在清一代，官吏的銓選和除授例歸中央，為吏部之責(zé)，然而，總督與巡撫作為地方一級的最高長官亦參予銓政。他們以保舉和題補(bǔ)的形式，向朝廷薦舉人才，升調(diào)屬吏。因而，清代的地方官有相當(dāng)一部分是由督撫選用的。這是清代文官制度發(fā)展過程中的產(chǎn)物，也是清代官僚制度的一個特征。

督撫管轄的屬吏，除藩臬二司外，主要為道府以下的中下級官員，即從正四品至未入流，除道員而外，他們分別隸屬府、州、縣三級衙門中，由正印官、佐貳官和教職人員組成。有人作過統(tǒng)計，清代官員的總數(shù)，“京省大小之職，不啻二萬有奇”，［①］而督撫所轄的地方官約占６０％，其中州縣一級的官員約有九千余人。［②］州縣官當(dāng)屬于督撫有權(quán)選用的一級官員，即便督撫只掌握這部分人中三分之一的題補(bǔ)權(quán)，其銓選權(quán)限亦相當(dāng)可觀。本文擬從銓選制度入手，通過督撫對地方官的選用，探討其在國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的職能和作用，以再現(xiàn)清代官僚政治的一個方面。不當(dāng)之處，祈望指正。

一

清代督撫參予選官的最初形式是保舉。即督撫以保人的身分，向朝廷薦舉某人出任某官。

眾所周知，這種以保舉選官的方式并非清代獨(dú)創(chuàng)，自秦漢以來，歷代間行，只是到了清代，逐漸制度化，且于“科舉取士之外，薦舉一途，得人稱盛”。［③］

自順治初年，清朝便開始實(shí)行保舉制。其時，滿族統(tǒng)治者入關(guān)伊始，急需各方面的統(tǒng)治人才，科舉考試遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足其求賢若渴的局面。于是，“首廣羅賢才”，“乃詔廷臣各舉所知。”［④］督撫作為朝廷大臣由此取得保舉官員的權(quán)力與資格。當(dāng)時，保人只須向朝廷題名、并被保人的履歷，至于才品如何，社會地位與身分怎樣，則無須過多考慮。但由于立法過寬，出現(xiàn)了濫舉的現(xiàn)象，且所舉多明季舊吏，不得肥遁隱逸之名士，清廷遂定保舉連坐之法。規(guī)定，得人者賞，舉人不當(dāng)者，受連坐處分。可見，最初的保舉還比較混亂，實(shí)行保舉的目的主要在于收攬人心，解決由科舉取士得人不足的矛盾。

由督撫保舉屬員，并形成制度，始于順治末年。據(jù)《清史稿》記載：“自順治十八年，停差巡按，乃定各省巡撫薦舉方面有司、佐貳、教官員額?！保邰荩菘偠絼t與巡撫類同。保舉的范圍被限定在所轄府州縣三級衙門的正印、佐雜和教職人員內(nèi)。初制，督撫兩年薦舉一次，于升遷離任時再舉一次，旋即，令督撫每年一薦舉。所舉員額，大省不得超過十人，小省限三四人。而后，又改一年一舉為兩年一舉。由此，督撫保舉屬員與三年一次的大計卓異并行，成為常制。所謂“蓋薦舉之典，外行卓異保薦，內(nèi)興京察，相輔而行?！保邰蓿荽送?，由知縣行取科道，亦少不得督撫保舉。

當(dāng)時，督撫以薦舉人才為職守，奉行不殆。如康熙二十一年，以廉能第一聞名的直隸巡撫于成龍在遷兩江總督前，一次保舉直隸守道董秉忠、通州知州于成龍、南路通判陳大棟、柏鄉(xiāng)知縣邵嗣堯、阜成知縣王燮、高陽知縣孫宏業(yè)、霸州州判衛(wèi)濟(jì)賢七人。適逢江寧知府缺出，奉詔命以通州知州于成龍升補(bǔ)。［⑦］

除了這種按例舉行的常舉之外，皇帝還經(jīng)常頒發(fā)諭旨，命督撫“特舉”。如順治“十二年，以直隸保定、河間，江南江寧、淮、揚(yáng)、蘇、松、常、鎮(zhèn)，浙江杭、嘉、湖、紹等三十府地方緊要，詔京外堂官、督、撫各舉一人備簡，不次擢用?！保邰啵萦秩?，康熙四十年十月，諭令內(nèi)閣移文總督郭琇、張鵬翮、桑額、華顯，巡撫彭鵬、李光地、噶禮、徐潮等保舉屬吏，曰：“凡伊等所屬道員以下、知縣以上官員，有實(shí)心惠愛民生居官清廉者，雖有詿誤降罰，俱不必論，著各具折開送內(nèi)閣。其別省官員內(nèi)有伊等所灼知者，即越省亦著列名奏聞?！保邰幔葸@種臨時賦命的特舉，被時人稱為，“此又擇人而畀以薦舉之權(quán)者?！保邰猓?/p>

雍正、乾隆以后，由督撫保舉所屬地方官更為皇帝所提倡，所謂“世宗御極，屢詔京外大臣薦舉道、府、同、通、州、縣”，敕總督保舉三員，巡撫保舉二員?！扒￠g，歷行保薦之法，司道、郡守，多由此選?！保邰佗伲荻遥忻髋e和密舉之別。明舉，是督撫以題本的形式保舉屬員，通過各級行政衙門上達(dá)皇帝。密舉，則是督撫親書密折直接具奏皇帝。

雍正時，隨著密折制度的廣泛推行，督撫密舉更加普遍。雍正皇帝常常指示他所信任的官員用密折保舉或題補(bǔ)官員。如雍正元年三月，他諭令赴任湖廣總督的楊宗仁說：“湖南湖北兩省屬員內(nèi)，……如遇有為有守賢能之員，即行越格保題。”“其守令中，或有人地不相宜者，因材器使，更繁調(diào)簡，原屬善舉，徑具密折奏請，朕即飭部準(zhǔn)行?！保邰佗冢菰谟赫实鄣某珜?dǎo)下，督撫凡遇越級升署，隔省題官，武職調(diào)文職等情況，均使用密折。正如廣東巡撫楊文乾所說：“臣所有一二深知之員與例不合，已經(jīng)另折密奏。”［①③］足見，密舉已經(jīng)成為當(dāng)時督撫保舉屬員的主要形式，幾乎完全取代明舉。但時隔未久，便因密舉中挾私妄奏之事較多，復(fù)行明舉，以明舉與密舉并用。當(dāng)時，有人針對保舉中所發(fā)生的各種舞弊事件，論奏此法不妥，而雍正卻不以為然。他說：“朕近有旨，令爾（督撫）等將賢能之員預(yù)保送京引見，遇有人地相宜缺出，再密折奏請，此事最善?！保邰佗埽菟?，“時明薦密保，更進(jìn)迭用?！保邰佗荩萸〖次灰院?，仍然沿用此制。乾隆二年，以道府要職，令督撫藩臬各密舉一二人，次年又命露章明薦。

隨著保舉選官制度化，保舉制與官員的仕途聯(lián)系得更加緊密，督撫在保舉中的作用亦愈益突出。如康熙六年朝廷規(guī)定：生員、例監(jiān)、吏員出身的官員，須經(jīng)堂官、督撫保舉，方許升京官及正印官。［①⑥］又如，乾隆四年議準(zhǔn)，“在外官員，如薦舉卓異一次，及督撫指缺保題升用正印官一次者，準(zhǔn)其以保舉注冊，與應(yīng)升京官及外任正印官人員一同較俸，照常升轉(zhuǎn)，不必復(fù)行保舉?！保邰佗撸菀簿褪钦f，在地方上，沒有科舉功名的下級官員，只有得到督撫的保舉，才能改變出身的先天不足，出任京官和外任正印官。佐貳雜職人員，亦只有被舉卓異，或被指缺保舉者，才能取得升遷正印的資格。如果是以捐貲得官的官員，于到任三年仍無人保舉，就將被視為劣員，隨時可能被其上級或同僚奏參開缺休致。足見，能否被督撫保舉，已經(jīng)成為某些下級官僚在仕途上升遷的憑據(jù)，也是衡量其才守的標(biāo)準(zhǔn)。

除了下級官員，保舉對于其他有一定地位的中高級官員同樣重要，同樣與他們的仕宦生涯息息相關(guān)。康熙二十五年六月，吏部議補(bǔ)鴻臚寺卿員缺，擬以江南學(xué)道田雯升補(bǔ)。在討論過程中，持贊同意見的大學(xué)士明珠所提理由便是：漢大學(xué)士皆云“田雯在江南作學(xué)道甚優(yōu)，總督于成龍曾行保舉?！保邰佗啵萃?，知縣行取科道，在三十六人中由康熙皇帝欽定二十人。按照常規(guī)，應(yīng)按考試名次先后取用。但“郭琇系湯斌舉薦者，居官實(shí)善。王焯系于成龍舉者，居官亦善?！彼?，雖名次不在二十名內(nèi)，仍先于他人入選。［①⑨］

但被督撫保舉的屬員在整個地方官中實(shí)在是為數(shù)甚少，所謂“越次而選者，一省不過歲一人。”［②⑩］所以，保舉制在清代銓政中所產(chǎn)生的影響，遠(yuǎn)不如由督撫指缺題人的題補(bǔ)制。需要指出的是，保舉制雖然通行整個清代，但自雍正以后，督撫保舉賢能已與題缺選官緊密地結(jié)合在一起。

二

題缺選官，即題補(bǔ)制，是督撫參予銓政的主要方式。督撫于所轄地方官出缺后，以題本或奏折的形式，向朝廷題請由所屬現(xiàn)任官員中擇人補(bǔ)授。通常，地方官員出缺，有升署、調(diào)署、降職、革職、丁憂、病故、終養(yǎng)、告休等不同情況。凡屬在外由督撫遴選各缺，如果是丁憂、病故人員，由督撫題咨開缺之日起，于一個月內(nèi)題咨調(diào)補(bǔ)。如果是緣事議降、議革、升任、調(diào)任、終養(yǎng)、告休等官，由吏部于每月二十日截限時，行文知照各省，各省督撫以接到部文之日起，一個月內(nèi)照例題咨調(diào)補(bǔ)。

督撫題缺，在康熙年間即已出現(xiàn)。據(jù)《清實(shí)錄》記載：康熙三十八年九月，“吏部議復(fù)吏科給事中馬士芳疏言，楚粵黔蜀逼近苗穴，最稱難治，請將四省中，如黎平、茶陵、東川、平越等界連苗地府州縣員缺，令督撫于本省中揀選題補(bǔ)，應(yīng)如所請”。［②①］可以看出，這并非督撫題缺的開始，但督撫所掌握的題缺權(quán)限只限于個別地區(qū)。大約在康熙四十年以后，有關(guān)記載才逐漸多起來。如《起居注》載：康熙四十五年九月，“直隸巡撫趙弘燮題，三河縣知縣閻毅丁憂員缺請將知州孔毓璋調(diào)補(bǔ)，仍論其知州之俸升轉(zhuǎn)?！保邰冖冢菘滴跷迨?，“川陜總督鄂海請以原任寧夏同知、今升云南永北府知府王全臣就近調(diào)補(bǔ)平?jīng)龈瑢幭耐獑T缺，請將乾州知州白訥補(bǔ)授?！保邰冖郏?/p>

當(dāng)時，督撫不僅有指缺題人的權(quán)力，而且題補(bǔ)本身也已形成一些定例。如康熙五十四年三月，湖廣江夏縣知縣出缺，總督額倫特奏請以通山縣知縣金廷襄調(diào)補(bǔ)，被吏部以“查此缺非調(diào)補(bǔ)之缺”駁回，而額倫特也因“定例，凡以不應(yīng)調(diào)補(bǔ)之缺具題調(diào)補(bǔ)者，將該督撫照徇庇例各降三級調(diào)用”，險些受到處分。［②④］

然而，作為一項(xiàng)制度來說，督撫題缺在康熙末年仍屬草創(chuàng)階段，而且，只限于個別省份和特殊的地區(qū)。所謂“調(diào)補(bǔ)舊例，原為江南、浙江等七省中錢糧難征之一百一十余縣而設(shè)，又邊遠(yuǎn)煙瘴地方必調(diào)補(bǔ)熟悉風(fēng)土之員?！保邰冖荩?/p>

雍正即位以后，出于鞏固統(tǒng)治的需要，十分注意地方官的使用，在指示督撫肅清吏治的同時，也給予他們更多的權(quán)力。因而，在雍正初年，由督撫題咨升調(diào)之缺逐漸增多。如雍正元年議準(zhǔn)，河南、河內(nèi)、山東、江南各省內(nèi)沿河之三十七“州縣員缺，均令該督撫于本省現(xiàn)任州縣內(nèi)遴選調(diào)補(bǔ)，三年俸滿保題升用。”［②⑥］雍正二年又議準(zhǔn)，江南、浙江、山東、廣東省內(nèi)，沿海之四十七“州縣員缺，均令該督撫于本省內(nèi)揀選調(diào)補(bǔ)，”［②⑦］三年俸滿，擇優(yōu)升轉(zhuǎn)。除沿河、沿海地區(qū)外，陜甘等省也增設(shè)了題調(diào)缺。如雍正五年議準(zhǔn)“陜西赤金、靖逆、柳溝，及安西、歸德各廳衛(wèi)所各官均作邊俸升轉(zhuǎn)，遇員缺，該督撫揀選具題調(diào)補(bǔ)。如在任五年，果能盡心供職，該督撫保題到日，即以應(yīng)升之缺升用?！保邰冖啵菘梢?，督撫選用地方官的權(quán)力雖在不斷擴(kuò)大，但題缺的范圍仍被限定在部分省份的個別地區(qū)，未及全國。

雍正六年，廣西巡撫金（原字钅加共）上疏奏請，將督撫題咨選員的題補(bǔ)制通行全國，得到命準(zhǔn)。據(jù)乾隆朝的大臣們追述，“雍正六年，九卿議復(fù)廣西巡撫金（原字钅加共）條奏，將各省道府、同知、通判、州縣各缺，分別沖繁疲難，除道府請旨補(bǔ)授，其同知以下，四項(xiàng)、三項(xiàng)相兼者，于現(xiàn)任屬員內(nèi)揀選調(diào)補(bǔ)。原恐初任之員貽誤地方，是以分別辦理”。［②⑨］但各省督撫最初的“辦理”，主要放在繁簡缺的劃定上。因“州縣缺分四項(xiàng)自此始，”［③⑩］而“從前所定繁簡未確，奉旨令各省督撫詳查據(jù)實(shí)具題?！保邰邰伲葜钡接赫拍辏@項(xiàng)制度才得以確立和實(shí)施。

據(jù)《大清會典事例》記載：雍正九年十二月“”［③②］這里，清廷在對金（原字钅加共）于雍正六年所提建議進(jìn)行肯定并重申的同時，又就督撫題補(bǔ)的范圍作了較明確的規(guī)定。其一，督撫所轄道府一級的官員，乃皇帝欽定之缺，不歸督撫選用。其二，各直省、包括沿海、沿河、苗疆、煙瘴等邊遠(yuǎn)特殊地區(qū)，督撫以往的題補(bǔ)權(quán)限不變，即“一切應(yīng)行題補(bǔ)之缺，仍照舊例遵行?！保邰邰郏葸@不僅意味著，督撫在這些省份對州縣一級官員的題補(bǔ)權(quán)限不變，即已定道府官員的遴選權(quán)亦遵守成規(guī)。如云南元江府等四府知府員缺，于雍正五年題準(zhǔn)由督撫揀選題補(bǔ)，至是時仍歸督撫選用。其三，除上述地區(qū)外，在那些尚未實(shí)行題補(bǔ)制的省份，地方官缺將分為繁缺、簡缺，并以沖、繁、疲、難四項(xiàng)作為衡量繁簡缺的標(biāo)準(zhǔn)，由督撫詳查冊報。繁缺也即要缺。四項(xiàng)兼者為“最要”；三項(xiàng)次之，為“要”；二項(xiàng)又次之，為“中”；一項(xiàng)為“簡”，四項(xiàng)皆無為“最簡”。督撫先就所屬道府以下的同知、通判、知州、知縣等缺分別四項(xiàng)，其中，被列為最要缺和要缺的四項(xiàng)缺、三項(xiàng)缺為督撫調(diào)補(bǔ)之缺，待出缺后，由督撫于現(xiàn)任屬員中奏請調(diào)補(bǔ)。其余二項(xiàng)缺、一項(xiàng)缺，以及并非沖繁疲難之最簡缺，悉歸部選，由每月大選或急選的月選官中產(chǎn)生。由此，地方官的選用大體分為三部分進(jìn)行，即請旨簡授、吏部月選和督撫題補(bǔ)。所謂“所出之缺，有應(yīng)在外題調(diào)、及請旨簡放、歸部銓選之不同?！保邰邰埽荻綋釀t掌握了州縣一級官員擇優(yōu)、擇要的決定權(quán)。

但上述選官權(quán)限的劃分，只是原則性的規(guī)定，往往會被各省因時因地奏準(zhǔn)的特例而改變。如“乾隆三十七年定，道府各缺，如原系請旨簡放及部選之缺者，俱不準(zhǔn)改為在外題調(diào)。至原系部選之缺，或因地方情形今昔不同，令該督撫隨時具題，準(zhǔn)其改為請旨簡補(bǔ)注冊?！保邰邰荩莸栏畣T缺的選用，自乾隆元年即分權(quán)予吏部，議準(zhǔn)沖繁疲難四項(xiàng)、三項(xiàng)缺仍為請旨缺，二項(xiàng)、一項(xiàng)缺歸于吏部月分銓選。在進(jìn)入乾隆中期以后，督撫便取得了根據(jù)地方情形變化，對部選之道府缺奏請改動的權(quán)力。而且，督撫所掌握的道府題缺，已由苗疆、沿海、煙瘴之省份擴(kuò)大到其它各省。如乾隆二十九年，安西府知府改為題缺。［③⑥］乾隆三十三年，淮徐道“令該督揀選諳練河務(wù)者具題引見補(bǔ)授?！保邰邰撸菘梢姡綋犷}補(bǔ)的權(quán)限在不斷地擴(kuò)大，至乾隆中后期，大多省份的督撫，逐漸取得了對道府一級官員的題補(bǔ)權(quán)。如嘉慶十年，皇帝在上諭中稱：“各省道府員缺，除請旨簡放外，其由部銓選及在外題調(diào)皆有定制?！保邰邰啵?/p>

而督撫題補(bǔ)的范圍，還遠(yuǎn)不止道府及其以下的正印官，各省的佐貳雜職及教職的遴選和試用，清廷也一并交予了督撫。雍正七年三月，廣東總督孔毓珣疏請將瓊山縣縣丞移駐?？?，雍正皇帝當(dāng)即命準(zhǔn)，并頒旨說：“各省佐貳微員，有地方執(zhí)掌緊要者，亦有新設(shè)新移正需料理者，必須于眾員中揀選才具稍優(yōu)熟練事務(wù)之人方可勝任。著各省督撫將佐貳緊要之缺查明具奏，交與該部注冊，遇有缺出，該督撫揀選題請調(diào)補(bǔ)。如本省乏員，或?qū)e省見任之員題補(bǔ)，或請旨揀選，永著為例?！保邰邰幔萦赫实鄄粌H以諭旨的形式，將各省佐貳要缺的題補(bǔ)權(quán)交與督撫，而且下令“永著為例”，不得更改。雍正十年，又進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)升知縣之佐貳官員，由吏部按俸次最深，任內(nèi)無參罰案件者截取后，交由督撫察驗(yàn)，選出年力才能可勝民牧之人，出具考語，給咨赴部，與月選官一同考試升選。［④⑩］

當(dāng)然，清廷對督撫題缺是有嚴(yán)格控制的，并有法令制約。從官員選用的去向看，督撫題缺主要是本省，但也有京官和外省官。出任京官之途，在乾隆朝之前主要是知縣行取科道，帶有保舉的性質(zhì)。出任外省官則多為要缺而又乏人之地。通常是外省督撫以需員奏準(zhǔn)朝廷后，本省督撫奉旨揀選題補(bǔ)。如雍正九年正月，“甘肅巡撫許容疏言，甘肅省地方員缺沖要居多，且辦理軍需，俱須干員，請于直隸、山東、河南、山西四省見任同知、通判、州縣內(nèi)，令該督撫各揀發(fā)才具優(yōu)長、辦事勤敏者五員，咨送來甘，委辦差使，遇有要缺，即行題補(bǔ)。得旨，著照所請行。山東見有賑恤之事，正須干員經(jīng)理，不必揀選咨送?！保邰堍伲菀簿褪钦f，督撫題補(bǔ)外省員缺，必須得到朝廷的命準(zhǔn)。題補(bǔ)的主要權(quán)限在本省。

就本省題缺而言，可分為升補(bǔ)和調(diào)補(bǔ)兩項(xiàng)。升補(bǔ)，是指地方官出缺后，督撫由低于此缺的官員中擇人補(bǔ)授。調(diào)補(bǔ)，則是同一級官員的橫向調(diào)動，多為由簡調(diào)繁，亦帶有升遷的性質(zhì)。但無論升補(bǔ)還是調(diào)補(bǔ)，被題之地方官都須具備一定的條件，主要有兩項(xiàng)，一是須待俸滿，地方官升補(bǔ)須歷俸五年，調(diào)補(bǔ)須歷俸三年；二是不得有參罰案件。乾隆元年議準(zhǔn)，凡題升題調(diào)人員有降級降職、革職留任、及承追督催停升征收之案者，一律不準(zhǔn)保題。由于官員們很難達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)，乾隆中期不得不為此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行修改，定為地方官于任內(nèi)有參罰案件在十項(xiàng)以上者，不準(zhǔn)督撫保題。

此外，督撫在題缺時，還有一些必須注意的事項(xiàng)。如督撫將官員奏請升補(bǔ)，只準(zhǔn)以應(yīng)升之職題補(bǔ)，不準(zhǔn)越級保題。又如“知縣題調(diào)要缺，準(zhǔn)以奉旨前往、及曾任實(shí)缺候補(bǔ)，并進(jìn)士即用人員酌量請補(bǔ)，其勞績保舉、初任候補(bǔ)人員，概不準(zhǔn)請補(bǔ)?！痹偃?，“首府首縣缺出，于通省正途人員內(nèi)揀選?！保邰堍冢荻?，當(dāng)?shù)胤焦俪鋈敝螅綋徇€要依照題升、題調(diào)的先后序次具折保題。通常是，“應(yīng)題缺出，先盡候補(bǔ)人員題補(bǔ)，無人，以應(yīng)升人員題升，再無人，于現(xiàn)任人員內(nèi)揀選調(diào)補(bǔ)?！?/p>

總之，在雍乾年間，隨著清朝封建專制統(tǒng)治的日趨鞏固，官僚政治制度亦日趨完備。由督撫指缺題人的題補(bǔ)制，便作為清代官吏銓選制度的重要組成部分被確立下來。它雖然是以吏部銓選的補(bǔ)充形式出現(xiàn)的，但其意義與作用卻不容忽視。

自明代以來，隨著科舉制度的發(fā)展，功名特權(quán)完全滲透到職官選舉中，進(jìn)士幾乎占據(jù)了中高級官員及下級官員中繁缺、要缺的全部或大部。明萬歷年間，為了杜絕銓選官吏中的行賄請托惡習(xí)，吏部尚書孫丕揚(yáng)等又創(chuàng)立了掣簽法，即官吏候選人以掣簽定其任職的地區(qū)，而有資格參加掣簽的，只能是進(jìn)士和經(jīng)過考選的舉、貢、監(jiān)的前三名。這樣，便把偏重功名的取士方法，又放到銓選過程中，并增加了平等競爭的原則。但如此一來，不僅非進(jìn)士出身者被排斥在外，連進(jìn)士中的杰出人才也很可能被埋沒在這聽天由命的掣簽中。

清代的銓選制度，則完全承襲了掣簽法，所謂“今乃以掣簽為典要，非特初授掣簽，候補(bǔ)亦掣簽，推升亦掣簽”，［④④］官吏的命運(yùn)完全由掣簽而定，以致于埋沒人才的現(xiàn)象屢見不鮮。對此，有識之人于順治年間就疏陳其弊，康熙初年，“各省督撫郎廷佐等紛紛入告，不約而同，”亦就掣簽銓選提出了異議。［④⑤］

所以，雍正確立督撫題缺的外補(bǔ)制，可以說是清代官僚政治在其發(fā)展過程中的一次自我調(diào)節(jié)，也是對傳統(tǒng)銓選制度的一次重要改革。這是其一。

其二，外補(bǔ)制，或者說題補(bǔ)制的最大特點(diǎn)，是把各省道府以下官員的要缺、繁缺，完全交由熟悉地方事務(wù)的督撫控制和掌握。因而，當(dāng)這些官缺空出之后，督撫便可將本省現(xiàn)任簡缺中經(jīng)驗(yàn)豐富、閱歷較深的同級官員橫向調(diào)補(bǔ)，由此產(chǎn)生的簡缺空位，再由沒有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的月選官補(bǔ)授。在這一過程中，“分發(fā)截取，則選繁缺由長官定之。”［④⑥］督撫不僅掌握了繁缺、要缺的擇人選員，而且督撫揀選的標(biāo)準(zhǔn)，也偏重于官員的才干。如乾隆四十四年，直隸省三河縣知縣因病解任，總督周元理即奏請以監(jiān)生捐納知縣的姚邁德調(diào)補(bǔ)，理由為姚邁德干練有為，堪勝此要缺。而姚邁德所出之缺，仍請以監(jiān)生捐納縣丞的趙廷（原字穴下加采）升補(bǔ)。［④⑦］足見總督周元理選官，并不重科舉功名。

總而言之，督撫題缺在一定程度上扭轉(zhuǎn)了以往以功名出身取人的弊端，使選官的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了官員的實(shí)際才能和為官經(jīng)驗(yàn)，官員的選拔，不再為循資遷轉(zhuǎn)的舊習(xí)所束縛。而督撫不僅可以借題缺之機(jī)對通省官員進(jìn)行個別的調(diào)整，以達(dá)到“人地相宜”的用官準(zhǔn)則，同時也可將饒有才干之員薦于朝廷。雍正年間的李衛(wèi)、田文鏡，乾隆年間的楊景素、李世杰等，以佐雜埌躋開府，成為政績卓著的封疆大吏，無疑是改革銓政，貫徹題補(bǔ)與保舉制的結(jié)果。而正因如此，督撫題補(bǔ)制始終為清朝統(tǒng)治者所倡導(dǎo)，終清一代未被廢黜。乾隆皇帝在其晚年曾經(jīng)說過：“各省督撫奏請調(diào)補(bǔ)升署人員，有與例不符，經(jīng)吏部議駁者，朕或因其人地實(shí)在相需，特降旨仍如該督撫所請行?！保邰堍啵?/p>

三

清代重視保舉制，并將督撫題補(bǔ)納入地方官吏的銓選系統(tǒng)，從而給清代的封建官僚制度帶來新的生機(jī)，這是不容置疑的。然而，保舉制與題補(bǔ)制，從根本上說仍然屬于封建官僚政治的組成部分，所以，它不可避免地要產(chǎn)生官僚政治的流弊。而對地方官選舉具有重要影響的督撫題補(bǔ)制，弊病更多。

首先是督撫題缺選員條例不能如制實(shí)行。

清代對地方官升遷的條件規(guī)定得十分明確，一要俸滿三年或五年，二要參罰案件不超過十件。看起來要求似乎并不高，但實(shí)際上，“州縣升調(diào)各缺，難得合例人員?！睂Υ耍缭谇〕跄?，即條例制定未久，便有不少言官和督撫紛紛上疏陳情，要求放寬地方官升遷標(biāo)準(zhǔn)，聲稱官員題補(bǔ)難以如例執(zhí)行。當(dāng)時，各省地方官的普遍狀況是，“俸滿者，才非干練，干練者歷俸未久?！庇谑?，各省督撫多就州縣由簡調(diào)繁，請“不拘三年俸滿之例。”

乾隆皇帝鑒于要缺不得其人，原議年限又扦格難行的現(xiàn)狀，于十四年十一月命大學(xué)士、九卿等會議商討。經(jīng)過朝廷大臣們的討論，得到這樣的答復(fù)：“各省三年準(zhǔn)調(diào)、五年準(zhǔn)升之例，應(yīng)照舊辦理。至員缺果系緊要，非干員不能勝任，而年例不符者，準(zhǔn)該督撫將實(shí)在相需之處詳悉聲明，專折奏聞?！保邰堍幔荽隧?xiàng)決議，雖說意在維護(hù)原定的題補(bǔ)條例，升調(diào)官員之歷俸年限“應(yīng)照舊辦理”。但是，由于準(zhǔn)許督撫遇緊要員缺，可以以人地相需為由專折奏請，便給原有的題缺條例打開了缺口。而后，督撫在升調(diào)屬員時，多以“年例未符”專折疏奏，相率成風(fēng)。據(jù)《宮中檔乾隆朝奏折》記載：在乾隆四十四年三月這一個月中，各省督撫有關(guān)題缺的奏折約有１３件，其中，因歷俸未滿五年奏請升署、歷俸未滿三年奏請調(diào)署的專折，就有６件。此外，還有一件是將部選缺題請以試用候補(bǔ)人員補(bǔ)用。［⑤⑩］由此可見，由督撫題請升調(diào)的地方官，能夠符合原定歷俸年限的還不到５０％。

除歷俸年限的問題，“難得合例之員”外，還因?yàn)榈胤焦僦斜粎⒘P之人過多。嘉慶年間，曾任福建巡撫的汪志伊在其《敬陳吏治三事疏》中分析了福建省地方官的狀況。據(jù)他統(tǒng)計，“閩省知縣一缺，共六十二缺，除降革離任外，現(xiàn)在以錢糧處分應(yīng)停升轉(zhuǎn)及命盜鹽課雜項(xiàng)處分在十案以上者，共三十九員；其甫經(jīng)到任歷俸未滿者十三員；又部選題補(bǔ)等項(xiàng)尚未到任者十員?！保邰茛伲萑呒釉谝黄?，剛好是６２員。也就是說，閩省通省知縣官無一合例之員。而在這些未合例的人員當(dāng)中，以受參罰者為最多。所以，汪志伊說：“往往出一應(yīng)調(diào)應(yīng)升之要缺，臣會同督臣及兩司公同揀選，擬以守法才優(yōu)、官聲最著者升調(diào)。迨查核處分，輒以降級停升礙難辦理”。［⑤②］而在這些被參罰的官員當(dāng)中，多半屬于因公處分，如汪志伊所說，“地方疲難，民情獷悍，任事多而罹難亦多?！保邰茛郏菟?，其中自然不乏才守兼優(yōu)之人。然而，由于朝廷三令五申，“在十案以外，雖系能員，不準(zhǔn)入于揀選”?！皟延馐?，違例陳請，將該督撫請旨分別議處?！保邰茛埽葸@樣，督撫遇屬員出缺而又合例乏人的情況，便只能以“年例未符”、即歷俸未滿之員專折奏請。

其次是督撫濫舉濫題的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

督撫取得題官擇人的權(quán)力，便意味著他們可以把握地方官的政治生命和仕宦前程，特別是對州縣一級而言。這種利害攸關(guān)的上下級關(guān)系，更助長了封建官僚政治中無法杜絕的鉆營請托的弊病。

早在康熙年間，督撫借保舉之機(jī)，徇私舞弊。提拔私人之事就已屢見不鮮，康熙皇帝曾經(jīng)在大學(xué)士議事時，揭穿某些督撫營私的伎倆。他訓(xùn)斥說：“更有督撫所欲扶持之人，每歲暗中助銀，教彼掠取清名，不逾二三年，隨行薦舉，似此互相粉飾，釣譽(yù)沽名，實(shí)屬不肖之極?！保邰茛荩萑欢?，比起這種培值私人、沽名釣譽(yù)的行為，更為嚴(yán)重的問題是掩飾在其背后的行賄納賄。當(dāng)時，令舉朝轟動的山西大（原字宓下加皿）縣知縣許晉賄調(diào)被參一案，行賄開銀至一萬數(shù)千兩之多。類似的情況，各省皆有。雍正元年，出任湖廣總督的楊宗仁上奏說：“臣查得從前湖廣州縣缺出，每多鉆營委署，上司貪其賄賂，不計地方遠(yuǎn)近，任意批委，因受苞苴，曲為遮飾?！保邰茛蓿莞猩跽?，是督撫在題缺作弊時往往不擇手段，不計后果。比較典型的是，“以保題煙瘴邊缺為名，俾得速于升遷，仍將其人委署近地，展轉(zhuǎn)留滯，而本任竟屬虛懸，是以緊要之缺轉(zhuǎn)成閑曠之所。”雖經(jīng)朝廷多次降旨申斥，也只是“州縣正印官不敢仍蹈故轍，而同知、通判等員則聞尚有借委署他處之名，不到本任，延至數(shù)年俸滿居然得以升遷者?！惫识?，雍正七年，皇帝頒詔嚴(yán)厲警告說：“此等弊端，甚有關(guān)系，嗣后著嚴(yán)行禁止。儻有應(yīng)行署理之處，著該督撫就近差委，不得使屬員巧為規(guī)避之計。儻有仍前營私作弊者，經(jīng)朕查出，定將該督撫并本員一并從重議處?！保邰茛撸?/p>

然而，盡管朝廷屢屢誡飭，督撫中一意孤行，濫題濫舉的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。如乾隆年間，陜甘張掖縣知縣陶士麟告病，總督勒爾謹(jǐn)以崇信縣知縣陳澍奏請調(diào)補(bǔ)。然而，陳澍雖然有委署崇信縣知縣之名，卻未曾到任，被吏部以違例駁回。［⑤⑧］又如，貴州黎平府知府缺出，巡撫圖思德亦因題缺與例不合被駁。按制，黎平府系苗疆要缺，例應(yīng)督撫題補(bǔ)。但圖思德先以歷俸未滿之普安州知州德永奏請升署，被吏部駁回、咨令另行揀補(bǔ)后，又以思州府知府高兆煌題調(diào)，而高兆煌仍系歷俸未滿之人。這其中固然有合例人員難尋的苦衷，但也不乏徇私作祟的隱情。

督撫利用題缺之便、任意安插私人的現(xiàn)象，至清后期更為嚴(yán)重。在嘉慶初年，曾出現(xiàn)了督撫題缺，不經(jīng)咨部，任意擇人、高下其手的事件。五年，嘉慶皇帝再一次尖銳地指出：“朕聞近來，各省督撫于州縣缺分，往往計其肥瘠，輾轉(zhuǎn)調(diào)署，以致各州縣多非本缺。其中為公事通融者亦所時有，而上司愛憎所屬，為人擇缺者居多，勢必本缺署缺皆易生手，兩有貽誤，于吏治大有關(guān)系。此弊各省皆有，而廣東尤甚?！保邰茛幔?/p>

嘉慶七年，廣東督撫吉慶與瑚圖禮又因題請“將海陽、潮陽、揭陽、饒平等縣四缺，不拘年限揀員調(diào)署?！北换实壑赋鉃椤笆鈱俜鞘恰?。諭曰：“若如吉慶等所奏，遇有海陽等四縣缺出，輒將年限未符人員保題調(diào)署，紛更舊制，又安用吏部為耶？且各省州縣皆有要缺，儻俱照粵省紛紛陳請，是各州縣升遷調(diào)補(bǔ)，督撫皆可任情更易，適足開（原字亻加幸）進(jìn)之階。吉慶、瑚圖禮所奏不可行，并著傳旨申飭?！保邰蔻猓輰τ诙綋犷}缺違制的后果和實(shí)質(zhì)，嘉慶皇帝的認(rèn)識不可為不深刻。這不僅關(guān)系到地方吏治能否澄清的問題，而且隱含著中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾。

但督撫濫題濫委的現(xiàn)象，并未因此而收斂。道光年間，皇帝又就州縣正印官不得濫委佐雜人員署理，多次發(fā)布諭令。如道光二年諭曰：“向來督撫以佐雜委署正印，止于季報冊內(nèi)聲明，并不專咨報部，辦理未為周備。嗣后各督撫如有必須將佐雜委署州縣者，即將委署緣由詳細(xì)聲敘，隨時專咨報部，以憑查核。其有違例調(diào)署委署者，除不準(zhǔn)行外，仍將該督撫奏請議處?！保邰蔻伲莸拦馊暧种I曰：州縣官“近日紛紛調(diào)署，雖云為缺擇人，恐其不免為人擇缺。一存調(diào)劑之見，便聞奔競之風(fēng)。此種積習(xí)，于地方大有關(guān)系，至佐雜微員，遽令署理正印，尤易貽誤地方。著各直省督撫力加整頓，破除積習(xí)。……其有實(shí)在人地相需，必須調(diào)署委署者，務(wù)宜各按定例，秉公辦理，毋稍瞻徇，以杜夤緣而肅吏治?！保邰蔻冢菘梢?，督撫心存玩易，任意保題私人的現(xiàn)象，始終沒能杜絕。

督撫濫題，卻屢禁不止。其原因從根本上說，仍是官僚政治的弊病。嘉慶皇帝說過這樣的話：“向來外省督撫往往因州縣員缺緊要，將與例未符人員專折奏請升調(diào)。有發(fā)交部議，經(jīng)部臣照例指駁、而朕仍準(zhǔn)所請，并將該督撫處分寬免者。亦有不交部議，當(dāng)即降旨準(zhǔn)行者。此朕隨時斟酌，并非著為成例。”［⑥③］然而，人治的隨意性，必然沖淡了法制的嚴(yán)肅性。這些在皇帝看來“非著為成例”的例子，便成了督撫們的可援之例，違例題缺，形成故套?！懊髦孔h必駁，部駁之后仍可邀準(zhǔn)，而一經(jīng)恩準(zhǔn)，處分亦無不寬免?！保邰蔻埽菰诜饨ü倭胖贫认?，人治永遠(yuǎn)大于法制。

其三，督撫于題缺擇員時重才輕守，致貪酷者多得升遷。

御史賈允升在其《請除外省積弊六事疏》中，講到各省遴選官吏的弊癥。他說：“上司保題考語，或云才情練達(dá)，或云辦事勤能，往往聲名平常之人，亦濫登薦牘。甚有甫經(jīng)送部引見，而所屬百姓亦來京控告”。［⑥⑤］形成這種局面，大致緣于三種情況：一是某些督撫因簋（原字竹下加甫下加皿）不飭、婪索納賄，轉(zhuǎn)而為人曲飾通融，致庸才劣員得以躋入高位。二是，兩耳不聰，玩忽職守，為屬員的表象所迷惑。三是，相當(dāng)一部分督撫在擇人時存在著嚴(yán)重的重才輕守思想。

按例，凡督撫所屬題缺，皆為沖繁疲難兼三兼四之繁缺、要缺，理當(dāng)自簡缺中推舉，拔擢于練有為之人，督撫首先考慮的也當(dāng)是堪勝其任的官吏。但封建官僚中，雖不乏練達(dá)的能吏，卻不多德才兼?zhèn)渲耍@就難免造成督撫在題缺時的顧此失彼，以致于升調(diào)官僚中被參劾者大有人在。如順治二十年，川陜總督金礪所薦布政使黃紀(jì)、興屯道僉事白士麟，“旋被巡按陜西御史王繼文特參貪污，贓私累累?！保邰蔻蓿萁鸬Z被奉旨罰俸。同時，又有偏沅巡撫袁廊薦舉永興知縣周渾。然而，薦牘甫上，便有士民執(zhí)詞赴訴，以致袁廓不得不始薦繼參，具題檢舉周渾，發(fā)其“縱蠹”等事。其事皆發(fā)生在順治詔令督撫薦舉屬員之始。

而后，康熙年間，隨著保舉制的盛行，某些督撫的擇人權(quán)限發(fā)展到題缺選官，可以就所屬州縣官中廉能并著者破格請調(diào)。然而，督撫中“有秉公而調(diào)者，即有徇私而調(diào)者?！狈布俟珴?jì)私者，“皆借整治地方為名，簡拔賢能為說。既不拘歷俸之深淺，復(fù)不論參罰之有無，巧為朦朧，意成捷徑?！保邰蔻撸菀唤?jīng)選用，即刻敗露。比較典型的，有山東歷城縣知縣管承寵、江西南昌縣知縣王廷對等，均在由簡調(diào)繁后，或以貪污索賄革職，或以虧空錢糧被參。［⑥⑧］

雍正以后，特別是乾隆年間，在被督撫題調(diào)升補(bǔ)的官員中，因貪酷、虧空被參革的案例更是屢見不鮮。尤其是倉儲虧空案。如乾隆五十一年，浙江學(xué)政竇光鼐疏參浙省十一府七十余州縣，多有錢糧虧空之情。浙江為錢糧征收重地，而作為州縣繁簡缺的劃分，首先是根據(jù)錢糧之多寡而定。所以，就地區(qū)而言，華中、華南各省幾乎都是繁缺。浙江正是繁缺最多的省份之一。竇光鼐還特別指出，嘉興府屬之永嘉、海鹽二縣、溫州府之平陽縣虧空尤多，三縣缺額逾三十萬余。其中，平陽縣知縣黃梅為彌補(bǔ)虧空，肆行借谷派捐等侵漁之事，“以小民之脂膏，肥其欲壑，婪索不下二十余萬”。［⑥⑨］可見，在這些出任要缺的能吏中，貪墨者遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于廉潔者。

綜言之，督撫作為一省的最高長官，不僅負(fù)有察吏之責(zé)，而且具有題缺擇人的權(quán)力，由此決定了督撫與地方吏治的關(guān)系非淺。清人有過這樣的評論，“督撫之賢否，視其所舉而了如矣。”“吏治不清皆由舉劾不當(dāng)”。雍正皇帝也認(rèn)為：“遴選屬僚之賢能者，委任得宜，則振綱飭紀(jì)?！保邰撷猓菀蚨芯壳宕胤嚼糁?，便必須注重督撫的選官職能與作用。

①《清經(jīng)世文編》卷１７，吏政三，儲方慶《銓政》。

②據(jù)《清史稿·職官志》統(tǒng)計。

③ ⑤《清史稿》卷１０９。

④ ⑥ ⑩ ①⑤王慶云：《石渠余紀(jì)》卷１，紀(jì)薦舉。

⑦《清史稿》卷２７７，于成龍傳。

⑧ ①① ④⑥《清史稿》卷１１０。

⑨ ②① ⑤⑤《清圣祖實(shí)錄》卷２０６，第１１—１２頁；卷１９５，第５頁；卷２１５，第３頁。

①② ①③ ①④ ⑤⑥《雍正朱批諭旨》第２冊，２１頁；第４冊，６３頁；第４冊，６３頁；第２冊，２６頁。

①⑥ ①⑦ ④⑩《大清會典事例》卷７１。

①⑧ ①⑨ ②② ②③ ②④《康熙起居注》第２冊，１５０３頁；第２冊，１５５６頁；第３冊，２０１４頁；第３冊，２１０５頁；第３冊，２１５９頁。

②⑩《清經(jīng)世文編》卷１７，吏政三，陸隴其《選政策》。

②⑤《清經(jīng)世文編》卷２０，吏政六，田從典《請禁濫調(diào)疏》。

②⑥ ③⑤ ③⑧ ⑤⑨ ⑥① ⑥②《大清會典事例》卷６３。

②⑦ ⑥⑩ ⑥③《大清會典事例》卷６５。

②⑧ ③⑥《大清會典事例》卷６６。

②⑨ ③①《清高宗實(shí)錄》卷２８９，第１６頁。

③⑩《清史稿》卷２９２，金（原字钅加共）。

③②《大清會典事例》卷６１。

③③ ③⑨ ④① ⑤⑦ ⑦⑩《清世宗實(shí)錄》卷１１３，第１５頁；卷７９，第９頁；卷１０２，第１３頁；卷８１，第１８頁；卷３，第２頁。

③④ ④② ④③ ④⑧ ⑤④ ⑥④《大清會典事例》卷５９。

③⑦《大清會典事例》卷６４。

④④ ④⑤《清經(jīng)世文編》卷１７，吏政三，任源祥《銓法》。

④⑦ ⑤⑩ ⑤⑧《宮中檔乾隆朝奏折》４７輯。

④⑨ ⑥⑨《清高宗實(shí)錄》卷３５２，第１０頁；卷１２６１，第３６頁。

⑤① ⑤② ⑤③《清經(jīng)世文編》卷１６，吏政二，汪志伊《敬陳吏治三事疏》。

⑥⑤《清經(jīng)世文編》卷１６，吏政二，賈允升《請除外省積弊六事疏》。

⑥⑥ ⑥⑦ ⑥⑧《清經(jīng)世文編》卷１９，吏政五，王命岳《論吏治不清皆由舉劾不當(dāng)疏》。＊