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樊榮禧 江蘇省南京市中級人民法院 樊榮禧法官專業(yè)作品閱讀鏈接： 點(diǎn)擊標(biāo)題打開 ↓ 責(zé)編：周游 題記 水是生命之源。在2016年4月最高法院發(fā)布的十大民事商事典型案例中，其中之一就涉及供用水合同糾紛。由于各用水區(qū)域管理制度、供水方式和計(jì)量方法不盡相同，水費(fèi)拖欠原因也有差異，水費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)并不是一個簡單問題。 “ 二次供水 ” 問題的由來 “二次供水” 是指供水系統(tǒng)的傳輸管道，在輸送壓力不能直接將水輸送到終端用戶，而在傳輸管道中采用泵壓等技術(shù)手段以保證水源滿足終端用戶用水需要的供水方式。 在房地產(chǎn)開發(fā)商出資建設(shè)中高層住宅小區(qū)的過程中，由于樓房的建筑高度超過城市供水服務(wù)水壓的標(biāo)準(zhǔn)（通常為七層以上），市政供水系統(tǒng)的輸送壓力不能直接將水輸送到七層以上的終端用戶，因此就需要二次供水，相關(guān)供水設(shè)施包括泵房、儲水設(shè)施、加壓和水處理設(shè)備、電氣和自控系統(tǒng)、輸水管線等。二次供水是技術(shù)上的一種特殊供水措施，與其相對應(yīng)的概念是直供水或一次供水，即自來水公司將水通過規(guī)定的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和管道自然壓力送到終端用戶供水方式為直接供水或一次供水。 供水方式的不同帶來收費(fèi)方式的差異：直供水以用戶水表（以下簡稱戶表）計(jì)量，由用戶直接向自來水公司繳納；二次供水是以小區(qū)總水表（以下簡稱總表）計(jì)量，由經(jīng)營單位向用戶收取水費(fèi)后再向自來水公司繳納。城市中高層住宅二次供水區(qū)域內(nèi)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、收費(fèi)混亂、管理不善、水質(zhì)二次污染等問題。特別是當(dāng)二次供水管線及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備因年久失修出現(xiàn)跑水、漏水時，不僅面臨巨額水費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)問題，更牽涉二次供水管線及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)以及改造等深層次的法律問題。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至 2015年，南京地區(qū)共審理供水合同糾紛案件51件，其中因中高層住宅小區(qū)二次供水區(qū)域公共管道跑水、漏水造成巨額水損由誰承擔(dān)引發(fā)的訴訟案件就達(dá)到45件。
案件特點(diǎn)及審理難點(diǎn) 從案件涉及的供水合同的角度看，這類糾紛主要包括三種情形：一是住宅小區(qū)交付后，開發(fā)商和自來水公司未對二次供水合同做過任何變動；二是住宅小區(qū)交付業(yè)主后，開發(fā)商和自來水公司已辦理了供水合同過戶變更手續(xù)；三是住宅小區(qū)交付業(yè)主后，自來水公司與開發(fā)商、物業(yè)公司三方就水費(fèi)抄收和水費(fèi)結(jié)算方式達(dá)成新的協(xié)議 —— “躉售協(xié)議” ，約定自來水公司向物業(yè)公司所轄區(qū)域供水，自來水公司委托物業(yè)公司向其所轄區(qū)域內(nèi)住戶抄收水費(fèi)，并按戶表分表計(jì)量收取水費(fèi)，自來水公司按其所轄區(qū)域的注冊登記水表作為與物業(yè)公司結(jié)算水費(fèi)的依據(jù)，實(shí)收90％，優(yōu)惠10％，其中2％為物業(yè)公司的勞務(wù)費(fèi)。 一、案件特點(diǎn) 1 . 起因相同。住宅小區(qū)地下公共管道出現(xiàn)跑水、漏水現(xiàn)象，小區(qū)總表計(jì)量逐年攀升，物業(yè)公司從用戶收取的水費(fèi)已無力填補(bǔ)巨額水損缺口，不得不連年拖欠，且日積月累。 2 . 當(dāng)事人及訴訟請求相同或相近。原告是自來水公司，被告是開發(fā)商，物業(yè)公司是第三人。自來水公司的訴訟請求是要求開發(fā)商支付歷年拖欠的水費(fèi)及滯納金，少則幾萬，多達(dá)上百萬。 3 . 基礎(chǔ)法律關(guān)系相同。開發(fā)商在建設(shè)住宅小區(qū)后與自來水公司簽訂《供用水協(xié)議》，約定自來水公司接受開發(fā)商的申請，向開發(fā)商的總表計(jì)量供水，開發(fā)商在其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)實(shí)行戶表自抄，按總表計(jì)量值和物價(jià)部門核準(zhǔn)的水價(jià)，及時向自來水公司繳納水費(fèi)；開發(fā)商所轄經(jīng)營區(qū)域經(jīng)營主體發(fā)生變更時，開發(fā)商須在與業(yè)主終止合同或與新的經(jīng)營主體訂合同之前，與自來水公司辦理合同變更（終止）手續(xù)，并積極協(xié)助自來水公司與新的經(jīng)營主體訂立供水合同，否則，自來水公司有權(quán)永久將開發(fā)商視為合同一方，要求其承擔(dān)合同義務(wù)。 4 . 物業(yè)公司實(shí)際履行代收代繳水費(fèi)業(yè)務(wù)的情況相同。住宅小區(qū)交付業(yè)主后，水費(fèi)轉(zhuǎn)由物業(yè)公司向住戶代收，再向自來水公司繳納。 二、主要爭議 /四方觀點(diǎn) 自來水公司認(rèn)為: 其與開發(fā)商之間簽訂供水合同，雙方形成供用水合同關(guān)系。因供水合同明確約定如果開發(fā)商未依約變更供水合同主體，則自來水公司有權(quán)永久將開發(fā)商視為合同一方，要求其承擔(dān)合同義務(wù)。故開發(fā)商仍具有繳納水費(fèi)的合同義務(wù)。 開發(fā)商認(rèn)為: 開發(fā)商與自來水公司之間的供水合同早在住宅小區(qū)交付業(yè)主時就已經(jīng)終止，開發(fā)商既不是水費(fèi)繳納的合同義務(wù)人，也不是實(shí)際用水人；自來水公司已委托物業(yè)公司向業(yè)主收取水費(fèi)，多年來固定不變，現(xiàn)在卻轉(zhuǎn)向開發(fā)商主張水費(fèi)，這就相當(dāng)于汽車生產(chǎn)廠家在銷售其生產(chǎn)的汽車10年后，加油站卻要其為該車10年來的汽油費(fèi)買單，于法無據(jù)，于理不通，于情不合。 物業(yè)公司認(rèn)為: 物業(yè)公司只是住宅小區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，接受開發(fā)商和自來水公司的委托，向用戶代收水費(fèi)并向自來水公司代繳水費(fèi)，物業(yè)公司既不是水費(fèi)繳納的合同義務(wù)人，也不是實(shí)際用水人，不應(yīng)該承擔(dān)繳納水費(fèi)的責(zé)任。 小區(qū)業(yè)主認(rèn)為: 業(yè)主按照戶表計(jì)量繳納水費(fèi)符合法律規(guī)定，業(yè)主不僅已全額繳納了應(yīng)繳的水費(fèi)，而且也按規(guī)定繳納了分?jǐn)偟墓灿盟M(fèi)用。至于小區(qū)內(nèi)陸下公共管道跑水、漏水造成的水損，系開發(fā)商、自來水和物業(yè)公司之間的責(zé)任，與業(yè)主無關(guān)，業(yè)主并不是實(shí)際用水人，不應(yīng)承擔(dān)繳納水費(fèi)的責(zé)任。 三、審理難點(diǎn) 第一，糾紛的產(chǎn)生系城市住宅小區(qū)二次供水管理不善引發(fā)，屬于城市發(fā)展建設(shè)過程中的歷史遺留問題，時過境遷，背景復(fù)雜，關(guān)系交錯。也正因如此，二次供水管理問題才成為全國各大中城市供水管理中的一大難題，帶有普遍性。 第二，糾紛涉及城市居民小區(qū)的生活用水問題，判決結(jié)果直接關(guān)系到民生問題，社會關(guān)注度高、影響面大，稍有不慎，易引發(fā)負(fù)面影響。 第三，涉及不同知識領(lǐng)域，法律關(guān)系復(fù)雜，包含了供水合同關(guān)系、房地產(chǎn)開發(fā)、小區(qū)物業(yè)管理以及民事侵權(quán)等內(nèi)容。 第四，矛盾背后的問題更為棘手。水費(fèi)應(yīng)由誰來承擔(dān)只是問題的冰山一角，實(shí)質(zhì)問題涉及地下供水管線的維修、改造工程，且耗資巨大。一方面，自來水公司不能因欠費(fèi)問題而擅自停水；另一方面，涉案水費(fèi)金額只是特定時間段的水費(fèi)，如果不對地下供水管線實(shí)施維修、改造，則跑水、漏水現(xiàn)象就得不到有效地控制，后續(xù)的水損問題將持續(xù)發(fā)生。 第五，相關(guān)法律、法規(guī)不完善。2008年出臺的《南京市居民住宅小區(qū)二次加壓供水管理辦法》對二次供水管線及相關(guān)設(shè)備、設(shè)施的改造問題尚未明確。
觀點(diǎn)分歧及裁判要旨 在前述三類情形糾紛案件中，對于前兩類情形的處理意見基本是一致的，各方當(dāng)事人亦能認(rèn)同，即：對于住宅小區(qū)交付后，開發(fā)商和自來水公司未對二次供水合同做過任何變動的，依據(jù)二次供水合同，開發(fā)商繼續(xù)承擔(dān)繳納水費(fèi)的責(zé)任；對于住宅小區(qū)交付業(yè)主后，開發(fā)商和自來水公司已辦理了供水合同過戶變更手續(xù)的，依據(jù)變更的供水合同，新的主體承擔(dān)繳納水費(fèi)的責(zé)任。 爭議主要集中在第三類情形，即自來水公司、開發(fā)商、物業(yè)公司三方簽訂了 “躉售協(xié)議”的，能否認(rèn)定供水合同主體已發(fā)生變更？ 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為： 自來水公司根據(jù)供用水合同，要求開發(fā)商給付所欠的水費(fèi)及違約金，但有證據(jù)證明此后自來水公司又與物業(yè)公司簽訂協(xié)議，委托物業(yè)公司向小區(qū)業(yè)主收取水費(fèi)。自來水公司認(rèn)為物業(yè)公司是受開發(fā)商的委托，代開發(fā)商向小區(qū)業(yè)主收取水費(fèi)，但未提供充分證據(jù)證明開發(fā)商和物業(yè)公司之間存在委托收取水費(fèi)的關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)駁回自來水公司要求開發(fā)商支付水費(fèi)的訴訟請求。 第二種觀點(diǎn)認(rèn)為： 開發(fā)商在交付小區(qū)后，開發(fā)商已經(jīng)不再是實(shí)際用水人，各方對此均是明知的。根據(jù)“誰用水、誰付費(fèi)”的原則，水費(fèi)應(yīng)由全體業(yè)主承擔(dān)。 第三種觀點(diǎn)認(rèn)為： 根據(jù)合同相對性原則，開發(fā)商作為供水合同相對方，在未變更供水合同主體的情況下仍應(yīng)依約承擔(dān)水費(fèi)繳納義務(wù)。 筆者傾向第三種觀點(diǎn)。根據(jù)供水合同約定，開發(fā)商所轄經(jīng)營區(qū)域經(jīng)營主體發(fā)生變更時，須在與業(yè)主終止合同或與新的經(jīng)營主體訂合同之前，與自來水公司辦理合同變更（終止）手續(xù)，并積極協(xié)助自來水公司與新的經(jīng)營主體訂立供水合同，否則，自來水公司有權(quán)永久將開發(fā)商視為合同一方。該約定對供水合同主體變更提出了兩個要求：即形式上要有書面變更手續(xù)，內(nèi)容上要有新的供水合同替代。此后，三方簽訂的“躉售協(xié)議”約定，由自來水公司委托物業(yè)公司向小區(qū)住戶抄收水費(fèi)，該約定改變了原供水合同的水費(fèi)收取模式，即由開發(fā)商從小區(qū)住戶收水費(fèi)和向自來水公司繳水費(fèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛勺詠硭荆ㄎ形飿I(yè)公司）向小區(qū)住戶收取水費(fèi)。根據(jù)該協(xié)議內(nèi)容，支付水費(fèi)的義務(wù)人亦由開發(fā)商（開發(fā)商）變更為實(shí)際用水人（小區(qū)住戶）；而且，此后自來水公司亦一直照此履行，與小區(qū)住戶之間已形成實(shí)際供水合同關(guān)系。 因此，三方協(xié)議在形式上和內(nèi)容上已達(dá)到了原供水合同約定的主體變更的要求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定自來水公司與開發(fā)商之間的供水合同已發(fā)生主體變更且已實(shí)際履行。
裁判規(guī)則及理論分析 處理此類案件的裁判規(guī)則簡要可概括為： 以開發(fā)商與自來水公司是否簽訂書面變更或終止供水合同為標(biāo)準(zhǔn)，未變更的由開發(fā)商承擔(dān)責(zé)任，已變更的由新的合同主體承擔(dān)責(zé)任。自來水公司與物業(yè)公司、開發(fā)商三方簽訂 “躉售協(xié)議”應(yīng)視為已經(jīng)變更了供水合同主體。 主要理由如下： 首先，供水合同是確定供水法律關(guān)系的基礎(chǔ)。 根據(jù)供水合同約定，開發(fā)商按總表計(jì)量繳納水費(fèi)，開發(fā)商在未變更供水合同主體之前不能免除其繳納水費(fèi)的合同義務(wù)。雖然供水合同有如開發(fā)商未書面變更或終止供水合同，則“自來水公司有權(quán)永久將開發(fā)商視為合同一方”的條款，看似不公平，但這是由供水合同不能隨意終止的特殊性所決定的，而且對于開發(fā)商而言，當(dāng)時訂立供水合同也是有選擇余地的，即除本案的總表計(jì)量收費(fèi)模式外，還有一種模式是抄表到戶、以戶表計(jì)量收費(fèi)，只不過這種模式需要開發(fā)商將二次供水的相關(guān)設(shè)施委托給自來水公司管理并先行預(yù)交十年的管理費(fèi)用。 其次，物業(yè)公司在供水合同關(guān)系中處于委托代理地位。 雖然物業(yè)公司與小區(qū)業(yè)主在人格上是各自獨(dú)立的民事主體，但物業(yè)公司并不是單純的終端用水大戶，其與自來水公司簽訂的供水合同，實(shí)質(zhì)上是代表小區(qū)業(yè)主同自來水公司簽訂供水合同，物業(yè)公司在當(dāng)時是小區(qū)業(yè)主的代表，在法律上也符合隱名代理的構(gòu)成要件。一方面，物業(yè)公司代表自來水公司向小區(qū)業(yè)主行使收取水費(fèi)的權(quán)利，另一方面，物業(yè)公司又代表小區(qū)業(yè)主向自來水公司履行繳納水費(fèi)的義務(wù)，其代收代繳只是物業(yè)管理的義務(wù)，不屬于供水合同中的權(quán)利和義務(wù)。另外，本案出現(xiàn)的“躉售協(xié)議”從表面上看是自來水公司將供水“批發(fā)”給物業(yè)公司，再由物業(yè)公司“零售”給終端用戶，物業(yè)公司似乎變成了供水經(jīng)營企業(yè)，但實(shí)際上并未改變物業(yè)公司委托代理的地位。我國城市供水是特許經(jīng)營，物業(yè)公司也不是供水企業(yè)，不得超越經(jīng)營范圍進(jìn)行零售供水業(yè)務(wù)。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定，［1］ 具備向終端用戶收取水費(fèi)的仍然是自來水公司，物業(yè)公司只有委托代收的資格，不具備經(jīng)營供水業(yè)務(wù)的資格。 再次，小區(qū)業(yè)主是供水關(guān)系的最終用戶。 《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位應(yīng)當(dāng)向最終用戶收取有關(guān)費(fèi)用。這里的最終用戶應(yīng)是指實(shí)際使用的、具有獨(dú)立人格的終端用戶——小區(qū)業(yè)主。小區(qū)內(nèi)的二次供水設(shè)施是由開發(fā)商出資建設(shè)，自行委托設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收的，小區(qū)交付后，該水管網(wǎng)線及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的產(chǎn)權(quán)隨著商品房銷售而最終轉(zhuǎn)移到小區(qū)全體業(yè)主。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》［2］ 和《物權(quán)法》［3］，以及民法原理及相關(guān)法律規(guī)定，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人在享有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分權(quán)的同時，也應(yīng)履行維修養(yǎng)護(hù)的責(zé)任，因此，小區(qū)業(yè)主基于二次供水設(shè)施的物權(quán)，對公共水管跑水、漏水發(fā)生的水損應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由全體業(yè)主承擔(dān)；自來水公司與開發(fā)商簽訂供水合同，約定按總表計(jì)量繳納水費(fèi)的，在供水合同主體變更前，開發(fā)商繳納水費(fèi)的合同義務(wù)不能被免除；二次供水設(shè)施已經(jīng)委托給自來水公司管理的，公共水管跑水、漏水發(fā)生的水損系自來水公司未盡管理義務(wù)所致，自來水公司應(yīng)自行承擔(dān)。 最后，各方爭議焦點(diǎn)在表面上看是關(guān)于拖欠水費(fèi)應(yīng)由誰來負(fù)擔(dān)的問題，但其實(shí)質(zhì)在于二次供水設(shè)施的改造問題。 如不改變供水方式，繼續(xù)按總表計(jì)量收費(fèi)，那么二次供水設(shè)施的維修、養(yǎng)護(hù)問題無法解決：對于開發(fā)商，其將小區(qū)交付給業(yè)主后，二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬于全體業(yè)主，開發(fā)商的維護(hù)責(zé)任也只有兩年；對于自來水公司，其根據(jù)供水合同對總表以內(nèi)的水管和設(shè)施不負(fù)有維護(hù)義務(wù)；對于物業(yè)公司，其對管理區(qū)域內(nèi)的供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備不承擔(dān)維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任；對于全體業(yè)主，讓他們承擔(dān)維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)難以操作。由此，供水合同不能終止，跑水、漏水繼續(xù)發(fā)生，水費(fèi)糾紛無休無止，社會矛盾持續(xù)擴(kuò)大。如果改變供水方式，就必須將二次供水設(shè)施委托給自來水公司管理，由自來水公司直接抄表到戶，以戶表計(jì)量收費(fèi)。但是，改變供水方式的前提是小區(qū)內(nèi)的水管網(wǎng)線須經(jīng)過再次改造并須經(jīng)自來水公司驗(yàn)收合格后方能辦理，由此便引申出另一個難題：二次供水居民小區(qū)的水管網(wǎng)線改造工程應(yīng)由誰來完成。由于水管網(wǎng)線改造工程耗資巨大，開發(fā)商、自來水公司和物業(yè)公司、業(yè)主都不愿承擔(dān)改造費(fèi)用，相關(guān)法律法規(guī)又不完善，因此，即使本案的水費(fèi)問題得到暫時解決，各方的矛盾糾紛還會繼續(xù)產(chǎn)生。 鑒于二次供水問題是城市發(fā)展建設(shè)中的遺留問題，又涉及民生和資源保護(hù)等，為從根本上解決矛盾糾紛，案件審結(jié)后，法院向市政府及主管部門發(fā)出司法建議書，建議盡早制定居民小區(qū)二次供水管理辦法，以解決居民小區(qū)二次供水設(shè)施的建設(shè)、改造、運(yùn)行、維護(hù)及監(jiān)督管理等問題。市政府和主管部門收到司法建議書后十分重視，很快召集相關(guān)部門研究起草規(guī)范性文件。 2012年11月14日，南京市人民政府審議通過《南京市城市居民住宅二次供水管理辦法》 ，［4］ 其中第九條第二款作出規(guī)定 ：“ 機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位自建房和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)商品房的二次供水設(shè)施改造費(fèi)用，根據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和合同約定等實(shí)際情況，由二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)人或者共有人、建設(shè)單位和供水單位承擔(dān)，二次供水設(shè)施改造專項(xiàng)資金給予補(bǔ)助?！痹撧k法于2013年1月1日起施行。 2015年8月5日，南京市人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)主城六區(qū)居民住宅二次供水設(shè)備改造的實(shí)施意見》， ［5］確定工作目標(biāo)：“力爭在2017年底前基本完成主城六區(qū)、南京水務(wù)集團(tuán)有限公司（原南京市自來水總公司）供水范圍內(nèi)、2008年1月1日前竣工的居民住宅二次供水設(shè)施的改造?！?/span> 2016年11月15日，《南京日報(bào)》以《92個小區(qū)二次供水改造完畢》為題，報(bào)道工作成績：作為重要民生實(shí)事，二次供水設(shè)施改造工程所需改造資金由市承擔(dān)1/3、區(qū)籌集1/3（相關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、原房改單位、房地產(chǎn)企業(yè)等承擔(dān)，不足部分由區(qū)政府統(tǒng)籌）、供水單位承擔(dān)1/3，共涉及572個小區(qū)，約20萬住戶、60萬居民。計(jì)劃分3年實(shí)施：2015年“開好頭”，80多個小區(qū)已完成改造；2016年“干大頭”，改造286個小區(qū)的二次供水設(shè)施，占全部任務(wù)的50%，涉及30萬居民；2017年“啃骨頭”，完成剩余小區(qū)的改造。 [1] 《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位應(yīng)當(dāng)向最終用戶收取有關(guān)費(fèi)用。”“物業(yè)管理企業(yè)接受委托代收關(guān)款費(fèi)用的，不得向業(yè)主收取手續(xù)費(fèi)等額外費(fèi)用。” [2] 《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：”業(yè)主依法享有的物業(yè)公共部位、共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)或使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分?！?/span> [3] 《物權(quán)法》第八十一條規(guī)定：“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理。”“對建設(shè)單位聘請的物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人，業(yè)主有權(quán)依法更換?！?/span> [4] 政府令2012第286號。 [5] 寧政辦發(fā)〔2015〕90號。 核校：焦文 璐蔓
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