不予受理復(fù)議申請決定

是否屬于行政訴訟的受案范圍

蔡 小 雪

一、問題的提出

山東省濱州市中級人民法院在審理陽信縣張賢村12戶村民訴濱州市人民政府不受理行政復(fù)議申請案中認定如下事實：陽信縣陽信鎮(zhèn)張賢村12戶村民，對陽信縣人民政府2009年3月27日至2009年5月27日濱州至德州（魯冀界）高速公路工程建設(shè)用地項目組織占地行為不服，于2009年8月13日（2009年8月17日補正材料）向濱州市人民政府提出行政復(fù)議申請，要求確認陽信縣人民政府組織占地行為違法，并要求責令陽信縣人民政府就該項目進行征地方案公告及組織實施。濱州市人民政府于2009年8月20日作出濱政復(fù)不受字[2009]25號不予受理行政復(fù)議申請決定，原告于2009年9月4日向濱州中院提起行政訴訟，要求撤銷濱政復(fù)不受字[2009]25號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》并責令被告重新受理。

該院認為，修訂后的《山東省行政復(fù)議條例》于2009年9月1日起施行，該條例第二十三條規(guī)定：“申請人對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定不服提起行政訴訟時，法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，應(yīng)當對被申請行政復(fù)議的具體行政行為提起行政訴訟；法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，可以對被申請行政復(fù)議的具體行政行為提起訴訟，也可以對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定提起行政訴訟?！苯M織征地行為法律、法規(guī)未規(guī)定為復(fù)議前置，按“程序從新”的原則，復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定，申請人應(yīng)當對原組織征地行為提起行政訴訟，現(xiàn)其起訴復(fù)議機關(guān)不受理決定屬被告錯誤，擬裁定駁回原告的起訴，但對于該條規(guī)定與上位法的有關(guān)規(guī)定精神是否存在不一致把握不準，向山東高院請示，請求明確《山東省行政復(fù)議條例》第二十三條的規(guī)定能否適用。

山東省高級人民法院審判委員會研究后認為，雖然行政復(fù)議法和行政訴訟法對于此問題未作出明確規(guī)定，但《山東省行政復(fù)議條例》的規(guī)定并不妥。主要理由：一是根據(jù)立法法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，“訴訟和仲裁制度”只能制定法律加以規(guī)定?！渡綎|省行政復(fù)議條例》作為地方性法規(guī)對某一具體行政行為能否提起訴訟進行規(guī)定，限制當事人的訴訟權(quán)利，有超越立法權(quán)限之嫌。二是從相關(guān)法律規(guī)定來看，不能得出不予受理決定不可訴的結(jié)論。行政訴訟法第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！边@一條款并未將不予受理的決定排除在可訴范圍之外。三是從司法實踐來看，過去都是將此種情形下的不予受理決定作為可訴行政行為對待。復(fù)議申請人起訴復(fù)議機關(guān)不予受理決定的，人民法院都受理。

綜上，山東省高級人民法院認為，《山東省行政復(fù)議條例》系山東省地方性法規(guī)，根據(jù)行政訴訟法第五十二條的規(guī)定，地方性法規(guī)是人民法院審理案件的依據(jù)，但該條例第二十三條的規(guī)定與上位法的規(guī)定精神及司法實踐不一致，適用第二十三條的規(guī)定可能產(chǎn)生混亂。為保證法律適用的統(tǒng)一，現(xiàn)提出對以上問題的請示，請予答復(fù)。

二、法理分析

《山東省行政復(fù)議條例》第二十三條規(guī)定：“申請人對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定不服提起行政訴訟時，法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，應(yīng)當對被申請行政復(fù)議的具體行政行為提起行政訴訟，法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，可以對被申請行政復(fù)議的具體行政行為提起訴訟，也可以對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定提起行政訴訟?！?/p>

行政訴訟法第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！钡摋l對《山東省行政復(fù)議條例》第二十三條規(guī)定的問題未作出明確的規(guī)定。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十二條規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告；當事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當以復(fù)議機關(guān)為被告?！钡谌龡l規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理?！薄皬?fù)議機關(guān)不受理復(fù)議申請或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理。”根據(jù)這兩條的規(guī)定可以推定出，法律、法規(guī)未規(guī)定復(fù)議為必經(jīng)程序的，行政相對人申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)決定不予行政復(fù)議的，行政相對人可以依法對原具體行政行為提起訴訟，也可以依法對行政復(fù)議機關(guān)不予行政復(fù)議裁決提起訴訟。行政相對人無論選擇原具體行政行為，還是行政復(fù)議決定為被訴行為而提起訴訟的，只要符合起訴的其他條件的，人民法院均應(yīng)當受理。法律、法規(guī)規(guī)定復(fù)議為必經(jīng)程序的，行政相對人只能對不予復(fù)議決定提起行政訴訟，不能對原具體行政行為提起行政訴訟。

具體行政行為，是指行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動中，針對特定的事項，作出涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律行為。不予受理申請復(fù)議決定，是行政機關(guān)針對申請人的復(fù)議申請，認為其的申請不符合復(fù)議申請復(fù)議的條件，作出的不予受理申請人復(fù)議申請的決定，該決定涉及申請人能否獲得行政救濟的權(quán)利。據(jù)此，不予受理申請復(fù)議決定屬于具體行政行為。行政訴訟法第十一條明確規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織有關(guān)財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的救濟權(quán)利的具體行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。也就是說，不予受理行政復(fù)議申請的決定，屬于行政訴訟的受案范圍。行政復(fù)議法第五條進一步規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！痹摋l中所規(guī)定的“行政復(fù)議決定”亦包括“不予受理申請行政復(fù)議決定”。因此說，法院依法應(yīng)當受理對不服不予受理復(fù)議決定提起的行政訴訟，是完全正確的。

行政訴訟法第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”行政復(fù)議法第十九條規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟?！备鶕?jù)上述兩條的規(guī)定，法規(guī)規(guī)定復(fù)議為必經(jīng)程序的，由于行政機關(guān)未經(jīng)行政復(fù)議，故法院不能受理當事人不服具體行政行為提起的訴訟。

通過上述分析，《山東省行政復(fù)議條例》第二十三條的規(guī)定與行政訴訟法第十一條和《若干解釋》第二十二條、第三十三條的規(guī)定相沖突。

立法法第八條第（九）項規(guī)定，“訴訟和仲裁制度”只能制定法律。也就是說，“訴訟和仲裁制度”屬于中央立法權(quán)限的范圍，地方性法規(guī)無權(quán)對此問題作出規(guī)定?！渡綎|省行政復(fù)議條例》第二十三條對有關(guān)訴訟問題作出規(guī)定顯然超出了其職權(quán)范圍，并與行政訴訟法和最高人民法院作出的司法解釋相抵觸，人民法院在處理具體案件時，應(yīng)當適用行政訴訟法和最高人民法院的有關(guān)司法解釋。

《若干解釋》第二十二條的規(guī)定，從表面上看，似乎申請人選擇司法救濟的途徑拓寬了，同時也擴大了人民法院對行政機關(guān)的行政行為的監(jiān)督范圍，更加有利于促進行政復(fù)議機關(guān)依法履行好行政復(fù)議的職責，更有效地保護行政相對人的合法權(quán)益。但在現(xiàn)實生活中，行政相對人申請復(fù)議，是為了解決其實體權(quán)益問題，如果對不予復(fù)議決定提起訴訟，法院只能對不予復(fù)議決定的合法性進行審查，而不能對原具體行政行為的合法性進行審查，最終判決無非是維持不予復(fù)議決定，或者撤銷不予復(fù)議決定令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定。這種審理只能解決程序問題，不能解決實體權(quán)益問題，同時會增加行政相對人的訴累，不利于提高行政訴訟的效率?！渡綎|省行政復(fù)議條例》第二十三條中“申請人對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定不服提起行政訴訟時，法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，應(yīng)當對被申請行政復(fù)議的具體行政行為提起行政訴訟”的規(guī)定，具有一定的合理性。但是，行政訴訟法已經(jīng)作出較為明確的規(guī)定，只有通過修改行政訴訟法來解決該問題。在行政訴訟法修改之前必須按照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

最高人民法院行政審判庭在討論該請示中，同意上述分析，因考慮到山東省高級人民法院請示中所要解決的問題是，法律未規(guī)定復(fù)議為前置程序的，行政相對人對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理復(fù)議申請的決定不服，是否可以提起行政訴訟的問題，所以，在2010年6月28日作出的[2010]行他字第15號《關(guān)于不予受理決定是否屬于行政訴訟受案范圍問題的答復(fù)》作出如下答復(fù)：“根據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當受理。”需要特別指出，該答復(fù)中所講的“不予受理決定”，既包括復(fù)議為選擇程序的，復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定，也包括復(fù)議為前置程序的，復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定。

三、處理此類案件須注意的問題

人民法院在處理此類行政案件時，須注意以下四個問題：

（一）關(guān)于釋明選擇起訴對象法律后果的問題

對復(fù)議為選擇程序的，復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定不服提起訴訟的，因法院審理的對象是不予受理決定的合法性問題，而不是審理原具體行政行為的合法性問題，不可能解決其實體問題。因此，法院在受理時，應(yīng)當向起訴人講明，選擇起訴對象的法律后果，讓其慎重選擇，避免造成當事人訴累。

（二）關(guān)于選擇起訴原具體行政行為的起訴期限計算的問題

對復(fù)議為選擇程序的，當事人申請復(fù)議、復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定后，其選擇起訴原具體行政行為的，因其依法申請過復(fù)議，該段時間是復(fù)議機關(guān)審查用去的時間，與起訴人無關(guān)，為充分保障公民、法人或者其他組織依法行使救濟權(quán)利，故復(fù)議機關(guān)審查的期限，不應(yīng)當計算在起訴期限之內(nèi)。

（三）關(guān)于復(fù)議為前置條件的起訴對象的問題

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，復(fù)議為前置條件的，必須經(jīng)過復(fù)議，才能提起行政訴訟。復(fù)議機關(guān)雖作出不予受理的決定，但未對原具體行政行為的合法性與適當性進行審查，故應(yīng)認定為未經(jīng)過行政復(fù)議。因此，當事人對原具體行政行為和不予受理決定均不服的，其起訴的對象只能是不予受理決定，而不能對原具體行政行為提起訴訟。

（四）關(guān)于起訴復(fù)議機關(guān)在法定復(fù)議期限內(nèi)未作復(fù)議決定的問題

《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第16條規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當事人對原具體行政行為不服，向人民法院起訴的，應(yīng)以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，當事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，起訴的對象應(yīng)當是原具體行政行為，被告為最初作出具體行政行為的行政機關(guān)。其理由是，行政復(fù)議機關(guān)已立案，但在法定復(fù)議期限內(nèi)，未作出行政復(fù)議決定，應(yīng)視為行政復(fù)議機關(guān)維持了原具體行政行為。根據(jù)行政訴訟法第二十五條第二款“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告”的規(guī)定，此類案件的被告應(yīng)當是最初作出具體行政行為的行政機關(guān)。在制定《若干解釋》時，考慮到被訴具體行政行為違法的，法院可以判決撤銷、部分撤銷或者變更被訴具體行政行為。但被訴具體行政行為不合理的，人民法院只能判決駁回原告的訴訟請求，不能變更被訴具體行政行為，復(fù)議機關(guān)可在復(fù)議決定中變更不合理的具體行政行為。為了更有效地保護行政相對人的合法權(quán)益，所以，《若干解釋》第二十二條中規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告；當事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當以復(fù)議機關(guān)為被告?！币簿褪钦f，申請人既可以對原具體行政行為提起訴訟，也可以對行政復(fù)議機關(guān)拖延履行復(fù)議的行為提起訴訟。