過電臺、報紙、期刊、網(wǎng)站等媒體公開,并通過互聯(lián)網(wǎng)、電話、郵件的方式建立 切實可行的公眾投訴渠道接受社會公眾的監(jiān)督與評議,嚴格按照績效評估結(jié)果來指導 政府行為。

杭州市市直各單位應根據(jù)社會評價的意見,確定若干項當年能夠解決或取得明顯成效的重點整改目標,納入年度目標考核,并向社會公示;列出一批社會各界關注 的熱點、難點問題,包括一些反映多年卻未能得到有效解決的問題,作為“重中之重”“難中之難”的整改目標,實行跟蹤督辦,開展績效評估,務求取得實效。同 時,完善政府績效評估中的“評判—整改—反饋”機制,接受公民的監(jiān)督,通過公眾 廣泛介入和監(jiān)督來評價政府的質(zhì)量和效益,做好公眾參與的環(huán)節(jié)。

（二）建立多方評估相協(xié)調(diào)的機制,相互促進

對于任何一類評估主體而言,由于其評估角度的不同,都有不可替代的優(yōu)勢。同 時,由于其業(yè)務素質(zhì)、自身素質(zhì)及評估態(tài)度的不同,又都具有自身的局限性。

比如,公民廣泛參與政府的績效評估,可以監(jiān)督政府的行為,使政府貫徹以人為 本的理念,但是由于在實際的操作過程中會受到各種因素的影響,因而這種評估存在 著參與意識不高、能力低下、評估意見難以被接受等客觀弊端。領導考評則屬于內(nèi)部評估,比起公民評估,其獲取政府內(nèi)部信息更加容易,意見更易被接受,二者相互結(jié) 合,可以彌補公民參與的不足。

因此,要彌補公民參與方式的缺陷,就應該建立多元化協(xié)調(diào)的評估體系,既重視 外部評估,也重視內(nèi)部的領導評估,起到二者相互補充的作用。

（三）建立政府績效評估決策的公民參與機制

公民參與在政府績效評估中的角色和參與方式單一,這都源于政府不重視公民在績效評估其他環(huán)節(jié)中的作用。比如,在績效評估決策中,公民參與的意識薄弱,技能 有限,導致了公民無法發(fā)揮其有效性。

但是要強化公民參與,就意味著給公民共享決策和問責政府和官員的權利,但在 現(xiàn)有政治體制下,這一權利賦予在相當程度上只能依靠政府官員的自覺甚或恩賜。如果公民在官員的政治前途上沒有掌握決定性權利,公民政治參與就缺乏基本的制度保 障。

要保護公民在政治方面的權利,就應該建立決策方面的參與機制,加強與公民的 互動,讓公民在決策中發(fā)揮應有的作用,使政府績效評估的發(fā)展更加成熟和完善。

（四）發(fā)揮民間組織在政府績效評估中的作用

公民參與范圍廣,但是其渠道單一,這影響著公民反饋信息的有效性和全面性。 同時,政府信息的公開受到一定的、時空的限制,無法保證信息公開的全面化。而民 間組織作為政府與公民之間有效的“橋梁”,通過這些中介組織,政府與公民可以更 好地互動,進行良性的溝通。

因此,針對這種情況,杭州市政府應考慮政府機構、廣大群眾等各個階層的公民參與評估,有計劃地建立一些專門從事政府績效評估的組織機構和社會中介組織,構建公民參與政府績效評估的載體及渠道,使評估的結(jié)果帶有普遍性。

注釋

[1]伍彬:《杭州政府績效綜合考評的實踐與探索》,《行政管理改革》2010年第12期。 [2]《2011年度杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》。 [3]《2012年度杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》。 [4]〔美〕馬克·霍哲:《公共部門業(yè)績評估與改善》,《中國行政管理》2000年第3期。 [5]周志忍:《政府績效評估中的公民參與:我國的實踐歷程與前景》,《中國行政管理》2008年第1期。

（責任編輯 方晨光）