江湖傳聞已久的《土地管理法修正案》在萬(wàn)眾期待中揭開(kāi)了撩人心性的面紗。

律房律地在第一時(shí)間系統(tǒng)研究了該修正案。毫無(wú)夸張地說(shuō)，該修正案貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等土地政策精神毫不拖泥帶水，必將大大解放土地生產(chǎn)力。下面摘要其中變化較大或較為給力的六個(gè)方面推薦給廣大朋友：

一是增設(shè)了征收集體土地的“公共利益”門(mén)檻。

只有出于“公共利益”需要，才能征收集體土地（這本來(lái)也是《物權(quán)法》的要求）。何為公共利益？修正案作了列舉式規(guī)定，其中“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”也列為公共利益的范圍。此規(guī)定是否專(zhuān)為一些落后地區(qū)預(yù)留的出路尚不得而知。其實(shí)，在條文中明確列舉“公共利益”的具體情形，從來(lái)都不是一個(gè)好的做法，對(duì)我們這樣幅員遼闊、地區(qū)之間發(fā)展極不平衡的國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其如此。建議修正案再修正，不列舉具體情形，而是交由地方的人民代表大會(huì)表決決定。

二是修正了征收農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

修正案雖然堅(jiān)持了“按照被征收土地的用途”給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但刪除了現(xiàn)行的“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”以及“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”等上限規(guī)定。取而代之的是“給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，“區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮土地資源條件，土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合評(píng)估確定”的表述。可以預(yù)見(jiàn)，此規(guī)定大大有利于被征地農(nóng)民爭(zhēng)取更為公平合理的補(bǔ)償。

三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的中國(guó)夢(mèng)有望實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行的《土地管理法》以?xún)蓚€(gè)強(qiáng)制性條文（43和73條）筑起了一道阻止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銅墻鐵壁，修正案明確規(guī)定要拆遷這道爛墻破壁。取而代之的規(guī)定鼓舞人心：

“國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書(shū)面合同?！?/p>

“按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押”。

其實(shí)，廣東省政府早在2003年就頒布實(shí)施了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》（粵府[2003]51號(hào)），后于2005年正式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（廣東省人民政府令第100號(hào)）。事實(shí)上，早在上世紀(jì)90年代，在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集體，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就已經(jīng)以各種形式成規(guī)模地流轉(zhuǎn)了，近20年之后，終于即將獲得國(guó)家大法的承認(rèn)。

四是村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地正式上升為國(guó)家法律。

據(jù)說(shuō)，村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地的做法最早始于上世紀(jì)90年代廣州珠江新城的征地，后來(lái)一度暫停，再后來(lái)（大概是2005年）被廣東省的一份文件認(rèn)可并提倡。最近幾年，廣東省、廣州市的村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地政策突飛猛進(jìn)，日臻豐富完善。（作為長(zhǎng)期關(guān)注、研究土地政策的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，律房律地編輯出版并定期更新的《珠三角九市經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地政策文件匯編》，受到業(yè)界的一致好評(píng)）。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地是保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的有力且有效的措施，受到了廣大城市郊區(qū)農(nóng)村的熱烈歡迎。修正案的起草人的眼睛顯然是雪亮的，準(zhǔn)備將廣東省的這一土政策規(guī)定進(jìn)國(guó)家大法。

“有條件的地區(qū)，市、縣人民政府可以根據(jù)情況安排一定數(shù)量的國(guó)有建設(shè)用地或者物業(yè)由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)?！?/p>

“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)。”

預(yù)計(jì)未來(lái)全國(guó)各地前往廣東各地學(xué)習(xí)取經(jīng)的隊(duì)伍將絡(luò)繹不絕，各大旅行社以及各景區(qū)要認(rèn)真做好各項(xiàng)接待準(zhǔn)備工作，保障各位取經(jīng)人士“花得多、學(xué)得少”，以便下次再來(lái)。

五是“適當(dāng)補(bǔ)償”轉(zhuǎn)型升級(jí)為“合理補(bǔ)償”。

關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的立法一直是滯后的，國(guó)際上公認(rèn)的是“公平合理”的補(bǔ)償。現(xiàn)行《土地管理法》第五十八條第二款的規(guī)定是“對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”；《物權(quán)法》第四十二條雖然規(guī)定了只有基于“公共利益”才能實(shí)施征收，但對(duì)如何補(bǔ)償，則耍了滑頭，對(duì)征收集體土地只是規(guī)定“足額支付補(bǔ)償費(fèi)”，國(guó)有土地上房屋征收只是規(guī)定“給予拆遷補(bǔ)償”；《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定“根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。適當(dāng)補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償往往成為征收方實(shí)施較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的借口，“適當(dāng)”一詞在普通話(huà)的口語(yǔ)中相當(dāng)于“意思意思”或“意思一下”，大概就是象征性地補(bǔ)償一點(diǎn)的意思。

其實(shí)，無(wú)論在理論上還是司法實(shí)務(wù)上，均認(rèn)為征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是“公平合理的補(bǔ)償”，具體操作時(shí)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定補(bǔ)償價(jià)值。最高人民法院在（2012）行提字第26號(hào)《行政判決書(shū)》中明確指出：所謂“適當(dāng)補(bǔ)償”應(yīng)當(dāng)是公平合理的補(bǔ)償，即按照被收回土地的性質(zhì)、用途、區(qū)位等，以作出收地決定之日的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償。在地方實(shí)踐中，一些相對(duì)開(kāi)明的省、市也遵循“公平合理”的原則，按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)對(duì)收回土地使用權(quán)實(shí)施等值補(bǔ)償?shù)?，如，江蘇省國(guó)土資源廳《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（蘇國(guó)土資函〔2003〕312號(hào)），以及《南寧市收回國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行辦法》（南寧市人民政府令第30號(hào)）第十二條規(guī)定。

修正案與時(shí)俱進(jìn)、從善如流，至少在兩個(gè)地方表示要采取“合理”或“公平合理”的表述：首先是擬將《土地管理法》第四十七條修改為：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人合理分享土地增值收益，給予公平合理補(bǔ)償”；其次是將現(xiàn)《土地管理法》第五十八條第二款修改為：“依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償”。

這不能不說(shuō)是我國(guó)關(guān)于征收補(bǔ)償立法的一大進(jìn)步。

六是查處違法用地的執(zhí)行問(wèn)題有望得到有效解決。

目前，土地執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中最大的問(wèn)題之一是作出的行政處罰決定往往不能得到有效執(zhí)行，法院覺(jué)得自己的權(quán)威和力量不夠，不想惹這個(gè)麻煩事，于是想盡一切辦法能推則推。實(shí)在推不掉的，就想盡一切辦法“拖”。在廣州，由于行政案件由鐵路法院集中管轄，而鐵路法院只管審判不管執(zhí)行，由其裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，面臨著不知找誰(shuí)執(zhí)行的問(wèn)題。修正案則明確規(guī)定法院只負(fù)責(zé)裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行，土地所在地的縣級(jí)人民政府組織執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

對(duì)于農(nóng)村村民違法占地修建房屋的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)作出處罰決定，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

總的來(lái)看，國(guó)土資源部統(tǒng)領(lǐng)的土地管理部門(mén)有望從“執(zhí)行困局”中解脫出來(lái)。