【審判規(guī)則】  

行政相對人要求行政機關對其損失承擔責任的條件是行政機關確實存在違法行政的情況，且該違法行政行為與行政相對人之間的損失具有因果關系。行政機關雖然作出了違法行政行為，但該違法行為與行政相對人自身的損失之間無因果關系，則行政機關不承擔賠償責任，因而對于行政相對人提出的由行政機關對其進行賠償?shù)闹鲝?，不應予以支持?！?/span>

【關 鍵 詞】

行政　國家賠償法學　行政賠償　行政機關　頒發(fā)許可證　違法行政　行政相對人　損失　因果關系

【基本案情】

2005年4月，酉陽縣國土房管局（酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局）為方信成廠（酉陽縣方信成廠）頒發(fā)《采礦許可證》，載明了采礦地、礦種以及許可證的有效期限。同年6月，超龍公司（重慶市超龍礦產(chǎn)品有限責任公司）與方信成廠私下達成《汞礦礦井轉讓協(xié)議》，該協(xié)議約定轉讓金為130萬元。超龍公司于同年7月，向酉陽縣國土房管局申請審查批準其采礦權轉讓。第二月，酉陽縣國土房管局發(fā)出書面通知，告知市局已就超龍公司申請開發(fā)銀嶺汞礦一事上網(wǎng)公告。

酉陽縣國土房管局于2006年9月在《酉陽報》刊登招拍掛出讓公告，出讓礦區(qū)為酉陽縣銀嶺汞礦區(qū)。同月，雙銀公司（酉陽縣雙銀礦業(yè)公司）向酉陽縣國土房管局遞交了競拍的相關資料，之后在只有雙銀公司一家企業(yè)報名的情況下，酉陽縣國土房管局以126萬元的價格將銀嶺汞礦采礦權出讓給了雙銀公司，并于當日簽訂了《采礦權成交確認書》與《采礦權拍賣出讓合同》，并頒發(fā)《采礦許可證》。

超龍公司于2005年10月得知酉陽縣國土房管局將銀嶺汞礦的采礦權許可給雙銀公司后，與酉陽縣國土房管局發(fā)生糾紛。在協(xié)商無果的情況下，超龍公司于2007年10月向酉陽縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷酉陽縣國土房管局為第三人雙銀公司頒發(fā)的采礦許可證，經(jīng)當事人上訴再審后，法院最終判決確認酉陽國土房管局給雙銀公司頒發(fā)的《采礦許可證》頒證程序違法。據(jù)此，超龍公司于2008年4月向法院提出行政賠償訴訟，請求判令酉陽縣國土房管局賠償其投資損失216.6萬元。

【爭議焦點】

采礦權人在取得采礦權后進行礦山生產(chǎn)，在未滿一年時將采礦權轉讓，簽訂《采礦權轉讓協(xié)議》后，受讓人向行政機關申請審查批準其采礦權轉讓，在此期間受讓人對礦區(qū)進行了大規(guī)模投資，之后行政機關經(jīng)登報招拍掛出讓礦區(qū)公告后，向第三人頒發(fā)了采礦權許可證。此種情況下，受讓人能否以行政機關頒證行為違法為由要求行政賠償。

【審判結果】

一審法院判決：被告酉陽縣國土房管局賠償原告超龍公司損失費。

被告酉陽縣國土房管局不服判決，提起上訴。

二審法院判決：駁回上訴，維持原判。

上訴人酉陽縣國土房管局不服二審判決，向檢察機關提出申訴。檢察院接受申訴后，向法院提出抗訴。

再審法院判決：撤銷原判，駁回被申請人超龍公司的訴訟請求。

【審判規(guī)則評析】

行政賠償是指行政主體違法實施行政行為，侵犯相對人合法權益造成損害時由國家承擔的一種賠償責任。我國行政賠償?shù)囊?guī)則原則為違法責任原則，是指行政機關的行為要不要賠償，以行為是否違反法律為唯一標準。其不細究行政機關主觀狀態(tài)如何，僅考察行政機關的行為是否與法律的規(guī)定一致，是否違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?。?jù)此，行政賠償責任的構成必須具有三方面的條件，一是行政侵權行為，這是構成行政賠償責任的首要條件，具體表現(xiàn)為實施行政侵權行為的人必須是國家行政機關的公務員或其他被授權或受委托行使國家行政管理職能的人員，行政侵權行為必須是執(zhí)行行政職務的行為，行政侵權行為必須是違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的行為；二是損害事實，指當事人的合法權益受到了行政侵權行為的客觀損害，此處應注意受損害的權益必須是合法的、受法律保護的權益；三是侵權行為與損害事實之間具有因果關系，因果關系是連接違法行為與損害后果的紐帶，是責任主體對損害后果承擔賠償責任的基礎與前提，只有侵權行為與損害事實之間存在著邏輯上的直接聯(lián)系，行政機關才對侵權損害承擔責任。

案件中，涉案公司取得采礦權許可證兩個多月后即對采礦權進行了轉讓，但該轉讓協(xié)議并未經(jīng)過有權機關的批準，另外按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，采礦權人欲在進行礦山生產(chǎn)滿一年后方可轉讓，其采礦權轉讓違反行政法規(guī)的強制性規(guī)定，故而該協(xié)議并未發(fā)生法律效力。雖然超龍公司提出了采礦權申請，在此過程中，超龍公司的申請并不一定能夠得到批準，但其仍然進行大規(guī)模的礦井投資，其在審批過程中的投資風險不應由審批機關承擔。綜上，受讓方未認真審采礦權轉讓協(xié)議是否符合法律規(guī)定，未盡到應有的審慎義務，同時未充分考慮汞礦采礦權申請結果的不確定性即投資購買了機器設備、修建炸藥庫等，故而受讓方的投資損失系由其自身過錯所造成的，與行政機關的違法頒證行為并無因果關系。因此，受讓方請求法院判令行政機關對其賠償?shù)脑V求，依法不能予以支持。

【適用法律】

《中華人民共和國國家賠償法》第二條 國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?/span>

本法規(guī)定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務。

第四條第四項 政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產(chǎn)權情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋嗬海ㄋ模┰斐韶敭a(chǎn)損害的其他違法行為。

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第三項 人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（三）原判決認定事實不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。

【法律修訂】

《中法人民共和國行政訴訟法》于2014年11月1日修訂，自2015年5月1日實施，本例案例適用的第六十一條第三項修改為第八十九條第一款第（四）項、第二款，內容修改為：

第八十九條第一款第（四）項 人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

第二款 原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

【法律文書】

行政起訴狀 行政答辯狀 行政上訴狀 行政上訴答辯狀 行政申訴狀 律師代理意見書 行政一審判決書 行政二審判決書 行政再審判決書

【效力與沖突規(guī)避】

參考性案例　有效　參考適用

酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局與重慶市超龍礦產(chǎn)品有限責任公司行政賠償案

【案例信息】

【中 法 碼】國家賠償法·國家賠償責任·構成要件·因果關系 (T0202041)

【案    號】 (2011)渝高法行提字第00095號

【案    由】 行政賠償

【判決日期】 2011年12月15日

【權威公布】 強★★★被最高人民檢察院民事行政檢察廳《民事行政檢察精品案例選》第十九集收錄

【檢 索 碼】 A01244+6++CQ++++0511B

【審理法院】 重慶市高級人民法院

【審級程序】 再審程序

【抗訴機關】 重慶市人民檢察院

【裁判文書原文】  (如使用請核對裁判文書原件內容)

《行政判決書》

抗訴機關：重慶市人民檢察院。

受訴法院：重慶市高級人民法院。

申請人（原審被告、二審上訴人）：酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局。

法定代表人：李應貴，局長。

其他當事人（原審原告、二審被上訴人）：重慶市超龍礦產(chǎn)品有限責任公司。

法定代表人：楊勝超，董事長。

2005年4月6日，酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局（以下簡稱酉陽縣國土房管局）為酉陽縣方信成廠（以下簡稱方信成廠）頒發(fā)了編號為5002420510034號的《采礦許可證》，采礦地點為酉陽縣涂市鄉(xiāng)大林村，礦種為重晶石，許可證有效期為1年。2005年6月28日，重慶市超龍礦產(chǎn)品有限責任公司（以下簡稱超龍公司）與方信成廠私下達成《汞礦礦井轉讓協(xié)議》，該協(xié)議約定轉讓金為130萬元。2005年7月16日，超龍公司向酉陽縣國土房管局申請審查批準其采礦權轉讓。2005年8月12日，酉陽縣國土房管局發(fā)出書面通知，告知市局已就超龍公司申請開發(fā)銀嶺汞礦一事上網(wǎng)公告。

2006年9月5日，酉陽縣國土房管局在《酉陽報》刊登招拍掛出讓公告，出讓礦區(qū)為酉陽縣銀嶺汞礦區(qū)。2005年9月6日，酉陽縣雙銀礦業(yè)公司（以下簡稱雙銀公司）向酉陽縣國土房管局遞交了競拍的相關資料。2005年9月25日，在只有雙銀公司一家企業(yè)報名的情況下，酉陽縣國土房管局以126萬元的價格將銀嶺汞礦采礦權出讓給了雙銀公司，并于當日簽訂了《采礦權成交確認書》與《采礦權拍賣出讓合同》，2005年9月26日頒發(fā)了編號為5002420610069的《采礦許可證》。2005年10月，超龍公司得知酉陽縣國土房管局將銀嶺汞礦的采礦權許可給雙銀公司后，與酉陽縣國土房管局發(fā)生糾紛。在協(xié)商無果的情況下，超龍公司于2007年10月10日向酉陽縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷酉陽縣國土房管局為第三人雙銀公司頒發(fā)的采礦許可證。

2008年1月14日，酉陽縣人民法院以酉陽縣國土房管局給雙銀公司作出的采礦權行政許可事實不清，證據(jù)不足，程序違法為由，判決撤銷該采礦權行政許可。經(jīng)酉陽縣國土房管局和雙銀公司提出申訴，2008年9月6日酉陽縣人民法院對該案作出再審判決，再審判決確認酉陽縣國土房管局頒發(fā)給雙銀公司的5002420610069號《采礦許可證》頒證程序違法，同時駁回超龍公司的訴訟請求。超龍公司不服，提出上訴。2009年3月12日，重慶市第四中級人民法院再審判決維持一審確認酉陽國土房管局頒發(fā)5002420610069號《采礦許可證》程序違法的判決項，撤銷駁回超龍公司訴訟請求的判決項。2008年4月24日，超龍公司向重慶市第四中級人民法院提出行政賠償訴訟，請求判令酉陽縣國土房管局賠償其投資損失216.6萬元。重慶市第四中級人民法院指令秀山縣人民法院管轄本案。

2009年5月30日，秀山土家族苗族自治縣人民法院作出（2009）秀行初字第14號行政賠償判決，認為酉陽縣國土房管局于2005年8月12日通知了超龍公司其申請程序合法。2006年3月，雙銀公司又在同一礦區(qū)提出采礦權申請，酉陽縣國土房管局在沒有通知超龍公司進行陳述和申辯的情況下，許可雙銀公司在此采礦并頒證。酉陽縣國土房管局作出的具體行政行為嚴重地侵犯了超龍公司的合法權益，并給超龍公司造成了巨大的經(jīng)濟損失。該院認定因酉陽縣國土房管局的違法行為給超龍公司造成的直接損失費用為2114135元。遂判決：酉陽縣國土房管局賠償超龍公司2114135元。

酉陽縣國土房管局不服一審判決，向重慶市第四中級人民法院提起上訴。2009年12月29日，重慶市第四中級人民法院作出（2009）渝四中法行賠終字第2號行政賠償判決，認為酉陽縣國土房管局將銀嶺汞礦的開采權許可給方信成廠（后由方信成廠轉讓給超龍公司），然后又許可給了雙銀公司，酉陽縣國土房管局將銀嶺汞礦同一礦區(qū)先后對方信成廠與雙銀公司進行了兩次許可，后次許可，已通過行政訴訟程序確認違法。方信成廠將采礦權轉讓給超龍公司后，超龍公司即向酉陽縣國土房管局申請批準其采礦權轉讓和礦種變更，酉陽縣國土房管局接到此申請后，于2005年8月12日書面通知超龍公司其程序合法。酉陽縣國土房管局的答復使超龍公司有理由相信其申請事項能夠獲得批準。超龍公司在等待正式審批過程中導致采礦許可證失效和礦種未變更，責任在于酉陽縣國土房管局。因此，被確認的違法行為與損害后果之間存在因果關系。綜上所述，原判正確，酉陽縣國土房管局的上訴理由不成立。遂判決：駁回上訴，維持原判。

酉陽縣國土房管局不服二審判決，向檢察機關提出申訴。2010年12月8日，重慶市人民檢察院以渝檢行抗（2010）6號行政抗訴書向重慶市高級人民法院提出抗訴。理由如下：

第一，終審判決認定酉陽縣國土房管局向雙銀公司頒發(fā)5002420610069號《采礦許可證》與損害結果之間存在因果關系有誤。本案終審判決在論證違法行為與損害結果的因果關系時，主要是闡述酉陽縣國土房管局于2005年12月發(fā)出的通知與損害結果之間有因果關系，并以此為由作出被確認違法行為與損害結果有因果關系的結論。但由于酉陽縣國土房管局發(fā)出通知及為雙銀公司頒發(fā)《采礦許可證》是兩個無關聯(lián)的行政行為，即使酉陽縣國土房管局發(fā)出通知的行為侵權，也不能推導出頒發(fā)《采礦許可證》行為侵權。終審判決認定違法行政行為與行政相對人損害結果之間具有因果關系缺乏論證過程及充分理由。

第二，酉陽縣國土房管局的頒證行為與超龍公司支出130萬元轉讓款的損失結果無因果關系。方信成廠在2005年4月6日取得在酉陽縣大林村的采礦權許可證，核準的礦種為重晶石，許可證有效期限是從2005年4月6日至2006年4月5日。兩個多月后，方信成廠對采礦權進行了轉讓。按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，采礦權人要在進行礦山生產(chǎn)滿一年后方可轉讓，其采礦權轉讓違反行政法規(guī)的強制性規(guī)定，應屬無效，也自然無法獲得礦產(chǎn)主管部門的批準。酉陽縣國土房管局向雙銀公司頒發(fā)汞礦采礦權許可證并非超龍公司不能受讓礦山及相應采礦權的原因。超龍公司與方信成廠的轉讓協(xié)議無效，協(xié)議雙方當事人應互負返還義務，超龍公司可向方信成廠主張返還130萬元的轉讓款。

第三，酉陽縣國土房管局的頒證行為與超龍公司的前期投入損失無因果關系。超龍公司未認真審查其與方信成廠的采礦權轉讓是否符合法律規(guī)定，也未充分考慮汞礦采礦權申請結果的不確定性的情況下，先后投資80多萬元用于購買機器設備、修建炸藥庫等，未盡到應有的審慎義務，違反了交易及投資的常規(guī)做法，因此超龍公司的投資損失系由其自身過錯所造成，與酉陽縣國土房管局的違法頒證行為并無因果關系。

重慶市高級人民法院受理本案后，于2011年12月15日作出（2011）渝高法行提字第00095號民事判決，認為超龍公司與方信成廠簽訂的《汞礦礦井轉讓協(xié)議》沒有經(jīng)過有權機關的批準，該協(xié)議并未發(fā)生法律效力。超龍公司支付了130萬元的轉讓款給方信成廠的依據(jù)是雙方簽訂的《汞礦礦井轉讓協(xié)議》，雙方無論約定如何付款，都與酉陽縣國土房管局無法律上的因果關系。超龍公司前期投入的80余萬元不應由酉陽國土房管局承擔。雖然超龍公司提出了采礦權申請，在此過程中，超龍公司的申請并不一定能夠得到批準，但其仍然進行大規(guī)模的礦井投資，其在審批過程中的投資風險由審批的行政機關承擔無法律依據(jù)。綜上，原生效判決認定事實錯誤，應予以糾正，遂依照《中華人民共和國國家賠償法》第2條、第4條第4項，《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第3項之規(guī)定，判決撤銷原判，駁回超龍公司的訴訟請求。