作者：張坤世、唐菁菁 (作者單位：湖南省高級人民法院)

原載：《人民法院報》2017年9月6日

為了公共利益的需要，經(jīng)常有政府需要使用登記在國有資產(chǎn)管理局、房地產(chǎn)管理局或是登記在機關(guān)、企事業(yè)單位名下的公房。由于該類公房都有承租人在居住，征收中如何處理，實踐中有不同做法：

一種做法是，適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，通過征收補償方式取得。其主要理由為：法律未禁止。以調(diào)整劃轉(zhuǎn)方式處置公房，對公房承租人如何安置補償，目前沒有明確的法律規(guī)定，無法可依；而以征收補償形式，則有一部《國有土地上房屋征收與補償條例》及配套規(guī)定，有章可循。目前征拆實務中普遍都是通過征收的方式進行的，相當多的省市將公房作為了征收對象，并將公房承租人作為被征收人，有的地方還出臺了國有土地上征收直管公房和單位自管房對承租人補償安置的具體規(guī)定。人民法院支持這種做法的案例也不少。

筆者認為，公房本身就是國有資產(chǎn)，若政府需要使用，由政府主管部門對其進行行政性調(diào)整、劃轉(zhuǎn)即可，適用“征收”法理上不能自圓其說，因此“公房不屬于征收對象”。主要理由是：

公房是與私房相對應的概念。按照我國目前的實際情況，公房可以分為直管分房和自管公房。直管公房，是指由政府公房管理部門或政府授權(quán)經(jīng)營管理單位依法直接進行經(jīng)營和管理的國家所有房屋，其產(chǎn)權(quán)直接歸國家；自管公房，是指由機關(guān)、企業(yè)或者事業(yè)單位享有產(chǎn)權(quán)并由其進行管理的房屋。兩者之間只是所有權(quán)主體有所不同，在法律性質(zhì)上都屬于非私人擁有所有權(quán)的房屋。

從世界范圍看，征收指的是國家基于公共利益需要，以行政權(quán)取得私有財產(chǎn)所有權(quán)并給予適當補償?shù)男姓袨?。征收屬于物?quán)變動的一種法定方式，直接針對的對象是私人的財產(chǎn)，包括不動產(chǎn)、動產(chǎn)以及具有財產(chǎn)價值的權(quán)利。因此，我國憲法第十三條規(guī)定，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。物權(quán)法第二十八條規(guī)定，因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。因此，國家是征收人、房屋所有權(quán)人是被征收人。而國有資產(chǎn)（特別是直管公房）的所有權(quán)人是國家，如果適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，就會出現(xiàn)征收人是國家、被征收人（即房屋所有權(quán)人）也是國家的矛盾，顯然在法理邏輯上不能成立。征收過程中對國家為所有權(quán)人的直管公房適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，是對法律的誤讀。

當然，作為福利權(quán)之一的公房租賃權(quán)是國家為保障公民居住權(quán)而提供的具有重大財產(chǎn)價值的公法權(quán)利，政府無論是以征收補償形式還是以調(diào)整劃轉(zhuǎn)方式處理公房，對公房的承租人均應給予合理的安置補償，以保障公民居住權(quán)。因此，在沒有明確的法律規(guī)定的情況下，對于公房承租人的安置補償，可以參照適用《國有土地上房屋征收與補償條例》及配套規(guī)定。