管仲（約公元前730年-前645年），我國春秋前期的一位著名政治家和理財家。公元前685年，齊襄公死，齊桓公即位齊國國君，任命管仲為“上卿”，使之“任政相齊”，委以綜理國家重任。管仲執(zhí)政40年，系統(tǒng)地實施了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事諸方面的改革，使齊國崛起于當(dāng)時其他諸侯國之上，輔佐齊桓公“九合諸侯，一匡天下”，成為“春秋五霸”之首，實現(xiàn)了富國強(qiáng)兵的目標(biāo)。

管仲執(zhí)政創(chuàng)行了多項新的國家政策與制度，其中經(jīng)濟(jì)政策和制度的創(chuàng)新實踐尤為出色，為齊桓公的霸業(yè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)?！肮偕胶！闭呤枪苤佼?dāng)時創(chuàng)行的重要的國家工商業(yè)政策?！肮偕胶！敝械摹吧胶！保馐恰吧胶Ｖ亍?、“山海之業(yè)”、“山澤之利”，主要指藏于大海中的食鹽和藏于山嶺中的鐵礦兩項重要資源?！肮偕胶！眲t是實施制鹽業(yè)和冶鐵業(yè)的國家壟斷性經(jīng)營，實施食鹽和鐵器的國家專賣。食鹽和鐵器是人們?nèi)粘Ｉ詈蜕a(chǎn)所必需，卻又不能隨地生產(chǎn)隨時取用，而非依靠市場供給不可的特殊商品。所謂“無鹽則腫”，“十口之家，十人食鹽，百口之家，百人食鹽”，說的就是食鹽對于人們?nèi)粘Ｉ畈豢苫蛉钡闹匾约捌渚薮笮枨罅肯M(fèi)量，經(jīng)營食鹽產(chǎn)銷的利潤十分豐厚。當(dāng)時，冶鐵業(yè)水平已較高，能夠鑄造各種農(nóng)具和砍伐工具，廣受市場歡迎，需求量大，冶鐵鑄器也已成為很贏利的行業(yè)。在管仲執(zhí)政以前，齊國允許私人經(jīng)營鹽鐵業(yè)，由國家征收部分稅收，鹽鐵業(yè)利潤大部分由私人業(yè)主所得，政府所得并不多。

管仲曾長期經(jīng)商，對食鹽和鐵器兩種商品的特殊性及其銷量大、利潤高的特點有著清楚準(zhǔn)確的認(rèn)識。管仲執(zhí)政后，站在國家立場上，為大力充實國家財政，增強(qiáng)齊國的經(jīng)濟(jì)實力，決定將利潤豐厚的鹽鐵行業(yè)控制在政府手中，廢止先前允許私人經(jīng)營鹽鐵業(yè)而由國家征收部分稅收的政策，轉(zhuǎn)而實施制鹽業(yè)和冶鐵業(yè)的國家壟斷性經(jīng)營，實施食鹽和鐵器兩種商品的國家專賣，此即所謂“官山海”，既“官山”又“官海”。

據(jù)學(xué)界研究，當(dāng)時“官?！奔粗汽}業(yè)的國家壟斷性經(jīng)營和食鹽專賣的具體做法是，準(zhǔn)許平民采伐枯柴，煮海水生產(chǎn)食鹽。所產(chǎn)食鹽，一部分以稅收的形式由政府征收，余下的統(tǒng)統(tǒng)由政府收購。以征稅和統(tǒng)購方式積存起來的食鹽，全部由政府掌握控制，再由政府具體組織食鹽的運(yùn)輸和銷售。當(dāng)時齊國已經(jīng)建立了較為嚴(yán)密的戶籍制度，食鹽銷售實行“計口售鹽”的辦法?！豆茏印ずＭ酢份d:“終月，大男食鹽五升少半，大女食鹽三升少半，吾子食鹽二升少半?！贝竽?、大女，指成年男女；吾子，指小男小女；少半，為三分之一。食鹽的具體銷售就依據(jù)戶籍冊，按照戶內(nèi)人口的實際情況定量分配銷售。食鹽的銷售價格，與政府從煮鹽平民手中收購的食鹽的價格，有一個較大的價格差。通過這個價格差的獲得，政府從中取得豐厚的財政收入（煮鹽平民將一部分產(chǎn)鹽作為賦稅無償交給政府，政府對這一部分食鹽的銷售，所得則為純收入）。在這里，食鹽的銷售價格顯然是一種政府壟斷價格，價格差的獲取顯然是一種政府壟斷利潤。概要而言，“官?！钡木唧w運(yùn)營方式是平民煮海水生產(chǎn)食鹽——所產(chǎn)食鹽由政府征稅和統(tǒng)購——全部食鹽再由政府運(yùn)輸并“計口售鹽”。

“官山”即冶鐵業(yè)的國家壟斷性經(jīng)營和鐵器專賣的具體做法是，私人開礦冶煉進(jìn)行生產(chǎn)，由政府和私人分成:“量其重，計其贏，民得其七，君得其三”，即“鐵作為原料，按重量給官府白拿三成，以充賦稅。鐵的制成品由官府統(tǒng)一收購，計算其所得利潤，也以三成歸官府。鐵器全由官府通過所屬的官賈銷售，按戶籍編制，供應(yīng)給農(nóng)家。售鐵器時，銷價適當(dāng)增加，以代征稅。如1根針加1錢，1把剪刀加6錢，1個鐵耜加10錢，賣30根針或5把剪刀、3個鐵耜，就等于收一個人的人頭稅?！薄肮偕健钡木唧w運(yùn)營方式與“官海”相似，顯然也是一種政府壟斷性經(jīng)營，政府所得也是一種壟斷性利潤。 

這種“官山?！钡恼呒捌鋵嵤?，表面看來國家沒有另外增加稅種或提高稅率，不致引起社會民眾的驟然反對，實際上通過鹽鐵業(yè)產(chǎn)運(yùn)銷的政府壟斷性控制和運(yùn)營，對社會民眾（鹽鐵生產(chǎn)者以及消費(fèi)者）進(jìn)行了普遍性和強(qiáng)制性的掠奪，很隱蔽很巧妙地獲取了巨額財政收入。從國家統(tǒng)治利益著眼，“官山海”政策確實是一種很高明的增加國家財政的有效方式，是處理國家與民眾“取予關(guān)系”即利益分配關(guān)系的一種上佳模式，即所謂“民不益賦而國用饒”?！肮偕胶！闭叩耐菩?，鹽鐵壟斷利潤的獲得，迅速增加了齊國國家財政，為齊桓公的霸業(yè)奠定了堅實的財政基礎(chǔ)?！肮偕胶！闭?，是中國歷史上首次官營國有壟斷鹽鐵業(yè)運(yùn)營，其運(yùn)作理論和具體實踐對后世王朝國家經(jīng)營管理壟斷行業(yè)提供了初步成熟的理論指導(dǎo)和模式借鑒，產(chǎn)生了重要歷史影響，成為多數(shù)王朝解決國家財政危機(jī)的一項法寶，如西漢漢武帝實施“鹽鐵官營”政策，唐朝劉晏推行“榷鹽法”等，就都借鑒了管仲的經(jīng)驗。

在看到“官山?！闭邔邑斦姆e極成效及其意義的同時，也應(yīng)該看到其運(yùn)作實質(zhì)和所產(chǎn)生的消極影響。與以前允許私人經(jīng)營鹽鐵業(yè)，國家只征收部分稅收，鹽鐵業(yè)利潤大多歸于私人業(yè)主的政策相比，“官山?！闭唢@然是一種強(qiáng)制性的制度變革，政府不再允許私人自主地經(jīng)營鹽鐵業(yè)的生產(chǎn)與運(yùn)銷?！肮偕胶！闭呦拢饺瞬荒茉購氖蔓}鐵產(chǎn)品的運(yùn)銷，只能從事鹽鐵產(chǎn)品的生產(chǎn)，但這時的生產(chǎn)已經(jīng)變?yōu)檎刂葡碌纳a(chǎn)，所產(chǎn)鹽鐵由政府以賦稅、統(tǒng)購和分成的方式，全部收歸政府掌握控制，再由政府進(jìn)行鹽鐵產(chǎn)品的運(yùn)輸與銷售。這樣，政府就全面掌握了鹽鐵產(chǎn)品的控制權(quán)、生產(chǎn)權(quán)和運(yùn)銷權(quán)。顯而易見，“官山海”政策廢止了原先的政策，強(qiáng)制性地改變?yōu)橛烧畨艛嘟?jīng)營鹽鐵業(yè)，從而改變了鹽鐵業(yè)的所有權(quán)歸屬和產(chǎn)運(yùn)銷方式，奪私有為官有，變稅收為壟斷，本質(zhì)上是一場鹽鐵業(yè)的國有化改造。結(jié)果，政府大大增強(qiáng)了其經(jīng)濟(jì)職能和財政汲取能力，獲得了巨額財政利益，支持了國家統(tǒng)治，而原先的民間私人鹽鐵業(yè)由于生產(chǎn)權(quán)、運(yùn)銷權(quán)的被控制和被剝奪，喪失了運(yùn)營自主權(quán)和利潤空間，其發(fā)展勢必遭受嚴(yán)重?fù)p害。管仲之后，“官山海”政策對國家財政有利、對民間私營經(jīng)濟(jì)不利的雙重效果，成為許多王朝國家實施“鹽鐵官營”的明確目標(biāo)，發(fā)揮了突出的“抑商”成效，對中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展影響重大。