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實務(wù) | 2019《土地管理法》新修正案法條解讀

 神州國土 2019-09-06

歷經(jīng)多次修改,事關(guān)國計民生的《中華人民共和國土地管理法》(下簡稱《土地管理法》),終于自2004年修改15年后,2019年又迎來了新生!

《土地管理法》新修給我們理解和適用土地管理法律規(guī)范帶來了許多新的課題。筆者團隊為大家初步梳理,新《土地管理法》之“新”,在于“三個新概念”“三個新變化”“三個新問題”。

三個新概念

提出“國土空間規(guī)劃”概念。國土空間規(guī)劃代替了原來的土地利用總體規(guī)劃,將土地利用規(guī)劃從政出多門提升為多規(guī)合一,促進生態(tài)保護和開發(fā)利用的統(tǒng)一、社會發(fā)展和空間布局的統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源環(huán)境的統(tǒng)一,為提高土地利用質(zhì)效,建設(shè)美麗中國奠定基礎(chǔ)。

提出“永久性基本農(nóng)田”概念。永久性基本農(nóng)田的保護力度大大高于原來的基本農(nóng)田,即便土地征收也要盡量避開永久性基本農(nóng)田。只要涉及永久性基本農(nóng)田的轉(zhuǎn)用的,一律由國務(wù)院批準。

提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的概念。集體建設(shè)用地由原來只能用于集體企業(yè)和村民住宅用途,直接擴大可用于經(jīng)營用途。農(nóng)地入市,多種經(jīng)營,大大提高了集體建設(shè)用地利用率。

三個新變化

1

土地征收的“公共利益”范圍從概括式轉(zhuǎn)變?yōu)榱信e式。“公共利益”本身具有極大的不確定性,舊《土地管理法》并未對公共利益作出明確的界定,只是概括規(guī)定出于公共利益需要,可以征收土地。新《土地管理法》明確列舉了適用公共利益條款可以征收土地的情形,對土地征收的啟動有明顯的限制作用。

2

土地征收補償費的計算標準從耕地年產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)片綜合地價。土地征收補償費用低長期以來為人所詬病,根本原因就在于依據(jù)耕地年產(chǎn)值確定土地補償費數(shù)額基準太低、地區(qū)差異大。采用片區(qū)綜合地價既考慮了土地本身的價值,有保證了相對公平。

3

土地征收程序由批后公示轉(zhuǎn)變?yōu)榕肮?。舊《土地管理法》規(guī)定土地征收先由國務(wù)院或省級政府批準后組織實施,舊法盡管在后期的組織實施階段賦予了被征收人相應(yīng)的救濟手段,但并不能實質(zhì)性阻止征收工作的繼續(xù)進行。新《土地管理法》規(guī)定負責組織實施的縣級政府在完成擬定征收補償方案、聽取被征收人意見、簽訂補償安置協(xié)議等前期工作后,才可以申請征收土地。被征收人的意見反映和補償落實對于影響和監(jiān)督行政機關(guān)推進土地征收工作至關(guān)重要。

三個新問題

1

部分修訂內(nèi)容的操作性仍有待進一步加強。例如,對于“多數(shù)”被征收人對征收補償安置方案有異議的,其中的的“多數(shù)”究竟如何確定?對于“個別”未能達成補償安置協(xié)議的,“個別”又如何確定?筆者團隊認為此處缺乏明確指引的規(guī)定,在執(zhí)法實踐中可能給行政機關(guān)造成逾法的空間。

2

部分修訂的內(nèi)容仍顯不接地氣。例如,雖然對于耕地的保護規(guī)定了嚴格的保護措施,但對于地方耕地減少的,僅僅要求采取補救措施。眾所周知,耕地一旦減少,恢復(fù)的難度受制于土壤屬性、水文地形的影響,恢復(fù)的難度極大。對此,是否應(yīng)當設(shè)置加大對擅自占用耕地的責任追究力度,來嚴控屢禁不絕的耕地減少的現(xiàn)狀呢。還有,新修正案允許村民出賣出租贈與宅基地,而相關(guān)法律規(guī)定村民一旦流轉(zhuǎn)了自己的宅基地,則不再批準其申請宅基地。這顯然會影響村民基本生活居住條件,此時應(yīng)如何處理?福律閣律師認為,這個法律問題極可能演化為社會問題,使其更趨復(fù)雜化。

3

放開對集體建設(shè)用地的用途限定,允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,是否會最終影響農(nóng)用地的保有數(shù)量?

目前能檢索到的數(shù)據(jù)是,截至2015年末,全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃,其中耕地為13499.87萬公頃(20.25億畝)。全國建設(shè)用地3859.33萬公頃,其中城鎮(zhèn)村及工礦用地為3142.98萬公頃。

集體建設(shè)用地主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)建設(shè)用地、公共設(shè)施的建設(shè)用地(如村公所、村委會、衛(wèi)生院、衛(wèi)生站,或者是學(xué)校,即公益性的建設(shè)用地)、農(nóng)村宅基地三部分。其中,農(nóng)村宅基地所占比例約為70%。

根據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù),我國城鎮(zhèn)用地合計91612平方公里,村莊用地為191158平方公里,農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地兩倍左右。

上述數(shù)據(jù)表明,我國農(nóng)村土地總量是限定的,集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許進入市場,而其中大部分為宅基地。那么,在利益的驅(qū)動下,存在越來越多的宅基地進入市場扭轉(zhuǎn)用于經(jīng)營的可能,最終擠占的可能就是農(nóng)用地的保有量。我們一方面大力提倡保護農(nóng)地,但另一方面又賦予了集體建設(shè)用地使用極大的靈活性,可能效果會難以兼顧。

三三得九,九九歸一,新修訂的《土地管理法》取得的突破,對于兼顧國家、集體、個人的土地權(quán)益,促進國家所有和集體所有兩種制度的公平,確保農(nóng)地保護和土地加速利用的平衡,必將產(chǎn)生深遠的影響。

文 | 宋靜 許瑩 唐春 

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