財金〔2018〕23號共包含十七部分：總體要求、資本金審查、還款能力評估、投資基金、資產(chǎn)管理業(yè)務、政策性開發(fā)性金融、合作方式、金融中介服務、PPP、融資擔保、出資管理、財務約束、產(chǎn)權管理、配合整改、績效評價、監(jiān)督檢查、其他。雖然明確是對國有金融企業(yè)的投融資行為約束，第十七部分中規(guī)定其他方，即“其他金融企業(yè)參照執(zhí)行”，也就意味著是對整個金融企業(yè)的投融資行為規(guī)范文件。

財金〔2018〕23號提到，金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。當前，金融企業(yè)運營總體平穩(wěn)良好，但在服務地方發(fā)展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。這里，4方面問題作為文件出臺的背景很清楚。債務風險管控是三大攻堅戰(zhàn)之一，三個方面問題造成了地方債風險堆積。地方債務風險會傳導給財政金融體系，加劇財政金融風險隱患，不容小覷。

總體要求是依據(jù)法律《預算法》，預算法35條中明確政府的舉債方式只有發(fā)行債券，作為政府債券的主要購買主體，能夠與政府間形成債權債務關系的行為方式只有一種：購買地方政府債券?。?！金融危機導致希臘等政府破產(chǎn)，但我國地方政府還未有破產(chǎn)之說，地方政府信用作為融資基礎遠遠好于其他主體信用，于是乎，通過各種方式的地方政府顯性債務和隱性債務便不斷涌現(xiàn)，灰犀牛也成為近兩年不斷提及的風險警示概念，按照世界銀行漢娜的債務分類，這里直接債務和或有債務略去不表，“總體要求”部分的提出了負面清單四個不得：除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。這四個不得包括三種情況：①明確金融企業(yè)不得直接或間接提供債務融資的主體，包括政府及其部門本身、借道地方國有企事業(yè)單位為政府及其部門融資、地方融資平臺（城投債風險）；②明確不能在融資中增加地方政府的額外責任，如擔保或承擔償債責任（會形成地方政府的或有債務或直接債務）；③規(guī)范PPP項目資本金來源。這一條對于繼2017年50號、87號、92號文等之后，直接提出對PPP項目資本金的規(guī)范，這對于借道債務性融資行為解決項目資本金的慣常做法，不能不說是重磅一枚，盡管2017年11月在上海投融資論壇會議上王毅司長提到過“資本金穿透”問題。資本金穿透的后果不很多人說都明白！此處無聲勝有聲。

“資本金審查”是對地方政府投資項目資本金達到要求，不得出現(xiàn)資本金的債務性資金（“名股實債”、股東借款、借貸資金）和違規(guī)出資兩種情況（以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式），并提出金融企業(yè)不等提供融資的一種情況：資本金出資不實，防止將風險超導給國有金融企業(yè)。

“還款能力評估”要求評估融資主體的自有經(jīng)營性現(xiàn)金流，這里告訴您：要看項目還要看人。好項目需要具備能力的人來運營，德、才、位相配嘛，娶媳婦不是娶公婆！再次要求不得“以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔償債責任”。這句話記得2015年示范項目評審中就提到，再次提，也算是用心良苦。

“投資基金”可謂與PPP一起火熱起來，政府做劣后的基金玩不得，能做劣后的必須是能夠真正控制項目風險的，單純通過“漂亮”的融資架構進行政府融資會有意義嗎？簡單的生活不是更幸福嘛！好了，這里對基金要求“不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺”。還是不能回購和兜底問題！

“資產(chǎn)管理業(yè)務”涉及到影子銀行的管理問題，強調金融企業(yè)的資金來源與投資一定要期限匹配，不得以具有滾動發(fā)行、集合運作、分離定價特征的資金池產(chǎn)品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。這與資管新規(guī)要求一致。

“政策性開發(fā)性金融”曾在2015年、2016年基礎設施方面投入比較多，優(yōu)惠的利率讓地方政府非常欣喜，財金〔2018〕23號單獨提出“政策性、開發(fā)性金融機構嚴禁為地方政府和國有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務負擔”，不管多優(yōu)惠的融資支持，錢總歸要還的。

“合作方式”部分的關鍵是“切實轉變業(yè)務模式”，以“政府信用為基礎”的傳統(tǒng)融資模式與政府投融資方式的轉變有點匹配度不夠，在引入市場機制改善投資效率時，依然通過信用為基礎的融資方式無法發(fā)揮市場的活力，體現(xiàn)用腳投票的結果，針對項目風險的分析作為融資業(yè)務模式的改變，對于引進民間資本還是利好的。

融資是項目開展的基礎，規(guī)范是項目質量的保證，金山銀山不如綠水青山，機遇與挑戰(zhàn)并行！前半部分聊到這里。期待與您共聊！