關(guān)于何為建設(shè)工程“實(shí)際施工人”，現(xiàn)行法律并無(wú)明確的規(guī)定?！皩?shí)際施工人”的概念始出現(xiàn)于2004年最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《解釋》”），其中共有四條提及實(shí)際施工人，包括：

第一條第二項(xiàng)規(guī)定：“沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效?！?/span>

第四條規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效?！?/span>

第二十五條規(guī)定：“因建設(shè)工程質(zhì)量發(fā)生爭(zhēng)議的，發(fā)包人可以以總承包人、分包人和實(shí)際施工人為共同被告提起訴訟。”

第二十六條規(guī)定：“實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任?！?/span>

對(duì)此，最高人民法院民一庭在其編著的《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》（以下簡(jiǎn)稱“《理解與適用》”）中談到，實(shí)際施工人應(yīng)與發(fā)包人全面實(shí)際的履行了發(fā)包人與承包人之間的合同，并形成了事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即此時(shí)轉(zhuǎn)承包人、違法分包的承包人已經(jīng)取代第一手的承包人與發(fā)包人形成事實(shí)上的合同關(guān)系，在這種情況下，才準(zhǔn)許轉(zhuǎn)承包人、違法分包的承包人作為實(shí)際施工人，以發(fā)包人為被告提起追索工程款的訴訟。最高人民法院法官馮小光認(rèn)為，實(shí)際施工人這個(gè)概念，想表達(dá)的內(nèi)容是無(wú)效合同里實(shí)際干活的人，為了區(qū)別有效合同施工人這個(gè)概念，所以管它叫實(shí)際施工人。這個(gè)概念主要是指三種人，即工程轉(zhuǎn)包、違法分包、借名協(xié)議里面實(shí)際干活的人。

此后，各地方高級(jí)人民法院的審判意見(jiàn)、說(shuō)明及會(huì)議紀(jì)要多次以《解釋》為依據(jù)，對(duì)實(shí)際施工人的范圍、法律權(quán)利及義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化，其中北京市高級(jí)人民法院對(duì)“實(shí)際施工人”的概念在審判意義上做出界定：《解釋》中的“實(shí)際施工人”是指無(wú)效建設(shè)工程施工合同的承包人，即違法的專業(yè)工程分包和勞務(wù)作業(yè)分包合同的承包人、轉(zhuǎn)承包人、借用資質(zhì)的施工人（掛靠施工人）；建設(shè)工程經(jīng)數(shù)次轉(zhuǎn)包的，實(shí)際施工人應(yīng)當(dāng)是最終實(shí)際投入資金、材料和勞力進(jìn)行工程施工的法人、非法人企業(yè)、個(gè)人合伙、包工頭等民事主體。

基于上述論述，最高人民法院所出臺(tái)的司法解釋、各高院的指導(dǎo)意見(jiàn)及會(huì)議紀(jì)要等實(shí)際上是對(duì)“實(shí)際干了工程的人或組織”在司法實(shí)踐層面給予可行性保護(hù)的指導(dǎo)。

實(shí)際施工人并非法律概念，其在實(shí)踐中通常表現(xiàn)形式有：

由于實(shí)際施工人不具備《建筑法》規(guī)定的承包施工業(yè)務(wù)主體資格，于是借用有資質(zhì)的施工企業(yè)名義進(jìn)行招投標(biāo)、簽約等活動(dòng)，向出借資質(zhì)企業(yè)繳納一定的管理費(fèi)后，由實(shí)際施工人自行組織施工，出借企業(yè)對(duì)工程不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、質(zhì)量責(zé)任。  

即承包單位承包工程后, 不履行合同約定責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人（實(shí)際施工人）或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位（實(shí)際施工人）承包的行為。

根據(jù)《建筑法》、《合同法》規(guī)定，建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。禁止總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。

認(rèn)清“實(shí)際施工人”的表現(xiàn)形式，有助于實(shí)際施工人訴訟主體的確定。如果“實(shí)際施工人”是法人，可直接以法人名義起訴；如果是民工隊(duì)，則以其它經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，由包工頭作為負(fù)責(zé)人起訴。那么，農(nóng)民工是否屬于“實(shí)際施工人”呢？這個(gè)問(wèn)題目前仍未有定論。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)際施工人”就是為了幫助農(nóng)民工追討工資而在法律上創(chuàng)設(shè)的一個(gè)概念，其目的在于解決建設(shè)工程領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的頑疾。誠(chéng)然，我國(guó)建筑市場(chǎng)的運(yùn)作存在大量不規(guī)范之處，其中非法轉(zhuǎn)包、違法分包現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，許多承包人取得工程之后并不進(jìn)行施工，而是將工程再次轉(zhuǎn)包或違法分包。由于這些承包人已經(jīng)獲得了相當(dāng)數(shù)額的管理費(fèi)，工程完工后他們往往不積極向發(fā)包人主張工程款。《解釋》出臺(tái)之前，法律未對(duì)實(shí)際施工人問(wèn)題作出規(guī)定，大量實(shí)際完成了工程施工的建筑企業(yè)和施工隊(duì)因?yàn)榕c發(fā)包人沒(méi)有合同關(guān)系，無(wú)法直接向發(fā)包人索要工程款，也因此無(wú)力向農(nóng)民工支付工資。這一問(wèn)題引起了各級(jí)政府和社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注。為有效保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，《解釋》第二十六條突破合同相對(duì)性原則，規(guī)定實(shí)際施工人可以將發(fā)包人作為被告，發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。但是，《解釋》對(duì)于實(shí)際施工人的確定是慎重的，《理解與適用》的意見(jiàn)認(rèn)為，實(shí)際施工人應(yīng)與發(fā)包人全面實(shí)際地履行了發(fā)包人與承包人之間的合同，并形成了事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)民工個(gè)體僅負(fù)責(zé)具體的勞務(wù)工作，其客觀上不能也沒(méi)有能力實(shí)際全面履行發(fā)包人與承包人之間的合同，因此不屬于“實(shí)際施工人”；農(nóng)民工的組織人員，即通常意義上的“包工頭”，如組織農(nóng)民工進(jìn)行施工，工程質(zhì)量經(jīng)驗(yàn)收合格的，則可以作為“實(shí)際施工人”向發(fā)包人主張權(quán)利。

實(shí)際施工人基于《解釋》可以突破合同的相對(duì)性原則起訴發(fā)包人、轉(zhuǎn)包人及違法分包人，但被告的確認(rèn)在《解釋》出臺(tái)和適用時(shí)有嚴(yán)格的界定，法院并不會(huì)機(jī)械套用《解釋》。

依據(jù)合同相對(duì)性原則，合同一方當(dāng)事人只能向合同相對(duì)方主張權(quán)利，實(shí)際施工人與發(fā)包人之間不存在合同關(guān)系，發(fā)包人成為被告在實(shí)體上講就是突破了合同相對(duì)性。在轉(zhuǎn)包合同、違法分包合同關(guān)系中，轉(zhuǎn)承包人與發(fā)包人（業(yè)主）之間已經(jīng)全面實(shí)際履行承包人與發(fā)包人（業(yè)主）簽訂的建設(shè)工程施工合同并形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)承包人事實(shí)上已經(jīng)取代第一手的承包人與發(fā)包人形成合同關(guān)系，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許轉(zhuǎn)承包人以發(fā)包人為被告提起追索工程價(jià)款的訴訟，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人為共同被告。其他情形下，即在違法分包合同和轉(zhuǎn)包合同的承包人與發(fā)包人沒(méi)有全面實(shí)際履行合同并形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，盡管上述兩種合同無(wú)效，也應(yīng)受合同相對(duì)性的制約。

從上述論述可以得出結(jié)論，無(wú)論合同效力如何，承包人的訴訟地位應(yīng)當(dāng)是被告，而承包人和實(shí)際施工人在履行合同中的地位將決定發(fā)包人作為共同被告或者第三人參加訴訟。而如何判斷“全面履行”和“全面取代”有待在審判實(shí)踐中明確。此處有二個(gè)方案可供選擇：一是根據(jù)《解釋》第二十六條第一款的規(guī)定，起訴與其有合同關(guān)系的轉(zhuǎn)包人或者違法分包人；二是根據(jù)《解釋》第二十六條第二款的規(guī)定，在因下落不明、破產(chǎn)、資信狀況惡化等原因?qū)е缕淙狈χЦ赌芰?、?shí)際施工人又投訴無(wú)門的情況下，為實(shí)際施工人主張工程價(jià)款提供的特殊救濟(jì)途徑，即準(zhǔn)許實(shí)際施工人突破合同相對(duì)性，提起以發(fā)包人為被告的訴訟。但不應(yīng)允許實(shí)際施工人不分青紅皂白地將發(fā)包人、轉(zhuǎn)包人、違法分包人作為共同被告提起訴訟（我們總結(jié)為“窮盡合同的相對(duì)性原則”）。在實(shí)際施工人根據(jù)《解釋》第二十六條第二款的規(guī)定，直接以發(fā)包人為被告提起訴訟后，法院根據(jù)查明的案件的具體情況，依職權(quán)可以追加轉(zhuǎn)包人或違法分包人作為案件當(dāng)事人，但不應(yīng)允許實(shí)際施工人在起訴后追加轉(zhuǎn)包人或違法分包人為案件當(dāng)事人。

原建設(shè)部在2001年10月25日頒布的107號(hào)文件即《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》中規(guī)定：“施工圖預(yù)算、招標(biāo)標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價(jià)由成本（直接費(fèi)、間接費(fèi)）、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成?！卑创硕x，工程價(jià)款包括直接費(fèi)、間接費(fèi)、利潤(rùn)和稅金四個(gè)部分。而直接費(fèi)的組成主要包括材料費(fèi)和人工費(fèi)兩類。給付實(shí)際施工人的工程款到底是按國(guó)家法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)審定或在合同有效情況下約定的數(shù)額，還是扣除利潤(rùn)后僅給付成本費(fèi)用呢？我們認(rèn)為，根據(jù)《解釋》第四條的規(guī)定，在實(shí)際施工人沒(méi)有相關(guān)資質(zhì)違反法律規(guī)定招攬工程，不能判決給予實(shí)際施工人包含利潤(rùn)在內(nèi)的工程款。

《解釋》第二條規(guī)定，建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。該條中存在“承包人請(qǐng)求”這一字眼，是否意味著無(wú)效合同參照合同約定結(jié)算工程的權(quán)利只賦予承包人，即使發(fā)包人請(qǐng)求按合同約定結(jié)算、而承包人請(qǐng)求以工程定額為標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)造價(jià)鑒定來(lái)確定工程價(jià)款的，亦只能按承包人的請(qǐng)求決定工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)？實(shí)踐中對(duì)此條款的適用存在分歧。主要有三種觀點(diǎn)：觀點(diǎn)一是既然司法解釋將工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利賦予承包人，則意味著承包人有決定工程價(jià)款是否參照合同約定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算的權(quán)利，因此，應(yīng)尊重承包人的選擇權(quán)，如承包人要求據(jù)實(shí)結(jié)算，則應(yīng)據(jù)實(shí)結(jié)算，但應(yīng)扣除利潤(rùn)，對(duì)利潤(rùn)實(shí)施追繳。觀點(diǎn)二是如承包人請(qǐng)求據(jù)實(shí)結(jié)算的，則適用就低原則，即如據(jù)實(shí)結(jié)算價(jià)款低于合同約定結(jié)算價(jià)款的，則按據(jù)實(shí)結(jié)算價(jià)款確定工程造價(jià)；如據(jù)實(shí)結(jié)算價(jià)款高于合同約定價(jià)款的，則仍按合同約定價(jià)款確定工程造價(jià)。觀點(diǎn)三是合同雖然無(wú)效，但只要工程驗(yàn)收合格，不影響合同約定的工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論承包人是否請(qǐng)求按合同約定方式結(jié)算，只要有一方請(qǐng)求參照合同約定結(jié)算工程價(jià)款，即應(yīng)按合同約定結(jié)算。目前多數(shù)人支持第三種觀點(diǎn)，理由如下：

（1）合同約定的工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)是簽約當(dāng)時(shí)各方當(dāng)事人自愿協(xié)商確定的，體現(xiàn)的是簽約各方的真實(shí)意思。合同無(wú)效，但工程確已完工且質(zhì)量合格，從平衡各方利益考慮，應(yīng)遵循雙方有關(guān)工程造價(jià)結(jié)算的意思表示，確立合同無(wú)效并不影響工程價(jià)款結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)約定的原則。

（2）施工合同無(wú)效的責(zé)任應(yīng)是可歸責(zé)于雙方的，任何人不能從自己的錯(cuò)誤、違法行為中獲得額外利益，故不能從合同無(wú)效中獲得合同利益，這是民法公平原則的最基本體現(xiàn)。建設(shè)工程施工實(shí)踐中由于“僧多粥少”的原因，施工合同約定的工程造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)很多是低于國(guó)家頒布的工程定額的。合同無(wú)效，作為施工人這一方，從多獲得工程款的角度出發(fā)，必然會(huì)推翻合同約定的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，而要求據(jù)實(shí)結(jié)算即按定額標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算；而發(fā)包人基于少付工程款的趨利心理，必然是要求按合同約定結(jié)算。因此，如施工人提出據(jù)實(shí)結(jié)算，說(shuō)明據(jù)實(shí)結(jié)算后的價(jià)款往往高于合同約定的價(jià)款，如推翻合同約定據(jù)實(shí)結(jié)算，則施工人就可從無(wú)效合同中獲得比簽約當(dāng)時(shí)預(yù)期利益更多的收益，這顯然有失公平。

（3）將據(jù)實(shí)結(jié)算價(jià)款與合同約定價(jià)款進(jìn)行比較，就低確定，雖然仍遵循合同約定原則，看似公允，但不切實(shí)際，且不符合當(dāng)事人簽約時(shí)的真實(shí)意思。首先，據(jù)實(shí)結(jié)算就得委托鑒定部門以工程定額為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行造價(jià)鑒定，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)錢；其次，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，一旦施工方要求據(jù)實(shí)結(jié)算，那么其從中可能取得超出合同約定的收益，既然按就低原則確定工程價(jià)款，則無(wú)再據(jù)實(shí)結(jié)算的必要，徒勞無(wú)用。

我們?cè)磉^(guò)一起類似的案件：建設(shè)單位甲公司的在建工程，由乙公司總承包，乙公司將部分土建施工分包給包工頭丙。在施工過(guò)程中因工程款支付問(wèn)題產(chǎn)生糾紛，丙訴至法院，認(rèn)為《工程分包合同》約定的計(jì)價(jià)方式過(guò)低，要求按照施工工程量據(jù)實(shí)結(jié)算。一、二審法院經(jīng)審理均認(rèn)為，《解釋》第二條規(guī)定的工程價(jià)款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不是強(qiáng)制性規(guī)定，承包人可以選擇適用，而且該規(guī)定是以承包人提出要求為前提，承包人不要求參照合同約定支付工程價(jià)款、而請(qǐng)求按照工程定額據(jù)實(shí)結(jié)算工程價(jià)款的，不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，應(yīng)予支持。

我們不同意這種觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，《解釋》第二條規(guī)定的工程價(jià)款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)雖然不是強(qiáng)制性規(guī)定，但卻是針對(duì)合同無(wú)效情況的特殊處理方式，只要工程驗(yàn)收合格，不影響合同約定的工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論承包人是否請(qǐng)求按合同約定方式結(jié)算，只要有一方請(qǐng)求參照合同約定結(jié)算工程價(jià)款，即應(yīng)按合同約定結(jié)算。而且，承包人請(qǐng)求按照工程定額據(jù)實(shí)結(jié)算工程價(jià)款并無(wú)法律依據(jù)，人民法院不應(yīng)當(dāng)予支持?！督忉尅返诙l的表述雖然存在一定問(wèn)題，但根據(jù)《合同法》第五十八條的規(guī)定“合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”及法律精神來(lái)看，承包人不應(yīng)因合同無(wú)效而得到更多利益，否則將導(dǎo)致承包人惡意促使合同無(wú)效。最高人民法院法官馮小光也認(rèn)為，按已簽訂的合同作為無(wú)效合同工程款的折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最能反應(yīng)當(dāng)前的供需關(guān)系，把它作為當(dāng)事人的利益平衡點(diǎn)是恰當(dāng)?shù)摹Ｋ晕覀冋J(rèn)為，無(wú)效合同情況下，參照合同約定計(jì)算工程價(jià)格是合理的。

根據(jù)《解釋》第二十六條的規(guī)定，發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際施工人在實(shí)踐中向人民法院提起訴訟，要求發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任，法院如何分配當(dāng)事人的證明責(zé)任十分關(guān)鍵。我們認(rèn)為，實(shí)際施工人在“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的證明規(guī)則中，應(yīng)當(dāng)證明：其一，其在建設(shè)工程中投入原材料或勞務(wù)，是施工工程的實(shí)際參與者；其二，其應(yīng)得報(bào)酬的數(shù)額；其三，在施工過(guò)程中，其未拿到報(bào)酬。法院據(jù)此可以要求發(fā)包人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。發(fā)包人可以舉證證明其實(shí)際支付的工程款，即發(fā)包人憑與承包人（轉(zhuǎn)包人或違法分包人）之間的工程結(jié)算的相關(guān)憑證來(lái)免除、減輕自己的責(zé)任。這樣，《解釋》第二十六條的規(guī)則才具有可操作性，實(shí)際施工人才能根據(jù)此規(guī)定主張自己的合法權(quán)利。

但是，如果總承包人尚沒(méi)有與發(fā)包人進(jìn)行工程結(jié)算，無(wú)法確定發(fā)包人欠付工程款范圍，發(fā)包人應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任？如上所述，實(shí)際施工人可以突破合同的相對(duì)性，向發(fā)包人主張支付工程款，發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。該條適用的前提是發(fā)包人欠付工程款的范圍具體確定。如果因種種原因?qū)е掳l(fā)包人欠付工程款的范圍無(wú)法確定，實(shí)際施工人能否要求發(fā)包人承擔(dān)責(zé)任？《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第二十三條規(guī)定：“實(shí)際施工人要求發(fā)包人給付工程款，發(fā)包人以實(shí)際施工人要求給付的工程款高于其欠付的工程款進(jìn)行抗辯的，應(yīng)當(dāng)由發(fā)包人承擔(dān)舉證責(zé)任”?！稄B門市中級(jí)人民法院民一庭課題組關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》認(rèn)為，既然司法解釋要求發(fā)包人在欠付工程款的范圍內(nèi)承擔(dān)對(duì)實(shí)際施工人的付款義務(wù)，則對(duì)尚欠工程款的金額應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)舉證責(zé)任，如舉證不能，則承擔(dān)全額的支付義務(wù)。但如發(fā)包人欠付工程款、實(shí)際施工人與轉(zhuǎn)包人、違法分包人的工程款均未進(jìn)行工程結(jié)算，存有爭(zhēng)議，則要審理兩個(gè)法律關(guān)系；只有確定兩個(gè)工程的結(jié)算金額，方能確定發(fā)包人的尚欠范圍和應(yīng)當(dāng)支付范圍。

我們同意江蘇省高院和廈門市中院的觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)際施工人仍然可以要求發(fā)包人承擔(dān)責(zé)任，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)對(duì)欠付工程款的范圍承擔(dān)舉證責(zé)任，否則由發(fā)包人承擔(dān)舉證不能的后果，對(duì)實(shí)際施工人的工程款承擔(dān)全額支付責(zé)任。