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閆擁軍律師 北京盈科高級合伙人 內(nèi)容摘要：國有土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓土地容積率調(diào)整，包括出讓土地容積率上調(diào)和下調(diào)兩種形式。因政府原因調(diào)整出讓土地容積率指標(biāo)，調(diào)整后的出讓土地經(jīng)評估后，應(yīng)增加土地出讓金的，土地受讓方應(yīng)該補(bǔ)交；應(yīng)減少土地出讓金的，財政部門應(yīng)該予以退還。 關(guān)鍵詞：建設(shè)用地使用權(quán) 出讓 容積率調(diào)整 出讓金
土地容積率通常被稱為建筑面積毛密度，是指土地地上總建筑面積與用地面積的比率。土地容積率的概念并不見諸于法律，而散見于有關(guān)規(guī)章或規(guī)定。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉的通知》（建規(guī)【2012】22號）對容積率概念作出界定，即“容積率是指一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值”。 （二）容積率調(diào)整問題的提出 土地用途、建筑密度、高度、容積率和基礎(chǔ)設(shè)施完善程度等，是影響土地價格的主要因素。在住宅的開發(fā)中，容積率是影響地價最重要的因素之一。一般情況下，土地市場規(guī)范、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍、土地需求量大、供求矛盾突出的區(qū)域，容積率對地價影響程度越大；反之則反。[1] 針對商業(yè)、住宅用地，開發(fā)商在確定容積率時必須權(quán)衡兩方面因素：一方面，消費(fèi)者對于不同容積率的住宅購買意愿。高容積率會損失開放空間、綠地面積以及住宅的隱私性，導(dǎo)致住宅的價值下降，從而降低小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)的價格；即，當(dāng)容積率提高時，消費(fèi)者愿意付出的單位面積的價格是下降的。另一方面，容積率如何影響地塊新增住宅數(shù)量及其單位價格，即容積率的上升在多大程度上能增大土地上所建的建筑物的數(shù)量所帶來的收益。 二、土地容積率調(diào)整政策 出讓土地容積率調(diào)整包括出讓土地容積率增高和降低兩種形式。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓前后，土地容積率的調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合法定程序，滿足相應(yīng)法定要件。 （一）國家規(guī)定 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了出讓土地規(guī)劃設(shè)計條件的確定和變更。國有土地使用權(quán)在出讓前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉的通知》（建規(guī)【2012】22號）第七條列舉了申請調(diào)整容積率的法定事由：（1）因城鄉(xiāng)規(guī)劃修改造成地塊開發(fā)條件變化的；（2）因城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致已出讓或劃撥地塊的大小及相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化的；（3）國家和省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)政策發(fā)生變化的；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。 同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉的通知》（建規(guī)【2012】22號）主要在第六條、第八條和第九條規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓前、后，調(diào)整容積率的法定程序。針對本文討論的國有土地使用出讓后，擬調(diào)整的容積率符合出讓地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃要求的，應(yīng)當(dāng)符合以下程序要求：（1）建設(shè)單位或個人向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出書面申請報告，說明調(diào)整的理由并附擬調(diào)整方案，調(diào)整方案應(yīng)表明調(diào)整前后的用地總平面布局方案、主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、建筑空間環(huán)境、與周圍用地和建筑的關(guān)系、交通影響評價等內(nèi)容；（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)就是否需要收回國有土地使用權(quán)征求有關(guān)部門意見，并組織技術(shù)人員、相關(guān)部門、專家對容積率修改的必要性進(jìn)行專題論證；專家論證應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況確定專家的專業(yè)構(gòu)成和數(shù)量，從建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取有關(guān)專家，論證意見應(yīng)當(dāng)附專家名單和本人簽名，保證專家論證的公正性、科學(xué)性。專家與申請調(diào)整容積率的單位或個人有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)通過本地主要媒體和現(xiàn)場進(jìn)行公示等方式征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，必要時應(yīng)進(jìn)行走訪、座談或組織聽證；（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法提出修改或不修改建議并附有關(guān)部門意見、論證、公示等情況報城市、縣人民政府批準(zhǔn)；（5）經(jīng)城市、縣人民政府批準(zhǔn)后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門方可辦理后續(xù)的規(guī)劃審批，并及時將變更后的容積率抄告土地主管部門。 國有土地受讓方應(yīng)當(dāng)按照依法確定的控制性規(guī)劃設(shè)計條件進(jìn)行建設(shè)，確需改變土地容積率等規(guī)劃設(shè)計條件的，應(yīng)當(dāng)滿足兩個要件：內(nèi)容合法、程序合法。即符合法定內(nèi)容，并依法定程序取得有關(guān)政府主管部門的批準(zhǔn)。經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)后，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任（如補(bǔ)交土地出讓金），產(chǎn)生變更出讓土地容積率的法律效力。 （二）地方規(guī)定 各地方層面規(guī)定與國家層面規(guī)定類似，也對調(diào)整容積率的法定事由、法定程序和法律責(zé)任予以明確。由于地方相關(guān)規(guī)定較多，并且絕大多數(shù)規(guī)定與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉的通知》（建規(guī)【2012】22號）相同，故在此僅部分列舉不同規(guī)定。 關(guān)于土地容積率調(diào)整，《雞西市建設(shè)用地容積率管理辦法》第十條指出以“不影響國家利益和公眾合法權(quán)益”為前提?！稉P(yáng)州市市區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地容積率管理辦法》第六條也指出以“不影響國家利益和公眾合法權(quán)益”為前提。陜西省《建設(shè)用地容積率管理規(guī)定》第五條“有下列情形之一，可以對容積率作出調(diào)整：（1）城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃發(fā)生重大變更，需要對控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修編的；（2）重大建設(shè)項(xiàng)目，對控制性詳細(xì)規(guī)劃控制地塊的功能與布局產(chǎn)生重大影響，容積率等建設(shè)用地使用強(qiáng)度需要調(diào)整的?！?/p> 地方規(guī)定不僅依法細(xì)化了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉的通知》（建規(guī)【2012】22號）的原有內(nèi)容和程序要求，還有部分地方依法制定了詳細(xì)的容積率指標(biāo)計算規(guī)則，如陜西省《建設(shè)用地容積率管理規(guī)定》。不過，無論國家規(guī)定、地方規(guī)定，絕大多數(shù)條款中的容積率調(diào)整均特指出讓土地容積率上調(diào)補(bǔ)交土地出讓金，未涉及出讓土地容積率下調(diào)退還土地出讓金。土地容積率下調(diào)退還土地出讓金，缺乏明確的法規(guī)和政策支持，導(dǎo)致土地受讓方的利益難以得到平等保護(hù)。這一難題在理論界和實(shí)務(wù)界都亟待解決。 三、容積率調(diào)整差價平衡模式 （一）容積率調(diào)整模式的概念 “容積率調(diào)整差價平衡模式”是筆者提出的新概念。容積率調(diào)整差價平衡模式，是指因政府原因調(diào)整出讓土地容積率指標(biāo)，調(diào)整后的出讓土地經(jīng)評估后，調(diào)整差價正值的，由土地受讓方補(bǔ)繳土地出讓金；調(diào)整差價為負(fù)值的，由財政部門退還土地出讓金模式。 （二）容積率上調(diào)與土地受讓方補(bǔ)交土地出讓金 1. 法律、政策規(guī)定 現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中均未對建設(shè)單位調(diào)整容積率應(yīng)否補(bǔ)交土地出讓金問題作出明確規(guī)定，僅是國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門所發(fā)布的通知中明確規(guī)定出讓土地改變?nèi)莘e率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同容積率的土地差價。如國務(wù)院于2001年5月30日頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號）第二條規(guī)定：“對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價?！薄秶临Y源部關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)【2010】204號）第四條，經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓價款。自此，行政法調(diào)整下的補(bǔ)地價行為，有了比較明確的規(guī)定，即以樓面地價思路解決上述問題。國土資源部土地利用管理司以復(fù)函形式《關(guān)于房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率后補(bǔ)交地價款有關(guān)問題的函》，明確了樓面地價如何確定的問題，其基本方法是在評估期日新容積率規(guī)劃條件下的樓面地價、評估期日原容積率規(guī)劃條件下的樓面地價、原出讓時樓面地價期日修正到評估期日的修正值三者中擇高確定。 在地方層面上，國內(nèi)多個省市出臺了容積率調(diào)整的管理規(guī)定。如《寧波市經(jīng)營性建設(shè)用地容積率調(diào)整管理辦法（草案）》（甬政辦發(fā)【2010】171號）第九條“經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金”。江蘇省《揚(yáng)州市市區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地容積率管理辦法》（揚(yáng)府規(guī)【2010】3號）第八條“地塊容積率增加后，新增加的建筑面積應(yīng)補(bǔ)交相應(yīng)土地出讓金。”另外，常州市、臨汾市、無錫市、朝陽市等市人民政府也出臺了并實(shí)施了出讓土地容積率調(diào)整的規(guī)定，這些文件均規(guī)定，依法進(jìn)行出讓土地容積率上調(diào)的，均由土地受讓方補(bǔ)交土地出讓金。 2. 實(shí)踐情況 由于國家層面和地方層面法規(guī)、政策的調(diào)整，上調(diào)容積率補(bǔ)交土地出讓金具備了合法性、合規(guī)性，故實(shí)踐中較為多見。常見的因上調(diào)容積率補(bǔ)交土地出讓金的評估方法有以下幾種： （1）按原出讓合同的樓面地價為標(biāo)準(zhǔn)計算應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金。如：《江蘇常州市關(guān)于明確超容積率建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)繳土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)的通知》,《永州市中心城市經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理辦法》,《岳陽市經(jīng)營性建設(shè)用地容積率管理辦法》。 （2）按批準(zhǔn)調(diào)整容積率時新舊條件下的土地市場價格的差額為應(yīng)補(bǔ)交額。如:蚌埠市人民政府《關(guān)于調(diào)整國有出讓土地容積率等規(guī)劃條件及補(bǔ)繳土地出讓金的意見》,《徐州市市區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定（試行）》,《朝陽市經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定》，《南寧市出讓土地容積率提高暫行辦法》。 （3）針對批準(zhǔn)調(diào)整容積率時間與原出讓時間的跨度規(guī)定不同的處理方法:未超過一定年限的，按原出讓樓面地價計算應(yīng)補(bǔ)交額；超過一定年限的，按第（二）種方式計算應(yīng)補(bǔ)交額。如:福建省建設(shè)廳、國土資源廳《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目容積率管理的意見》，《無錫市市區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定》，南京市國土資源局《改變原用地條件補(bǔ)交土地出讓金實(shí)施細(xì)則》。 （4）按向國土部門補(bǔ)辦手續(xù)時的土地評估價格計算應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金。如:《?？谑谐莘e率用地管理規(guī)定》，《金華市區(qū)經(jīng)營性用地提高容積率規(guī)劃管理暫行規(guī)定》。 （5）制定類似基準(zhǔn)地價的補(bǔ)交土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，按補(bǔ)交標(biāo)準(zhǔn)計算應(yīng)補(bǔ)交額。如《銀川市建設(shè)項(xiàng)目增加容積率補(bǔ)繳土地出讓金的暫行規(guī)定》中按不同區(qū)域（興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū)）、不同用途（商業(yè)服務(wù)、辦公、住宅）分別規(guī)定了每平方米補(bǔ)繳土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)。 由上所見，各地在調(diào)整容積率補(bǔ)交土地出讓金問題的規(guī)定上差異較大。由于第一種方法計算簡單，無需再進(jìn)行土地市場價格評估，成本也較低，故較早制定容積率管理規(guī)定的地方采用該方法的比較多。但隨著近年來土地市場價格的一路飆升，國家和地方加強(qiáng)了對調(diào)整容積率的監(jiān)管和治理力度，越來越多的地方逐漸規(guī)定了第二、三種方法，即按照按原出讓合同的樓面地價為標(biāo)準(zhǔn)計算應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金的地方越來越少，而按照批準(zhǔn)調(diào)整容積率時新舊條件下的土地市場價格的差額計算應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金的地方越來越多。在全國統(tǒng)一規(guī)定出臺之前，建設(shè)單位依法定條件和法定程序調(diào)整容積率之后，只能根據(jù)各地所制定的相關(guān)規(guī)定來確定應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金。
截至目前為止，筆者搜索到的國家層面和地方層面相關(guān)規(guī)定和實(shí)例，鮮有討論出讓土地容積率下調(diào)，政府是否應(yīng)當(dāng)向土地受讓方退還土地出讓金這一問題的。只有云南省昆明市相關(guān)政策對此問題作出了較為明確的規(guī)定。 1. 法律、政策規(guī)定 目前只有云南省《昆明市穩(wěn)增長促發(fā)展若干政策措施》（昆政發(fā)【2016】13號）第23條明確規(guī)定“已出讓地塊容積率調(diào)整的，各地塊需調(diào)整的土地出讓價款經(jīng)評估后，調(diào)整差價為正值的由企業(yè)補(bǔ)交，調(diào)整差價為負(fù)值的由財政退還，退款額度不大于補(bǔ)交額度。城中村以外的其他已出讓地塊，因重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，政府要求調(diào)整地塊規(guī)劃容積率指標(biāo)或用途的，經(jīng)評估后，調(diào)整差價為正值的由企業(yè)補(bǔ)交，調(diào)整差價為負(fù)值的由財政部門退還；由企業(yè)提出經(jīng)政府批準(zhǔn)調(diào)整規(guī)劃容積率指標(biāo)或用途的，經(jīng)評估后，調(diào)整差價為正值的由企業(yè)補(bǔ)交，調(diào)整差價為負(fù)值的不予退還”。該文件規(guī)定，在一定條件下，出讓土地容積率調(diào)整差價為負(fù)值的由財政退還給土地受讓方。 2. 實(shí)踐情況 實(shí)踐中，出讓土地容積率上調(diào)，土地受讓方補(bǔ)交相應(yīng)的土地出讓金的情況比較普遍。但是，容積率下調(diào)，政府向土地受讓方退還相應(yīng)的土地出讓金的做法，在實(shí)踐中也鮮有采用。主要有兩個原因：其一，缺少基本的法律、法規(guī)和政策依據(jù)。其二，與容積率上調(diào)補(bǔ)交土地出讓金的相同，由于影響參數(shù)過多，定量刻畫存在一定不確定性，這樣也使得補(bǔ)交和退還土地出讓價款評估均存在一定的難度。 筆者認(rèn)為，土地容積率調(diào)整，應(yīng)增加土地出讓金的，土地受讓方應(yīng)該補(bǔ)交，應(yīng)減少土地出讓金的，財政部門應(yīng)該予以退還。這是民事法律公平原則的要求，但并非容積率的調(diào)整必然產(chǎn)生補(bǔ)交或退還土地出讓金的法律責(zé)任。 筆者主張土地出讓人和受讓人遵循公平原則的同時，也要重申一點(diǎn)：基于前文對容積率調(diào)整與土地價格變化規(guī)律的分析，容積率下調(diào)，并非絕對導(dǎo)致土地商業(yè)價值的下降，故不可將容積率下調(diào)作為土地出讓方退還土地出讓金的充分條件。實(shí)踐中要根據(jù)土地價格專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的核定，應(yīng)補(bǔ)交時才補(bǔ)交，應(yīng)退還時才退還。 參考文獻(xiàn) [1]單勝道，尤建新.容積率對地價的影響規(guī)律分析[J].長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003，5（1）：52-54. [2]陳琳.最佳容積率的確定[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，1996，15（11）：55-56. 作者閆擁軍簡介：
閆擁軍律師，盈科高級合伙人、中國PPP項(xiàng)目金牌律師、盈科（北京）業(yè)務(wù)指導(dǎo)委員會主任、國家發(fā)改委、財政部PPP項(xiàng)目雙庫法律專家、中國政法大學(xué)聯(lián)合碩士導(dǎo)師 專業(yè)領(lǐng)域：地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地地產(chǎn)融資（基金、信托）。 |
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