三門峽市

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究

三門峽市委黨校土地流轉(zhuǎn)調(diào)查組

報告人：陳敏昭

2008年10月初到11月底，三門峽市委黨校土地流轉(zhuǎn)調(diào)查組對三門峽市土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了近兩個月的調(diào)查研究。調(diào)查地點(diǎn)以簡單抽樣方式確定為：靈寶市朱陽鎮(zhèn)、陜縣觀音堂鎮(zhèn)、李村鄉(xiāng)和澠池縣仰韶鄉(xiāng)等。調(diào)查方式是走訪群眾，召開座談會，發(fā)放調(diào)查表，現(xiàn)場察看。除了到基層調(diào)查外，我們還利用黨校舉辦大學(xué)生村官培訓(xùn)的機(jī)會，召開了一次土地流轉(zhuǎn)座談會，與村干部進(jìn)行了座談交流。2008年10月15日三門峽廣播電視報第42期對這次座談會做了專門報道。

一、  基本情況

三門峽地區(qū)地處河南省豫西山區(qū)，人多地少、土地貧瘠，再加上近年來各種惠農(nóng)政策出臺，農(nóng)民種地積極性有所提高，土地流轉(zhuǎn)面積甚少，不足10%。流轉(zhuǎn)的部分多屬于自發(fā)進(jìn)行，口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)對象多為親戚，收取一定租金。十七屆三中全會以來，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有了新的認(rèn)識，對規(guī)模經(jīng)營，科學(xué)種田，提高土地利用率，提高效益有了新認(rèn)識，土地流轉(zhuǎn)由緩慢逐步加快,土地流轉(zhuǎn)將會出現(xiàn)一個新高潮。在座談中我們聽到了不同的聲音：有的同志認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)其實(shí)是農(nóng)民利益再調(diào)整，關(guān)鍵在于處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，農(nóng)民身份的認(rèn)定，究竟是按戶籍定，還是按是否種地身份來定。有的同志說三十年了，不少家庭人口出現(xiàn)了較大變化，遵循去人不去地、添人不添地原則，出現(xiàn)了有的家庭人少地多和有的家庭人多地少的矛盾。有的同志說部分村民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高，有地、地多者不愿意調(diào)，地少無地者要求強(qiáng)烈調(diào)地，而中央政策是三十年不變，造成了不少矛盾。比如：有些村盡管是五年一小調(diào)，十年一大調(diào)，但是阻力很大，不少群眾說，把集體地分給私人容易，把地從私人手里調(diào)出來困難。有些村干部說，為了規(guī)模經(jīng)營集中土地，搞集體經(jīng)濟(jì)，提高效益，但是村民思想不統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)。還有人談到宅基地更難流轉(zhuǎn)，造成了空心村，難于重新規(guī)劃。目前，在不少村土地流轉(zhuǎn)大量是在親戚本家間口頭包產(chǎn)流轉(zhuǎn)，種地人每年給土地流出戶幾百斤糧食或幾百元錢，甚至什么都不要，但是各種補(bǔ)貼仍由土地流出戶享受，隨時都可以把地收回，不少村民問補(bǔ)貼究竟是按人補(bǔ)還是按地補(bǔ)。另外，有人說國家盡管給農(nóng)民不少補(bǔ)貼，但農(nóng)資漲價過多，造成了種地入不敷出，無心種植，出外打工，但不愿流轉(zhuǎn)，造成部分耕地荒蕪，宅基地閑置，造成了土地資源浪費(fèi)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但同時也造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰和土地分割細(xì)碎化經(jīng)營的后果，這正是導(dǎo)致目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化程度低、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、科技含量低、農(nóng)業(yè)比較效益差、農(nóng)民增收困難的關(guān)鍵因素。農(nóng)村土地是不可再生的稀缺資源，對于它的高效開發(fā)利用有兩個途徑：一是引入科技、資金、信息等新的生產(chǎn)要素，提高單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)；二是通過土地流轉(zhuǎn)把土地適度集中，進(jìn)行規(guī)?；虚_發(fā)，以降低成本，提高農(nóng)業(yè)比較效益。對于引入科技、資金、信息、技術(shù)等新要素，政府已經(jīng)連續(xù)多年來將其作為農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)來抓，并取得了較為顯著的成效。目前的問題是：一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對于農(nóng)業(yè)新要素的有效需求相對不足。由于土地經(jīng)營規(guī)模小，比較效益差，許多農(nóng)戶放棄經(jīng)營農(nóng)田出外打工或經(jīng)商，寧愿讓土地荒蕪也不愿在上面投資更多的資金和精力。在許多地方，農(nóng)地的浪費(fèi)和低效化經(jīng)營已成為不爭的事實(shí)，必須通過土地流轉(zhuǎn)來提高土地的經(jīng)營效率并促進(jìn)農(nóng)民增收。

黨的十七屆三中全會決定：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”這172個字，把“土地流轉(zhuǎn)”（實(shí)際上是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)）的基本原則、流轉(zhuǎn)形式、規(guī)模經(jīng)營方式和土地流轉(zhuǎn)的底線，都說得清清楚楚。其實(shí)質(zhì)就是“要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！蔽覀兿嘈?，由土地流轉(zhuǎn)開始，中國農(nóng)村改革又將掀起新一輪高潮。

三、制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素

1、產(chǎn)權(quán)不明晰制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)。目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定是“土地國有或集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營”，這意味著農(nóng)戶不是土地的所有者，只有使用經(jīng)營權(quán)。一些鄉(xiāng)村組織利用手中的土地所有權(quán)，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行反租倒包，集中土地搞開發(fā)。有的借流轉(zhuǎn)名義隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，侵害了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，損害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。而僅僅擁有土地承包經(jīng)營權(quán)能否構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，如果冒然將土地流轉(zhuǎn)出去，由于各種原因?qū)Ψ浇?jīng)營不善無力兌現(xiàn)合同，那么直接受損失的是農(nóng)民，這無疑給農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)造成了風(fēng)險。

2、土地商品屬性不清，不便流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)村土地長期以來實(shí)行實(shí)物管理，導(dǎo)致了土地不能像普通商品一樣在市場流動，流轉(zhuǎn)的價格也難以確定，缺乏可參考的依據(jù)，這些都制約了土地的正常流轉(zhuǎn)。同時由于土地家庭承包制導(dǎo)致的土地細(xì)碎化經(jīng)營狀況，一些需要土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)需要和分散經(jīng)營的農(nóng)戶分頭談判，增加了交易成本。分散的農(nóng)戶由于缺乏組織難以聯(lián)合起來維護(hù)自身利益，在談判中處于劣勢，地價被過份壓低。

3、土地承包長久不變與人口變化之間產(chǎn)生了矛盾。土地承包三十年了，新出生的人口很多人就沒有土地，導(dǎo)致不少家庭人多地少，少數(shù)家庭人少地多，地少無地者希望土地流轉(zhuǎn)，地多人少者怕土地流轉(zhuǎn)失去土地。還有少數(shù)人已經(jīng)成為企業(yè)家或者員工，已經(jīng)離開農(nóng)村，在城市依靠工資生活，卻占有大量土地，而很多生活在農(nóng)村的新出生人口卻無地可種。究竟什么是農(nóng)民，農(nóng)民身份是按戶籍定，還是按有無土地，是否以種地為生來定，種地補(bǔ)貼是按人補(bǔ)，還是按地補(bǔ)。有地的人可以拿租金和地補(bǔ)，無地的人要種地必須給別人租金，還享受不到地補(bǔ)，造成了貧富不均。部分地方、部分村民還不同程度地存在一些模糊認(rèn)識，把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對立起來，把家庭承包經(jīng)營體制的穩(wěn)定與狹隘的地塊穩(wěn)定混為一談，有時想流轉(zhuǎn)也不敢流轉(zhuǎn)。

4、農(nóng)村社會保障機(jī)制缺位，沒有穩(wěn)定收入農(nóng)民決不輕易流轉(zhuǎn)土地。土地對農(nóng)民來說，具有社會保障和就業(yè)功能，從滿足農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶到承擔(dān)子女教育和養(yǎng)老醫(yī)療費(fèi)用，土地幾乎承擔(dān)了本應(yīng)由國家和社會對農(nóng)民承擔(dān)的所有保障職能，所以除非找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)崗位就業(yè)，否則農(nóng)民不會輕易出讓自己最后的保障權(quán)利。在農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成的條件下，他們把土地作為命根子來看待，把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，認(rèn)為有了土地生活就有退路。尤其是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，多數(shù)農(nóng)民不得不以農(nóng)為本，以農(nóng)為生。在這種收入結(jié)構(gòu)下，讓多數(shù)農(nóng)民放棄承包土地顯然是不現(xiàn)實(shí)的。 盡管外出務(wù)工收入在農(nóng)民人均純收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以緩解一時經(jīng)濟(jì)困境，解決不了長期收入來源問題，隨著非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，或當(dāng)處于階段性失業(yè)時，種地會成為農(nóng)民的首選謀生之計。所以，有的地方農(nóng)民盡管出外打工顧不上經(jīng)營耕地，寧愿讓土地荒蕪，也不愿租賃給別人經(jīng)營，這在客觀上造成了流轉(zhuǎn)農(nóng)地要素的供給不足。

5、農(nóng)地需求相對不足。農(nóng)村生產(chǎn)力現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平低，種田效益較差，直接或間接影響了農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要投資量大，農(nóng)作物生長周期長，面對的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業(yè)要比農(nóng)業(yè)項目的比較收益高，所以即便是體制障礙消除了，農(nóng)民自愿出讓土地了，也未必立即就有許多企業(yè)和種養(yǎng)大戶前來接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，土壤肥力差的土地，更是少有人問津。過低的收益無人承包開發(fā)導(dǎo)致這些地區(qū)耕地大面積撂荒。

6、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)能力不足。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展減速，吸納就業(yè)能力下降，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民收入的難度進(jìn)一步加大。二是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移空間有限。目前國有企業(yè)大量減員分流，下崗失業(yè)職工增多；一些城市采取某些對農(nóng)村勞動力流動限制的措施，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商機(jī)會驟減；加上受自身文化素質(zhì)及勞動技能因素的制約，農(nóng)民進(jìn)城增收的門路越來越窄。由于知識和技能儲備不足，農(nóng)村富余勞動力外出務(wù)工大多只能從事一些簡單的肩挑背扛型的體力活，很難適應(yīng)目前非農(nóng)職業(yè)技能化的要求。

四、土地流轉(zhuǎn)的典型做法

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本思路，以發(fā)展為主題，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，培植龍頭企業(yè)；依靠經(jīng)營體制和機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。在流轉(zhuǎn)原則上，堅持維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，長期穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)使用權(quán)。在流轉(zhuǎn)目標(biāo)上，依靠各方面的優(yōu)勢組合，實(shí)施耕地規(guī)模集約經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)。積極開發(fā)非耕地和低效益地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)，滿足人們不斷增長的物質(zhì)文化生活需要。在流轉(zhuǎn)方向上，依靠科技成果轉(zhuǎn)化和實(shí)用新技術(shù)運(yùn)用，強(qiáng)化市場信息、資金、勞力和先進(jìn)管理經(jīng)驗有效對接，建設(shè)一批有特色、有優(yōu)勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強(qiáng)的商品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在流轉(zhuǎn)方式上，堅持農(nóng)民與業(yè)主自由協(xié)商決擇。

1、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

一是由村民代表大會選舉產(chǎn)生村級土地流轉(zhuǎn)理事會，理事會負(fù)責(zé)土地的儲備、經(jīng)營和管理。其性質(zhì)是“自我管理、自我約束、自我教育”的獨(dú)立民間組織，政府可以監(jiān)督。二是各村村民按照土地流轉(zhuǎn)辦法愿意將土地交給各村土地流轉(zhuǎn)理事會，寫出書面申請，再由各村土地流轉(zhuǎn)理事會統(tǒng)一安排使用。理事會對群眾實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在入駐企業(yè)招工上，流轉(zhuǎn)土地群眾優(yōu)先使用。三是將流轉(zhuǎn)出來的土地按用途分為兩類：一類作為第一產(chǎn)業(yè)的用途的土地，村級土地流轉(zhuǎn)中心采取“三年一簽”租金預(yù)付的辦法，有效解決了發(fā)包方和承包方的后顧之憂。二類作為二、三產(chǎn)業(yè)用途的土地，村級土地流轉(zhuǎn)中心采取一次性簽定20年，租金采取“三年一付”的辦法。在良性發(fā)展的情況下，進(jìn)一步探索農(nóng)民用土地入股成立“土地合作社”等各類新模式，不斷拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道，促使土地使用權(quán)向經(jīng)營大戶、效益項目轉(zhuǎn)移，切實(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)民的收入。五是走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。企業(yè)與農(nóng)戶以合同訂單把家庭經(jīng)營過渡到公司+農(nóng)戶、科技+農(nóng)戶、基地+農(nóng)戶，農(nóng)民接受企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營理念和制度化管理方法，農(nóng)民按照市場信息、經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，到時發(fā)工資，促進(jìn)市場觀念、科技知識、身份、生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變和提高。六是提升農(nóng)業(yè)素質(zhì)，增加了農(nóng)民收入。特色商品生產(chǎn)基地生產(chǎn)出批量優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)產(chǎn)品，適銷對路。流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民不付種地成本，不擔(dān)市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，穩(wěn)定獲取土地出讓金收入，更能從企業(yè)務(wù)工中獲取勞務(wù)收入。

2、暢通土地流轉(zhuǎn)渠道

為了引導(dǎo)農(nóng)民“依法、自愿、有償”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，從五個方面暢通土地流轉(zhuǎn)渠道，從源頭上預(yù)防土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生，確保農(nóng)民利益。一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理所為中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作，選聘土地流轉(zhuǎn)信息員為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)充當(dāng)“土地紅娘”。二是規(guī)范土地合同，避免無合同或合同不規(guī)范帶來的麻煩。三是建立土地流轉(zhuǎn)信訪接待和下訪制度。各村組建土地信訪工作調(diào)委會，積極化解矛盾，做到小事不出村。由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)接待或深入農(nóng)戶解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題，做到大事不出鎮(zhèn)，確保農(nóng)民的合法利益。四是建立土地流轉(zhuǎn)信息庫。以村為單位，對愿意流轉(zhuǎn)出來的土地又還沒有找到流入戶的土地進(jìn)行登記，并發(fā)布土地供求信息。五是建立獎懲制度。

3、規(guī)范各項制度，推動土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

制定土地流轉(zhuǎn)的工作流程、管理辦法以及各項規(guī)章制度：一是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)理事會職責(zé)，對土地流轉(zhuǎn)理事會人員的工作提出具體要求。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)負(fù)責(zé)人的工作職責(zé)。三是建立土地流轉(zhuǎn)管理檔案，明確土地流轉(zhuǎn)檔案管理員的工作要求，對土地流轉(zhuǎn)簽定的合同文本、登記簿等重要文件的管理作具體要求。四是制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)流程，包括解決土地糾紛、儲備土地發(fā)展項目土地流轉(zhuǎn)、業(yè)主需求土地發(fā)展項目土地流轉(zhuǎn)、分散土地自行流轉(zhuǎn)等工作流程圖，讓流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人照章辦事。五是制定耕地占補(bǔ)平衡管理辦法。

五、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的具體對策

加快土地流轉(zhuǎn)，我們應(yīng)該把著力點(diǎn)放在轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制、培育流轉(zhuǎn)市場、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、減少農(nóng)地依賴、強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè)上面，綜合應(yīng)用經(jīng)濟(jì)、行政和法制手段，推動農(nóng)村土地的合理有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民收入快速穩(wěn)定增長。

1、轉(zhuǎn)變政府職能，準(zhǔn)確定位政府角色。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府既要克服利用土地所有權(quán)強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規(guī)流轉(zhuǎn)放任自流，缺乏服務(wù)規(guī)范機(jī)制的“缺位”行為。要堅決從土地流轉(zhuǎn)市場上退出來，變強(qiáng)制為引導(dǎo)，變干預(yù)為服務(wù)，抓好土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控、監(jiān)督監(jiān)測和中介服務(wù)。一是制定土地利用總體規(guī)劃，控制好土地流轉(zhuǎn)總量、結(jié)構(gòu)和動態(tài)平衡，引導(dǎo)農(nóng)地流向優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)項目。二是建立流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、登記、公證等服務(wù)。三是監(jiān)督農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)合同是否規(guī)范合法。四是強(qiáng)化耕地保護(hù)，依法查處巧立名目改變農(nóng)地用途或違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的坑農(nóng)行為。加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，確保耕地占補(bǔ)平衡。五是制定優(yōu)惠政策，積極扶持吸引農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶對流轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營開發(fā)。

2、完善土地流轉(zhuǎn)政策。一是制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠性政策，在優(yōu)惠的對象上實(shí)行雙向優(yōu)惠，既要鼓勵土地流出方，又要鼓勵土地轉(zhuǎn)入方；在優(yōu)惠的內(nèi)容上要實(shí)行綜合優(yōu)惠，不光在經(jīng)濟(jì)上優(yōu)惠，在流轉(zhuǎn)戶享受集體公益事業(yè)服務(wù)如子女上學(xué)、戶籍、社會治安和其它社區(qū)服務(wù)各方面都給予適當(dāng)?shù)恼疹櫍辉趦?yōu)惠的手段上要實(shí)行配套優(yōu)惠，包括在資金、技術(shù)、稅費(fèi)等方面給予適當(dāng)?shù)姆龀郑辉趦?yōu)惠的取向上要實(shí)行重點(diǎn)優(yōu)惠，即對“四荒”開發(fā)性經(jīng)營項目、具有技術(shù)推廣價值和市場發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項目以及實(shí)行集約化、規(guī)?；?jīng)營的項目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。二是制定規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)。國家要盡快正式以法律條文的形式明確規(guī)定集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、范圍、條件和形式以及宏觀調(diào)控措施和具體操作程序，如確保土地用途不被改變，限制土地拋荒，鼓勵提升地力；確保土地有償流轉(zhuǎn)，合理確定流轉(zhuǎn)費(fèi)額度等。三是健全指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的操作性制度。包括土地流轉(zhuǎn)申報、審批、登記、流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)、流轉(zhuǎn)合同糾紛調(diào)解與仲裁以及日常監(jiān)管等一系列規(guī)章制度。加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。在兼顧集體、農(nóng)戶和承包者利益的前提下，科學(xué)合理地確定土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配比例，促使農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化，為順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓奠定法理基礎(chǔ)。

3、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。要在充分尊重農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，大膽創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。借鑒成都“股田制”，鼓勵農(nóng)民以土地入股，直接參與投資企業(yè)的利潤分紅，變土地資源為土地資本；借鑒海口“五統(tǒng)一分制”，將農(nóng)民手中不能流轉(zhuǎn)的分散土地資源進(jìn)行互換整合，根據(jù)市場需求，因地制宜對當(dāng)?shù)胤N植業(yè)結(jié)構(gòu)做出整體規(guī)劃，“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一種苗、統(tǒng)一銷售、分戶管理”，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的局面，以降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收益；耶可以借鑒山東“田保姆”做法，對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的農(nóng)田實(shí)行代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優(yōu)化人地資源配置；可以借鑒大連模式，對于大片農(nóng)村集體閑置土地可“上市招標(biāo)”，實(shí)現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)?？傊?，要鼓勵農(nóng)民采取多種行之有效的方式優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，增加農(nóng)民收入。

4、建立健全中介服務(wù)組織，培育農(nóng)地要素市場。以縣鄉(xiāng)土地服務(wù)部門為依托，以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會為主體，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。普查流轉(zhuǎn)土地資源，收集發(fā)布供求信息，進(jìn)行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛；邀請土地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地等級評估定價，進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)地的租賃招標(biāo)；代辦土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。培育農(nóng)地市場，引導(dǎo)農(nóng)地要素合理流動，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。

5、尊重農(nóng)民主體地位，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民自愿為前提，堅持以農(nóng)用為主，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)。堅決反對以各種名目違背農(nóng)民意愿進(jìn)行的圈地開發(fā)和反租倒包行為。積極鼓勵農(nóng)戶之間進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕等流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)農(nóng)地向農(nóng)村種養(yǎng)能手集中；對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)用地要盡量采用租賃或入股經(jīng)營的方式，盡可能為農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入來源，最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益。對公共建設(shè)用地，要堅持將土地征用補(bǔ)償金的大部分交給農(nóng)民，并要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)和養(yǎng)老保險。

6、積極引導(dǎo)農(nóng)民到非農(nóng)崗位就業(yè)，減少農(nóng)民對土地的依賴。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就必須減少農(nóng)民對土地的依賴，降低土地對農(nóng)民的重要性，從而就必須降低種植業(yè)在農(nóng)民收入中的比重，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力到非農(nóng)崗位就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。一要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極引進(jìn)和培育勞動密集型、技術(shù)含量低的中小民營企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)容量較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，千方百計地創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，爭取部分農(nóng)村剩余勞動力“就地消化”。二要切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民的職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，從而提高勞務(wù)價值，為農(nóng)民“走出去”務(wù)工創(chuàng)造條件。加強(qiáng)對農(nóng)民出外務(wù)工的信息引導(dǎo)和組織管理，確保農(nóng)民工有序流動，順利增收。三要取消對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的各種不合理收費(fèi)，取消戶口限制、降低農(nóng)民工子女上學(xué)門檻，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供便利條件。四要積極為外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員搭好創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵具有一定資金、技術(shù)和經(jīng)營能力的打工者“走回來”，在本地投資經(jīng)商搞開發(fā)，帶動地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

7、強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村公共服務(wù)體系不健全，必然會阻礙農(nóng)地的集中和流轉(zhuǎn)。因此，必須抓好農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，幫助流轉(zhuǎn)地經(jīng)營者克服自然與市場風(fēng)險，提高投資經(jīng)營效率。一要做好籌資服務(wù)。由于農(nóng)業(yè)投資項目具有成本高、周期長、風(fēng)險大、收益低的特點(diǎn)，銀行和投資者對涉農(nóng)項目望而卻步。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機(jī)構(gòu)簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地所需資金。二要做好信息服務(wù)。在電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發(fā)布農(nóng)村流轉(zhuǎn)地租賃發(fā)布信息，提供流轉(zhuǎn)地投資方向與市場分析，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶順利接包土地。三要抓好技術(shù)服務(wù)。大力推廣糧食及經(jīng)濟(jì)作物科學(xué)作務(wù)技術(shù)、畜禽養(yǎng)殖和病蟲害防治技術(shù)等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助流轉(zhuǎn)地經(jīng)營者解決技術(shù)難題，提高流轉(zhuǎn)地經(jīng)營效益。四要強(qiáng)化農(nóng)村社會保障服務(wù)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，積極探索農(nóng)家子女接受大學(xué)以上教育的學(xué)費(fèi)減免和財政補(bǔ)貼辦法，逐步建立個人與社會相結(jié)合的“低收入農(nóng)民生活保障”、“農(nóng)民失業(yè)保險”、“農(nóng)民養(yǎng)老保障”等保障機(jī)制，解決農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

總之，在推行土地流轉(zhuǎn)過程中，既要解放思想，大膽探索，又要從實(shí)際出發(fā)，堅持因地制宜、形式多樣、不拘一格，在政策法規(guī)范圍內(nèi)，適合什么形式就采取什么形式，絕不能因循守舊、生搬硬套。同時，農(nóng)村土地問題是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大問題，涉及到農(nóng)民的根本利益，涉及面廣，政策性強(qiáng)。因此，在具體工作中，必須尊重群眾意愿，積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推行，切不可操之過急，搞一陣風(fēng)、一刀切，更不可下指標(biāo)、定任務(wù)、要進(jìn)度。對已經(jīng)實(shí)行的各種方式方法，要不斷進(jìn)行總結(jié)、修訂、完善，以點(diǎn)帶面，力求實(shí)效，逐步推廣。

[附]調(diào)查組成員：

陳敏昭  晉一  蔣志松  孔永紅  劉艷超  張卉  高天山  楊偉康  王滿富  聶愛軍  陳夢陽

2008年12月10日，三門峽上陽書院