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中國古代對人才的最高評價就是所謂“公輔之選”、“廊廟之器”。每個時代都有自己的廊廟之器，但通觀中國古代歷史上治國人才的階段性特征，宋朝最引人注目。在宋代，歐陽修、蘇軾、司馬光、王安石、朱熹……，他們既是著名的史學(xué)家、文學(xué)家、思想家，但同時又是卓越的政治家；既有高深的文化素質(zhì)和文學(xué)修養(yǎng)，又有杰出的行政才能。這不能不說是宋代士大夫政治和官僚形態(tài)的典型特征。問題是，像宋代這種具備全面素質(zhì)的復(fù)合型官僚是如何造就出來的？ 答案也許要從眾多復(fù)雜的歷史背景中去尋找，但自唐代以來選官制度的發(fā)展變化無疑是不能被忽視的一個重要背景。首先是出現(xiàn)了科舉制度，在實行中又不斷調(diào)整考試科目和錄取標準。通過考試指揮棒，使得士人在進入官僚隊伍之前就飽讀經(jīng)史、磨礪文才、關(guān)注現(xiàn)實，學(xué)與用之間既有緊密關(guān)聯(lián)，而所學(xué)又并不限于實用?？婆e制度的建立和完善為官僚隊伍的自我更新源源不斷地提供了新鮮血液。其次是文官銓選制度也在不斷調(diào)整之中。通過修改官員選任、考課、遷轉(zhuǎn)等各個環(huán)節(jié)上的制度，使之日趨完備，保證了進入官僚隊伍的士人能夠隨著時代變遷和自身地位的變化而不斷適應(yīng)現(xiàn)實的需要，成長為符合治國需要的合格人才。特別是宋代官僚隊伍的更新機制可圈可點，它打通了不同級別以及中央官和地方官之間的流通環(huán)節(jié)，不斷造出新鮮血液，穩(wěn)步實現(xiàn)官僚隊伍的自我更新。 宋代的士人入仕，大都具有從基層干起的經(jīng)歷，這對培養(yǎng)和提高他們的行政能力和政治素質(zhì)是非常有益的。這一變化開始于唐代，在唐代選官制度中有“不歷州縣不擬臺省”的原則。州縣指地方官，臺省指中央官。在唐代的大部分時間里，地方治理實行州縣兩級行政體制，中央機構(gòu)則以三?。ㄉ袝?、中書省、門下?。┝浚ㄉ袝〗y(tǒng)領(lǐng)的吏、戶、禮、兵、刑、工六部）和御史臺為主體，故概稱為“臺省”。被宋人寫進《新唐書·選舉志》中的選官原則“凡官，不歷州縣不擬臺省”，就是指沒有在地方州縣任職的經(jīng)歷，就沒有擔任中央臺省官的資格。所有中央官員尤其是那些重要的職位，其候選人都必須具有在地方工作的經(jīng)驗。用唐代的話來說，就是必須擔任“親民之職”。自從開元三年（715年）提出這個原則以后，唐代的最高決策層就不斷地重申和完善這個原則。這對北宋朝廷有重要影響。 魏晉以來，在中國政治上逐漸形成了重朝廷建設(shè)輕地方治理的格局，因而在官員任用上也形成了重內(nèi)官輕外任的風(fēng)氣。由此帶來的問題之一是地方官選任困難。一方面，選官權(quán)完全集中到中央，一切有品級的地方官都要由朝廷選任；另一方面，所有人都想留在中央，沒有人愿意到地方去任職，吏部往往只好派一些素質(zhì)不高或者是受到處分的人去地方任職，正如唐中宗時期的韋嗣立在上疏中所言，“京官有犯罪聲望下者，方遣牧州；吏部選人，暮年無手筆者，方擬縣令?！保ā短茣肪砹恕洞淌飞稀罚┻@還只是問題的一端，另一端是那些已經(jīng)在地方任職的官員長期得不到升任中央官的機會。這樣不僅導(dǎo)致地方官素質(zhì)低下，責任感降低，地方治理水平嚴重下降，而且在事實上逐漸導(dǎo)致中央負責決策的官員不了解地方的實際情況。 內(nèi)外官流動的滯礙，實質(zhì)上導(dǎo)致了官僚群體升遷機會的不平等，破壞了選官制度所要求的公平原則。開元三年，提出“不歷州縣不擬臺省”原則的張九齡就說：“京華之地，衣冠所聚。子弟之間，身名所出。從容附會，不勞而成。一出外藩，有異于此。……今大利在于京職，而不在于外郡。如此，則智慧之士，欲利之心，日夜營營，寧有復(fù)出為刺史縣令？”（張九齡：《曲江集》）京職的大利和地方的不利，這是難以改變的事實。光靠政策性的鼓勵解決不了問題，要解決這種不公平現(xiàn)象，就必須在制度上完善官僚體制的自我更新機制。 “不歷州縣不擬臺省”原則在開元時期提出后，唐代中后期不斷地加以具體化和細密化，各方面相關(guān)的制度逐漸調(diào)整，不斷與這個原則配套。如唐后期關(guān)于進士出身者必須先到州縣任職的規(guī)定，就從進入官僚隊伍的源頭上對地方歷練加以保證；關(guān)于沒有任刺史、縣令經(jīng)歷的人不得升任中書、門下兩省要員的規(guī)定，則是從官員遷轉(zhuǎn)的最后環(huán)節(jié)上對地方歷練加以保證。有了這一頭一尾的嚴格把關(guān)，加上此前在各個中間環(huán)節(jié)上的配套措施和制度規(guī)定，“不歷州縣不擬臺省”的原則無論在保證官員升遷機會的公平性還是保證中高級官員具有較為全面的綜合素質(zhì)方面，都基本得到落實。此外，地方節(jié)度、觀察使等使府大量召辟文人入幕，在一定程度上也緩解了選官權(quán)過于集中帶來的弊端，并且為科舉出身的士人加強地方行政歷練、提高行政能力創(chuàng)造了條件。 只有建立起一套官僚隊伍的連續(xù)流動機制，在士人文化政治素養(yǎng)不斷提高，文化知識和行政才能都受到尊重的基礎(chǔ)上，經(jīng)過一段時間的實踐，才有可能產(chǎn)生具有較完備綜合素質(zhì)的新型官僚群體。到宋代，就基本具備了這樣的制度環(huán)境和政治文化基礎(chǔ)。在科舉制不斷完善的前提下，統(tǒng)治集團明確意識到履歷經(jīng)驗尤其是地方歷練對于提高官員綜合素質(zhì)的重要性。宋代選官制度中通過對資格和履歷的強調(diào)，把官員的個人經(jīng)驗和處理各類實際問題的能力提到非常重要的地位。一方面硬性要求中高級官員必須具有地方任職經(jīng)歷，另一方面在制度上為任職基層的優(yōu)秀人才提供了升遷的機會。事實上，宋代中央的中高級官員和地方長官，大都具有長期的地方任職經(jīng)驗，這使他們成為能夠適應(yīng)各方面工作的通用型人才。而他們當中大多數(shù)人進入仕途的前提是科舉及第，這又使其具有了較完備的文化素養(yǎng)和較高的知識水平。在此基礎(chǔ)上，宋代的復(fù)合型官僚群體得以形成，中國帝制時代的士大夫政治進入到一個新的階段。
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