在環(huán)境行政執(zhí)法實踐中，存在大量的國家環(huán)保部門規(guī)范性文件，發(fā)揮著重要的作用。對于一些具體環(huán)境行政事務(wù)，國家環(huán)保部門依法定職權(quán)和法定程序頒行的規(guī)范性文件起到的是構(gòu)筑法律、法規(guī)和規(guī)章與具體環(huán)境行政執(zhí)法行為之間橋梁的作用。另外，基于政策的推行或緊急情況下的應(yīng)急考慮，在某些行政活動暫時沒有法律法規(guī)規(guī)定的前提下，國家環(huán)保部門也可以依法定職權(quán)和法定程序頒行具有普遍約束力的規(guī)范性文件?？紤]到我國司法機關(guān)對環(huán)境行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，加上依法行政的要求和環(huán)境行政執(zhí)法的實踐來看，國家環(huán)保部門規(guī)范性文件不能作為環(huán)境行政執(zhí)法的直接依據(jù)。環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)作出行政決定的結(jié)論部分設(shè)定了行政相對人的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范為依據(jù)，不應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件為依據(jù)?！董h(huán)境保護部規(guī)范性文件合法性審查辦法》第4條規(guī)定：“規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費以及其他不得由規(guī)范性文件設(shè)定的事項，不得減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。”而對于如何適用法律和認定事實，則可以規(guī)范性文件為依據(jù)。對于法律規(guī)范的含義應(yīng)作怎樣的理解或者哪些事實屬于法律規(guī)范所調(diào)整的事實，法律規(guī)范不可能做出具體規(guī)定。環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)工作人員雖然可以通過自己對法律規(guī)范的理解來認定某一事實是否屬于法律規(guī)范所調(diào)整的事實，但如果規(guī)范性文件對此作了詳細而明確的規(guī)定，則環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)工作人員就應(yīng)當(dāng)以此作為依據(jù)，而不能僅憑自己的理解作隨意的判斷。

《現(xiàn)行有效的國家環(huán)保部門規(guī)范性文件目錄》（環(huán)境保護部公告2016年第71號），公布了現(xiàn)行有效的400件規(guī)范性文件。

關(guān)于印發(fā)《環(huán)境保護部規(guī)范性文件合法性審查辦法》的通知

環(huán)辦政法[2016]52號

機關(guān)各部門：

　　為了全面推進依法行政，落實國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》要求，進一步加強環(huán)境保護部規(guī)范性文件的合法性審查工作，我部制定了《環(huán)境保護部規(guī)范性文件合法性審查辦法》（見附件）?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

　　附件：環(huán)境保護部規(guī)范性文件合法性審查辦法

環(huán)境保護部辦公廳

2016年5月19日

附件

環(huán)境保護部規(guī)范性文件合法性審查辦法

第一條  為全面推進依法行政，提高環(huán)境保護管理制度建設(shè)質(zhì)量，根據(jù)《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實施綱要》和《環(huán)境保護部工作規(guī)則》，結(jié)合環(huán)境保護管理工作實際，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱規(guī)范性文件，是指為執(zhí)行環(huán)境保護法律、法規(guī)、國務(wù)院法規(guī)性文件和部門規(guī)章的規(guī)定，由環(huán)境保護部依照法定權(quán)限和程序制定并公布，影響環(huán)境保護管理相對人權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力并能夠反復(fù)適用的文件。

　　原文轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院的文件，制定規(guī)范本部門內(nèi)部工作管理制度的文件，以及發(fā)布對具體業(yè)務(wù)工作進行檢查部署的文件，不適用本辦法。

　　本條第一款所指法規(guī)，包括行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)。

第三條  規(guī)范性文件規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律、法規(guī)、國務(wù)院法規(guī)性文件和部門規(guī)章的規(guī)定，并且需要制定規(guī)范性文件的事項。

第四條  規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費以及其他不得由規(guī)范性文件設(shè)定的事項，不得減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。

第五條  政策法規(guī)司負責(zé)對規(guī)范性文件進行合法性審查。

第六條  規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報經(jīng)部常務(wù)會議或者部長專題會議審議，并經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)簽批同意后發(fā)布。

第七條  規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)。

　　自本辦法生效之日起，辦公廳啟用“國環(huán)規(guī)”發(fā)文字號發(fā)布規(guī)范性文件；未以“國環(huán)規(guī)”字號發(fā)布的其他各類文件，不屬于規(guī)范性文件。

第八條  負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）完成規(guī)范性文件初稿后，應(yīng)當(dāng)征求部內(nèi)其他有關(guān)司（辦、局、中心）和有關(guān)直屬單位的意見，并根據(jù)反饋意見，對初稿進行修改，經(jīng)司務(wù)會議審議或者經(jīng)主要負責(zé)人簽批同意后，形成規(guī)范性文件征求意見稿。

第九條  規(guī)范性文件征求意見稿規(guī)定的事項涉及國務(wù)院其他有關(guān)部門的職責(zé)的，負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）應(yīng)當(dāng)主動征求有關(guān)部門的意見。

第十條  規(guī)范性文件征求意見稿規(guī)定的事項涉及有關(guān)地方人民政府、省級以下環(huán)境保護主管部門職能的，負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）應(yīng)當(dāng)主動征求有關(guān)地方人民政府、省級以下環(huán)境保護部門的意見。

第十一條  規(guī)范性文件征求意見稿擬設(shè)定的制度影響公民、法人和其他組織利益的，應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等形式廣泛征求意見；必要時，應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境保護部網(wǎng)站、中國環(huán)境報或者其他媒體向社會公開征求意見。公開征求意見的時限不得少于十個工作日。

第十二條  負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）根據(jù)征求意見的情況，對征求意見稿進行修改，形成規(guī)范性文件草案送審稿，經(jīng)主要負責(zé)人簽批同意后，提交政策法規(guī)司進行合法性審查。

　　負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）與部內(nèi)其他有關(guān)司（辦、局、中心）、國務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)地方人民政府或者省級以下環(huán)境保護主管部門有不同意見的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商仍不能達成一致意見的，負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件草案送審稿起草說明中說明情況和理由。

第十三條  負責(zé)規(guī)范性文件起草的司（辦、局、中心）提交政策法規(guī)司進行合法性審查時，同時附送下列材料：

　?。ㄒ唬┮?guī)范性文件草案送審稿和起草說明；

　?。ǘ┲贫ㄒ?guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、國務(wù)院法規(guī)性文件和部門規(guī)章的名稱或者復(fù)印件；

　?。ㄈ﹨R總的主要修改意見和修改意見的采納情況；

　　（四）其他相關(guān)材料。

　　前款第（一）項規(guī)定的起草說明，應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的制定目的、制定依據(jù)、必要性和可行性、起草過程、對草案送審稿主要問題的協(xié)調(diào)情況和其他需要說明的事項。

第十四條  政策法規(guī)司應(yīng)當(dāng)自收到規(guī)范性文件草案送審稿有關(guān)材料之日起十個工作日內(nèi)，完成規(guī)范性文件的合法性審查工作。因涉及有關(guān)方面重大意見分歧需要協(xié)調(diào)等特殊情形的，可以適當(dāng)延長審查時限，但最長不得超過二十個工作日。

　　在審查過程中，政策法規(guī)司認為規(guī)范性文件草案送審稿涉及的法律問題需要進一步研究的，可以組織召開座談會、協(xié)調(diào)會、專家論證會等聽取意見，必要時可以組織實地調(diào)查。

第十五條  政策法規(guī)司應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件草案送審稿的下列事項進行審查：

　?。ㄒ唬┦欠穹戏?、法規(guī)、國務(wù)院法規(guī)性文件和部門規(guī)章的規(guī)定；

　?。ǘ┦欠駥儆趫?zhí)行法律、法規(guī)、國務(wù)院法規(guī)性文件和部門規(guī)章的規(guī)定，并且需要制定規(guī)范性文件的事項；

　　（三）是否屬于環(huán)境保護部的法定職權(quán)范圍；

　?。ㄋ模┦欠裼胁坏迷O(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費以及其他不得由規(guī)范性文件設(shè)定的事項；

　?。ㄎ澹┦欠裼袦p損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的內(nèi)容；

　?。┦欠衽c環(huán)境保護部已有的規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；

　?。ㄆ撸┢渌枰獙彶榈膬?nèi)容。

第十六條  政策法規(guī)司對規(guī)范性文件草案送審稿提出合法性審查意見，反饋負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）。

　　規(guī)范性文件合法性審查意見的式樣由政策法規(guī)司予以規(guī)范。

第十七條  負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）應(yīng)當(dāng)研究政策法規(guī)司提出的合法性審查意見，并將研究后的處理情況，連同規(guī)范性文件草案、起草說明以及相關(guān)材料，一并提請部常務(wù)會議審議或者部長專題會議。部常務(wù)會議或者部長專題會審議通過后，報請部領(lǐng)導(dǎo)簽批同意后發(fā)布。

　　負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）對政策法規(guī)司提出的合法性審查意見有異議的，應(yīng)當(dāng)與政策法規(guī)司進行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能達成一致意見的，負責(zé)起草工作的司（辦、局、中心）可以說明有關(guān)情況和理由，或者提出備選方案，連同規(guī)范性文件草案，一并提交部常務(wù)會議或者部長專題會議討論決定。

第十八條  規(guī)范性文件未經(jīng)合法性審查的，不得提請部常務(wù)會議或者部長專題會議審議。

第十九條  規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為環(huán)境保護管理依據(jù)。

第二十條  本辦法自2016年6月1日起施行。

注：以上部分內(nèi)容摘自曹曉凡著《環(huán)境行政執(zhí)法實務(wù)操作與案例指引》（中國民主法制出版社2016年版）。