作者：楊建順（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，比較行政法研究所所長）

原載：《檢察日報》2018年2月7日第7版

信賴保護原則非常重要，甚至有人將其作為行政法的基本原則之一來定位。我一直堅持行政法基本原則三點論的觀點——合法性原則、合理性原則和公開原則，但是，這并不意味著我不重視信賴保護原則。相反，我一貫強調(diào)應(yīng)當全面準確把握信賴保護原則，將誠實信義和信賴保護貫穿行政活動的全過程。

眾所周知，我國民法通則第4條明確規(guī)定的民事活動應(yīng)當遵循的重要原則之一，就是誠實信用的原則。行政法上的信賴保護原則源自該原則，但是，伴隨著實定法上確立了信賴保護條款（《行政許可法》第8條），信賴保護原則大多被用于狹義的理解，幾近“禁止反言”或者“不準翻供”的原則，其基本含義是政府對自己作出的行為或者承諾應(yīng)當守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。以這種意思來適用信賴保護原則當然很重要，但還遠遠不夠。我堅持使用“誠實信義”這個術(shù)語，意在強調(diào)信賴保護的前提須建立在誠實和信義的基礎(chǔ)之上，尤其是強調(diào)一個“義”字。信賴利益保護，須建基于信義誠實，須是“正當?shù)男刨嚒?。不存在信賴基礎(chǔ)，沒有信賴表現(xiàn)，僅因“行政機關(guān)長期未采取治理措施”，便信賴行政機關(guān)不會也不應(yīng)當再采取治理措施，此類信賴不值得保護。

全面準確把握信賴保護原則，將誠實信義和信賴保護貫穿行政活動的全過程，應(yīng)當包括如下幾個方面：

其一，行政主體之間的相互信任。各行政主體相互信任，以依法全面履行政府職能為基本依歸，以誠實信義的方法作出行政行為，是維護國家行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性的要求，也是確立和提升行政主體的信度，保護公民、法人和其他組織合法信賴的前提和基礎(chǔ)。

其二，法規(guī)范的溯及力禁止。法規(guī)范的內(nèi)容必須具有明確性、可預(yù)測性、連續(xù)性、可靠性、穩(wěn)定性，故而法規(guī)范的溯及力一般是被禁止的，即不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實，即使制定了具有“假溯及力”的法規(guī)范，也不得限制或者損害公民、法人和其他組織已經(jīng)依法取得的利益。

其三，行政行為的撤銷限制。行政主體如果作出了違法的行政行為，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當依其職權(quán)并經(jīng)正當程序予以撤銷，這是依法行政的要求。但是，對違法的不利行政行為撤銷是原則，不撤銷是例外，這里的例外情形主要是不撤銷該行為的私人信賴利益明顯大于公共利益；對違法的有利行政行為（或稱授益行政行為）不得一概撤銷，而應(yīng)遵守不撤銷是原則、撤銷是例外的規(guī)則，這里的例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴利益。例如，《行政許可法》第69條規(guī)定，可能對公共利益造成重大損害的行政許可，不予撤銷。

其四，行政行為的廢止限制。針對合法行政行為，鑒于其后客觀情況的變化，原行政行為不再適應(yīng)新的情況，有權(quán)機關(guān)決定終止該行為往后的效力。一般情況下，對已經(jīng)不適應(yīng)新形勢需要的行政行為，行政主體可以且應(yīng)當依法予以廢止；但是，在廢止行政行為時，應(yīng)充分考慮信賴保護。

其五，公務(wù)員認真用好建議權(quán)（義務(wù)）（《公務(wù)員法》第54條）；行政主體履行行政承諾，自覺接受行政慣例的約束；司法機關(guān)對同樣的行政案例同樣裁判并維護行政裁判的既判力等，均是誠實信義和信賴保護原則在行政法中的具體表現(xiàn)和適用。

其六，“信賴保護條款”。誠實信義和信賴保護的原則，表現(xiàn)在現(xiàn)行政策和法規(guī)范中，具有代表性的是《全面推進依法行政實施綱要》《全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。以《行政許可法》第8條“信賴保護條款”的規(guī)定為例，可以從三個層面來理解：（1）公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。（2）行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。（3）由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。