總量管控

小招發(fā)現(xiàn)，與此前《通知》征求意見稿相比，此次國資委公布的正式《通知》在風險管控上的要求更為嚴格。比如，此前的征求意見稿中對不得單獨投資PPP項目的央企子企業(yè)設(shè)定條件是“資產(chǎn)負債率高于90%、近2年連續(xù)虧損或資金實力薄弱”，最終《通知》將這其中資產(chǎn)負債率設(shè)定為85%。另外，在此前征求意見稿中，要求以建筑施工為主業(yè)的央企累計對PPP項目凈投資原則上不得超過集團凈資產(chǎn)的40%，在最終印發(fā)的《通知》中，40%這一數(shù)字被修改為50%。

此次，《通知》還明確不少風險紅線。比如，央企不得參與付費來源缺乏保障的項目，不得通過引入“明股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應(yīng)由其他方承擔的風險。在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔保、承諾收益等。

《通知》還稱，對違反本通知要求，未履行或未正確履行投資管理職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的各級經(jīng)營管理人員，要嚴肅追究責任，同時對PPP業(yè)務(wù)重大決策實施終身責任追究制度。

防范央企PPP經(jīng)營風險

目前PPP項目社會資本方近七成來自中央企業(yè)和國有企業(yè)。PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負債表外運行等，加大了央企財務(wù)風險。

　　國企降杠桿是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一去杠桿的重中之重。此次，國資委要求各中央企業(yè)高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負債狀況等，量力而行，對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控，從嚴設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。

　　國資委強化對央企投資PPP業(yè)務(wù)的監(jiān)管，旨在有效防范央企PPP經(jīng)營風險。PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥此前表示，央企是主要的PPP社會資本方，未來央企投資PPP的趨勢會收緊，這有助于PPP的規(guī)范，而對于民營資本來說，機會就更多了。

　　中國人民大學(xué)國企改革與發(fā)展研究中心研究員李錦表示，國資委高度重視中央企業(yè)的杠桿管理工作，特別是債務(wù)風險控制工作。非金融企業(yè)債務(wù)將近70%來自國有企業(yè)，破解國有企業(yè)高杠桿困境，成為當下的重中之重。

　　國資委主任肖亞慶在今年全國兩會期間表示，去杠桿、降低債務(wù)風險是今后一段時間中央企業(yè)要重點關(guān)注的問題，國資委將從監(jiān)管制度建設(shè)、債務(wù)危險苗頭監(jiān)測以及違規(guī)責任追究等方面加強監(jiān)管。

　　國務(wù)院總理李克強8月23日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議，部署了推進央企深化改革降低杠桿、促進企業(yè)提質(zhì)增效的工作。

　　盤古智庫高級研究員吳琦表示，去杠桿從本質(zhì)上來說是要營造一個良好的經(jīng)濟金融生態(tài)，通過積極穩(wěn)妥降低國企杠桿率，促進企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。從這個意義上來說，國企去杠桿的關(guān)鍵是要優(yōu)化杠桿的結(jié)構(gòu)，提升杠桿的質(zhì)量。

關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知

國資發(fā)財管〔2017〕192號

各中央企業(yè)：

PPP(政府與社會資本合作)模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新,對于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來,中央企業(yè)主動適應(yīng)改革要求,努力拓展市場,積極探索開展 PPP業(yè)務(wù), 在推動自身業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時,有力支持了地方經(jīng)濟發(fā)展,取得了良好成效。為貫徹新發(fā)展理念,提高中央企業(yè)境內(nèi) PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平,有效防范經(jīng)營風險,實現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展,現(xiàn)將有關(guān)工作要求通知如下：

一、堅持戰(zhàn)略引領(lǐng),強化集團管控。

各中央企業(yè)要緊密圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,建立健全本企業(yè) PPP業(yè)務(wù)管控體系,穩(wěn)妥開展 PPP業(yè)務(wù)。一是加強戰(zhàn)略引領(lǐng)。立足企業(yè)功能界定與分類定位,結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展方向,充分考慮企業(yè)財務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力,規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展。PPP業(yè)務(wù)較為集中的企業(yè)應(yīng)編制PPP業(yè)務(wù)專項規(guī)劃,優(yōu)化 PPP業(yè)務(wù)布局和結(jié)構(gòu)。 二是完善全過程管控體系。建立健全 PPP項目管理制度,從預(yù)算約束、事前可研決策、事中項目實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程,構(gòu)建權(quán)責明晰的管理機制,加強企業(yè)投資、財務(wù)、法務(wù)、審計等部門的協(xié)同配合,形成管控合力。三是加強集團管控。明確集團對 PPP 業(yè)務(wù)管控的主體責任和各級子企業(yè)的具體管理責任, 由集團總部(含整體上市的上市公司總部)負責統(tǒng)一審批 PPP業(yè)務(wù)。 四是依法依規(guī)操作。 加強投標管理及合同談判,嚴格執(zhí)行合規(guī)審查程序, 切實防范 PPP業(yè)務(wù)中的違法違規(guī)風險,妥善處理并及時報備重大法律糾紛集件。

二、嚴格準入條件,提高項目質(zhì)量。

各中央企業(yè)要將源頭管控作為加強 PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重,細化 PPP項目選擇標準,優(yōu)中選優(yōu),規(guī)范有序參與市場競爭,有效應(yīng)對項目占用資金規(guī)模大、回報周期長帶來的潛在風險。一是聚焦主業(yè)。根據(jù)項目投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)特征準確界定集團主業(yè)投資領(lǐng)域,認真篩選符合集團發(fā)展方向、具備競爭優(yōu)勢的項目 。將 PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理,嚴控非主業(yè)領(lǐng)域 PPP項目投資。 二是堅持“事前算贏”原則 ,在項目決策前充分開展可行性分析,參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設(shè)定 PPP投資財務(wù)管控指標,投資回報率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本,嚴禁開展不具備經(jīng)濟性的項目,嚴厲杜絕盲目決策,堅決遏制短期行為。 三是認真評估 PPP項目中合作各方的履約能力 。在通過財政承受能力論證的項目中,優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財政等部門入庫項目,不得參與付費來源缺乏保障的項目。

三、嚴格規(guī)?？刂?防止推高債務(wù)風險。

各中央企業(yè)要高度關(guān)注業(yè)務(wù)對企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響,綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負債狀況等,量力而行,對 PPP 業(yè)務(wù)實行總量管控,從嚴設(shè)定 PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限,防止過度推高杠桿水平。 一是納入中央企業(yè)債務(wù)風險管控范圍的企業(yè)集團,累計對 PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔保或增信的其他資金之和,減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50% , 不得因開展 PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負債率。 二是集團要做好內(nèi)部風險隔離,明確相關(guān)子企業(yè) PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資 PPP項目。三是集團應(yīng)加強對非投資金融類子企業(yè)的管控,嚴格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策,不得參與僅為項目提供融資、不參與建設(shè)或運營的項目 。

四、優(yōu)化合作安排,實現(xiàn)風險共擔。

各中央企業(yè)在 PPP項目中應(yīng)充分發(fā)揮項目各合作方在融資、建設(shè)、運營等方面的比較優(yōu)勢,合理確定股權(quán)比例、融資比例,努力降低綜合融資成本,切實做好項目運營合作安排,實現(xiàn)合作共贏。 一是落實股權(quán)投資資金來源。 各企業(yè)要嚴格遵守國家重大項目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開展 PPP項目的自有資金安排,根據(jù)項目需要積報引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險資金、基本養(yǎng)老保險基金等參與投資, 多措并舉加大項目資本金投入,但不得通過引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應(yīng)由其他方承擔的風險 。 二是優(yōu)化債權(quán)資金安排。積極與各類金融機構(gòu)建立PPP業(yè)務(wù)合作關(guān)系,爭取長期低成本資金支持,匹配好債務(wù)融資與項目生命周期。三是規(guī)范融資增信。在 PPP項目股權(quán)合作中,不得為其他方股權(quán)出資提供擔保、承諾收益等;項目債務(wù)融資需要增信的,原則上應(yīng)由項目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔保,確需股東擔保的應(yīng)由各方股東接照出資比例共同擔保。四是做好運營安排,探索多元化的項目回報機制。 結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要,不斷提高 PPP項目專業(yè)化運營管理能力,對于尚不具備專業(yè)化運營管理能力的項目,通過合資合作、引入專業(yè)化管理機構(gòu)等措施,確保項目安全高效運管。 五是積極盤活存量投資,完善退出機制。根據(jù)自身和項目需要,持續(xù)優(yōu)化資金安排,積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金,實現(xiàn) PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。

五、規(guī)范會計核算,準確反映 PPP業(yè)務(wù)狀況。

各中央企業(yè)應(yīng)當根據(jù)《企業(yè)會計準則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范 PPP業(yè)務(wù)會計核算。 一是規(guī)范界定合并范圍。 根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系(如合營、擔保、提供劣后級出資等),對項目融資、建設(shè)和運營的參與程度,風險回報分擔機制,合作協(xié)議或章程約定等, 按照“實質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對 PPP項目的控制程度,規(guī)范界定合并范圍;對確屬無控制權(quán)的PPP項目,應(yīng)當建立單獨臺賬, 動態(tài)監(jiān)控項目的經(jīng)營和風險狀況,嚴防表外業(yè)務(wù)風險。 二是足額計提資產(chǎn)減值準備。定期對 PPP項目長期股權(quán)投資、取得的收費權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進行減值測試,重點關(guān)注實際運營情況與項目可研預(yù)期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象, 及時足額計提減值準備,防范資產(chǎn)價值不實。三是規(guī)范核算項目收益。同時參與PPP項目投資、建設(shè)或運營的企業(yè),應(yīng)當合理劃分和規(guī)范核算各階段收益。

六、嚴肅責任追究,防范違規(guī)經(jīng)營投資行為 。

 各中央企業(yè)要切實承擔起對 PPP業(yè)務(wù)管控的主體責任,加強對全集團 PPP業(yè)務(wù)的審計與監(jiān)督檢査,不斷提高 PPP業(yè)務(wù)投資經(jīng)營管理水平。 要對PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營投資責任實施規(guī)范化、科學(xué)化、全周期管理,完善決策事項履職記錄。對違反本通知要求,未履行或未正確履行投資管理職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的各級經(jīng)營管理人員,要嚴肅追究責任,同時對 PPP業(yè)務(wù)重大決策實施終身責任造究制度。

各中央企業(yè)要對照本通知要求,全面梳理已簽約PPP項目,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的風險和問題,及時完善制度,加強管控,提出應(yīng)對措施。對存在瑕疵的項目,要積扱與合作方協(xié)商完善;對不具備經(jīng)濟性或存在其他重大問題的項目,要逐一制定處置方案,風險化解前,該停堅決停止,未開工項目不得開工。

國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會

2017年11月17日