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1980～1984年，重慶建筑工程學院城市規(guī)劃專業(yè)；1984～2004年，中國城市規(guī)劃設計研究院；現任廈門大學經濟學院與土木建筑學院教授。教授級高級規(guī)劃師，加迪夫大學博士。2016年5月19日，全國政協(xié)在北京召開以城市規(guī)劃為主題的“雙周會”。會上針對城市規(guī)劃當前存在的一系列急迫的重大問題進行了討論。以下是我對其中部分問題的思考。總體規(guī)劃審批速度慢，已被詬病多年。遲遲沒有改進，原因就是國家層面審批內容過多過細。這次雙周會提出“規(guī)劃審批適當分級，調整適當分權，努力縮短審批周期”是抓住了問題的核心。但怎樣分級、分權，不同的部門理解不同。會上有委員提出，減少中央審批的城市，將更多城市的審批權下放地方。經驗表明，這樣的分權是不可持續(xù)的——在地方自我監(jiān)督機制不足的條件下，一旦規(guī)劃失誤，就會出現更大的權利上收。我在廈門規(guī)劃局時，曾提出一個根據事權水平分權的方案：根據各級政府的事權，將總體規(guī)劃分為國家、省和地方三個部分，分別由中央政府、省政府和地方政府審批。相應地，規(guī)劃調整也分別由涉及的各級事權分別批準。我們用廈門總體規(guī)劃模擬編制的規(guī)劃顯示，總規(guī)層面涉及國家利益的部分一般不超過20%。比如城市性質、人口、空間結構、發(fā)展方向、國家級風景名勝區(qū)、國家級歷史名城保護、國防設施布局等。涉及省級事權的更少，比如區(qū)域交通基礎設施（機場、碼頭）、市際干道、市政管道的銜接；上下游城市利益分配、污染對周邊的影響等，一般不到10%，其余規(guī)劃內容，都屬于地方事權。按照事權劃分的總體規(guī)劃，分別由不同層級的政府審批——涉及國家利益的，行政級別再低，也要由國家批準；與國家利益無關的，即使是首都，中央政府也不應干預。按照這樣的分權、分級，上層（中央審批內容）可以保持穩(wěn)定；下層（地方審批內容）可以隨時調整——無論審批和調整的效率都會極大地提高，避免局部調整，整個總體規(guī)劃就要重編（現在往往是老的總規(guī)剛批下來，甚至還沒批下來，新的總規(guī)又要開始修編了）。“多規(guī)合一”主要就是“規(guī)土合一”——這兩個部門不打架，80%以上的空間審批就不會打架。現在的“多規(guī)合一”發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保幾大部門，各做各的試點，互相都不買賬?！岸嘁?guī)合一”成為地方與中央博弈（比如繞過土地指標限制）甚至政治邀寵的工具，與“建立統(tǒng)一的空間治理體系”相去甚遠。用一個規(guī)劃取代所有規(guī)劃的企圖，一開始就是錯誤的。規(guī)劃是部門實現各自意圖的工具。把瓦匠和木匠的工具合在一起，并不會提高住房建造的效率。強行合一，不僅毫無意義，還會越合越亂。其實，中央和地方空間與資源支配權的錯配并不相同：在中央層面，稅收收益是大頭。沒有空間支配權，發(fā)改的意圖就落不到地上；在地方層面，土地收益是大頭。規(guī)劃、國土則同時決定包括民間利益在內的更大的資源分配。因此，“多規(guī)合一”應區(qū)別中央和地方——在中央多分配一些空間權力給發(fā)改，在地方則只需解決“規(guī)土合一”。我非常贊成中央在《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中提出的 “在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”。這是最有含金量的一條，可惜被很多媒體忽略。叫我看，中央政府的規(guī)劃和土地部門最好也能夠“合一”。這是因為雖然空間審批的事權在地方，但制定審批規(guī)則的事權卻在中央。只要規(guī)劃、國土的目標（建設和農田保護）、法規(guī)、條例、技術標準不一樣，規(guī)土就依然會“貌合神離”。這就好比把圍棋和五子棋合到一個棋盤上，但只要規(guī)則和棋手不同，內在矛盾就依然得不到解決。這就是為什么在一些地方，規(guī)劃、國土分合不定，來回搖擺。同時，規(guī)土合一并非簡單把現在各自職能加總。在機構合并的同時，管理內容也要相應擴大。房地產市場不僅僅是房價，其金融功能遠比股票市場更大，對資本市場、貨幣市場有著決定的影響。而現在幾乎處于完全放任的狀態(tài)。規(guī)土部門要起到類似于土地市場上的“證監(jiān)會”的作用。這就需要全面的金融管理技能，而這些都是目前規(guī)劃部門所不具備的。過去30年，規(guī)劃主要服務于“怎么建”，設在建設部順理成章。但現在城市已經建成，主要是“怎么管”，規(guī)劃就應當與國土、房管部門合。我剛到廈門時，規(guī)劃審批嚴格常常導致效率低下。后來將審核后置到國土測繪驗收階段，極大地提高了審批的效率和規(guī)劃指標的執(zhí)行效果。真正實現了從“嚴進松管輕罰”向“寬進嚴管重罰”轉變。沒有國土合作根本做不到這一點。現在建設部的職能大部分都是地方事務。未來的建設部應當成為更加專門的“住房部”——今天住房問題在國家經濟中的重要性，已經遠遠超出建設部所有職能之和。讓建設部下面的幾個司局負責如此重要的國家事務是遠遠不夠的。所有規(guī)劃都是基于對未來的預測。正因為是“預測”，規(guī)劃的大部分內容都必須根據實際需要不斷調整。這就像任何作戰(zhàn)計劃都必須反映敵我雙邊互動，而不能被機械地執(zhí)行。但這也導致了規(guī)劃中的強制性內容很難“硬”起來。如果一味“突出規(guī)劃的強制性”，反而使規(guī)劃難以執(zhí)行?，F在，如何破解規(guī)劃給自己戴上的枷鎖，成為基層的規(guī)劃管理者最頭痛的難題。要讓規(guī)劃真正具有強制性，一定要把規(guī)劃的強制性內容和預測性內容分開。北京控高很簡單，就是從太和殿前面不能看見任何新建的建筑；揚州規(guī)定，瘦西湖里任何角度都不能看到建筑；廈門規(guī)定，環(huán)島路外側不能新建永久建筑。這些都是通過人大立法。這些被成功執(zhí)行的強制性規(guī)劃，都是把少數剛性內容，同必須具有彈性的總規(guī)、控規(guī)等“法定性規(guī)劃”分開做到的。只有把強制性內容與一般操作的規(guī)劃分開，需要“硬”的才能真正“硬”起來。否則“突出規(guī)劃的強制性”，只會導致更多的規(guī)劃違反。過去30年，以建設為主的城市規(guī)劃已經完成其歷史使命——不論好壞，答卷都已完成。未來30年，已建成的各種功能生長衰亡、此消彼長，將會取代規(guī)模擴張成為城市生長的主要的形式——城市規(guī)劃面臨的將會是全新的考卷。好的規(guī)劃必須能夠在不影響利益相關人的條件下，引導城市按照市場需要自發(fā)進行調整——就像人體細胞的自然更替并不需要大腦反復指令一樣。廈門提出的“負面清單規(guī)劃”，為探索未來的適應城市自發(fā)調整的規(guī)劃提供了有益的借鑒。中國大陸城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人，增加到2015年7.7億人，增長了3.5倍。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%。與此同時，城市建成區(qū)面積，從1981年的0.74萬平方公里增加到2015年的5.2萬平方公里，增長了6倍（加上礦區(qū)，達到10萬平方公里）。假設城市人均用地水平是不變的，現在建成區(qū)足以容納 12億城市人口，按13.6億人口計算城市化水平可以達到87%。如果考慮到正在建設將在數年內形成的新城區(qū)，可以得出結論，城市空間擴張的進程已基本結束，存量城市的規(guī)劃重要性已經超過增量，一句話，城市增量擴張的時代已經終結。這意味著城市規(guī)劃的目標、手段需要根本性的改變——回答怎樣設計增量的規(guī)劃，將讓位于回答怎樣管理規(guī)劃。制度設計（institutional planning）也將取代空間設計（physical planning）成為規(guī)劃的主要內容。過去30年，基于空間設計的城市規(guī)劃幫助我們駕馭了人類前所未有的人口空間轉移。有人認為規(guī)劃犯下巨大的錯誤，有人認為規(guī)劃獲得了巨大的成功。但有一點是肯定的——無論功過現在都已不再重要——我們已經交出了歷史的答卷，成敗只能由歷史評說。對于規(guī)劃師而言，真正重要的是我們面對的新的考卷。過去30年，城市規(guī)劃在城市“怎么建”的問題上，基本已經比較清楚了，《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》九條中，有八條講怎樣建設。但在“怎么管”的問題上，卻遠沒有破題。隨著城市存量部分開始超過增量部分，“規(guī)劃管理缺位”對城市社會經濟的負面影響越來越大。盡快完成城市規(guī)劃從“建”到“管”的轉型已經迫在眉睫。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是“建設性”城市規(guī)劃的巔峰和集大成者。但其中最主要的“兩證一書”，對于建成后的規(guī)劃管理卻幾乎沒有涉及——一旦完工，規(guī)劃就再沒有任何審批手段?！敖ǔ傻某鞘小比绾喂芾?，乃是傳統(tǒng)規(guī)劃的一個盲區(qū)。這一缺失帶來的問題，在我當局長的后幾年越發(fā)明顯。為此，要盡快修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的“兩證一書”都只涉及建設。一旦完工驗收，規(guī)劃管理也就失去主要依據。其次，各種規(guī)劃條例、技術標準也要從針對建設，轉向針對管理。現有的產權（平均繼承與“公攤制度”）和稅收（物業(yè)稅與遺產稅）制度，導致建成區(qū)的物業(yè)產權細碎化。任何改造都將面臨巨大的協(xié)調成本和法律障礙。鼓浪嶼的衰敗，同繼承權密切相關。廈門老城也是如此，產權根本轉移不到有效率的使用者手中。舊城開始出現的衰敗，將會蔓延到所有社區(qū)。老舊物業(yè)加裝電梯的困難，預制板房改造無法協(xié)調，就是這一城市病變的前兆。按照現在的規(guī)劃制度，大面積城市衰敗幾乎不可避免。顯然，不涉及產權制度的重新設計，城市的任何改造都會成本巨大，舉步維艱。存量為主的時代，新的城市功能主要是通過替代舊的城市功能來實現城市的更新。但按照目前的土地政策，不同城市功能很難通過市場自動調整。但目前的分類地價和期限限制使得土地用途無法根據需要轉換。比如工業(yè)用地和商業(yè)物業(yè)需求減少但卻無法將功能轉換到其他用途。結果政策性限制越來越多。在現有的規(guī)劃體系里，肯定無法解決這一問題。現實迫切需要將規(guī)劃法延伸到建成后的管理。同時，土地法、物權法和其他涉及財產權利的法律法規(guī)都必須同時重新設計：建立城市用地功能及開發(fā)強度按照市場需求主動變更的合法途徑；建立以價格杠桿為主的城市規(guī)劃引導工具。只有土地收費制度同步改變，依靠市場機制自動調整功能的規(guī)劃才有可能出現。溫州20年到期產權房是否要補交地價的爭論，提前引爆了70年以后才會大規(guī)模出現的問題。這一問題的本質，乃是土地財政結束后，靠什么來維持城市的公共服務。收還是不收？不收用什么替代？收是一次性的地價還是永久性的稅收？這些看上去和城市增量沒有任何關系的爭論，將決定城市存量的價值能否持續(xù)。土地出讓金不是收入而是融資。一旦城市增長減緩，賣地就應及時減少。此時的土地收入就要由更加經常性的稅收所代替。正確的辦法就是到期土地根據業(yè)主選定的功能改交物業(yè)稅。如果允許無償續(xù)期，將會導致“后土地財政”時代公共服務水平下降。那時開征物業(yè)稅會同時面對所有有產階級。所有這些，都意味著城市規(guī)劃從理論到技術、從總規(guī)到詳規(guī)、從法定規(guī)劃到非法定規(guī)劃、從法律依據到技術規(guī)范，都必須盡快完成從增量向存量的轉變。制度設計（城市更新的規(guī)則）將成為比傳統(tǒng)的空間設計更重要的規(guī)劃手段。 文章來源：《北京規(guī)劃建設》雜志2016年第五期
責任編輯：文愛平
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