2018年3月28日，財政部印發(fā)《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），業(yè)界呼聲一片，指出全文出現(xiàn)“不得”23次，是這些年用詞最強硬、最有殺傷力的文件之一。筆者一直從事政信項目的政策解讀、制度制定、產(chǎn)品創(chuàng)設等工作，對此，深感部分業(yè)界呼聲純?yōu)閲W眾取寵。客觀地講，23號文并無新內(nèi)容，均是對過去幾年一些重要政策的綜合，若非要說個特點，也就是從過去規(guī)范“貸方”轉向現(xiàn)在規(guī)范“借方”，對金融企業(yè)的具體要求和指向性更為直接和明確。

但是，沒有新內(nèi)容并不代表沒有重要影響。從筆者過去從事金融監(jiān)管工作的體會而言，每一項國家層面的政策出臺都有它的階段性重要意義。總體上看，23號文對金融企業(yè)的影響可歸結為十個方面：

一、違規(guī)為地方政府投融資的金融企業(yè)會怎樣？

嚴懲。合規(guī)經(jīng)營將成為金融企業(yè)開展一切政信業(yè)務的前提，敢于通過以下方式為地方政府投融資的金融企業(yè)，等著監(jiān)管機構嚴懲：①直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；②違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款；③要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑危虎芴峁﹤鶆招再Y金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

二、地方政府債券是金融企業(yè)與地方政府在基礎設施及公共服務領域合作的唯一合法渠道嗎？

不是。國發(fā)〔2014〕43號指出地方政府債券是地方政府唯一合法舉債渠道，需特別注意，唯一合法舉債渠道并不等同于唯一合法渠道，金融企業(yè)與地方政府在基礎及公共服務領域仍存有PPP、政府購買服務、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等多種合作渠道，只不過這種渠道不再體現(xiàn)為地方政府與金融企業(yè)的債務關系，而是中間多了一個社會資本，是社會資本與金融企業(yè)的債務關系。

三、地方政府融資平臺還可以獲得金融企業(yè)的融資支持嗎？

可以。23號文指出“不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款”，關鍵在于貸款是否違規(guī)，即是否存在“地方政府隱性擔保”的嫌疑，對于已經(jīng)過市場化改制的地方政府融資平臺，仍可按照市場化原則獲得金融企業(yè)的融資支持。

四、是否還有債務性資金通過結構設計等方式使其作為參與地方建設的國有企業(yè)或PPP項目的資本金?

沒有?！蛾P于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求PPP項目不得“以債務性資金充當資本金”，此文印發(fā)后，業(yè)界對債務性資金穿透到哪一層級進行了廣泛討論，部分地方金融企業(yè)為支持本地項目建設，通過結構設計等方式，仍在積極探索提供資本金融資支持。23號文明確指出國有金融企業(yè)不得向“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金提供融資,總體上看,金融企業(yè)很難通過結構設計規(guī)避本條監(jiān)管要求。

五、PPP項目涉及的政府付費和可行性缺口補助是政府債務嗎？

不是。23號文指出“項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業(yè)應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規(guī)性和完備性”，本條確定了財政資金安排的合法性問題，其邏輯在于：現(xiàn)金流的上端是從地方政府到參與地方建設的企業(yè)，依據(jù)的是項目建設相關合同的約定；現(xiàn)金流的下端是從參與地方建設的企業(yè)到金融企業(yè)，這是項目融資后的還本付息行為；地方政府與金融企業(yè)并未發(fā)生直接關系，因此，這種現(xiàn)金流動是合法合規(guī)的，并不涉及地方政府違法違規(guī)融資，因為地方政府只對上端現(xiàn)金流負責，并不對后端現(xiàn)金流的實現(xiàn)承擔任何責任。

六、存量項目整改過程中金融企業(yè)可以抽貸、壓貸和停貸嗎？

不行。23號文要求“在配合整改的同時，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險”。筆者預測，此前地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的項目，財政部目前尚未出臺整改措施，結合23號文，后續(xù)有可能對此采取類似本條的措施，即金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，確保項目順利進行，防止資金鏈斷裂風險，同時金融企業(yè)積極配合依法依規(guī)開展整改。

七、城投債還可以投嗎？

謹慎。應做好一定的準備，防止城投債短期風險暴露的預期集中爆發(fā)。近年來，城投債違約時有發(fā)生，對于城投債的判斷，已經(jīng)從過去分析“地方政府償債能力”轉向“地方政府有限出資責任范疇內(nèi)的城投企業(yè)自身償債能力”，具體可參考以下邏輯：一方面，關注城投企業(yè)參與項目的公益性，即項目與地方政府的密切程度，優(yōu)先支持棚蓋、扶貧等中央明確支持的公益性項目對應的債券；另一方面，關注是否具有政策性融資擔保公司提供擔保。

八、金融企業(yè)還可以與地方政府及其部門設立各類投資基金嗎？

可以。只要遵守23號文“不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺”等相關監(jiān)管規(guī)定，金融企業(yè)仍可與地方政府及其部門設立各類投資基金。

九、地方政府可以通過某種方式為項目建設提供融資擔保嗎？

可以?！蛾P于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）指出“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任”，23號文進一步明確“政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規(guī)開展融資擔保服務，自主經(jīng)營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任”，即地方政府若希望為重要項目提供融資擔保以幫助項目獲取融資，可通過設立或參股擔保公司的方式進行，并在出資范圍內(nèi)承擔責任。。