【裁判要旨】

　　行政機關(guān)以申請內(nèi)容不明確為由，對明確指向特定信息的申請告知申請人作出更改或補充，無后續(xù)行政行為并對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，應(yīng)視為未履行信息公開義務(wù)。

　　【案情】

　　原告：陳祥、唐全、薛文。

　　被告：重慶市梁平縣人民政府。

　　2015年5月5日，陳祥、唐全、薛文向重慶市梁平縣人民政府寄送了政府信息公開申請書，其主要申請為：1.梁平縣人民政府經(jīng)批準(zhǔn)的本輪土地利用總體規(guī)劃，重點是仁賢鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃；2.2013年仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文，該批文所涉征地紅線圖（即該建設(shè)項目的勘測定界圖）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征收土地方案、補充耕地方案和供地方案，以及向建設(shè)單位頒發(fā)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書；3.征地公告；4.征地報批前將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民的情況，以及對擬征地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認的資料。梁平縣人民政府于2015年5月26日對陳祥、唐全、薛文提出的政府信息公開申請作出《梁平縣人民政府辦公室關(guān)于政府信息公開的答復(fù)》（梁平府辦函〔2015〕14號），并送達三申請人。答復(fù)內(nèi)容有兩項：一、你們申請的“梁平縣人民政府經(jīng)批準(zhǔn)的本輪土地利用總體規(guī)劃，重點是仁賢鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃”，可在重慶市梁平縣國土資源和房屋管理局公眾信息網(wǎng)（規(guī)劃計劃專欄）進行查詢，查詢的網(wǎng)址為：http://www./；二、你們申請公開的“仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文”所指不清（仁賢鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多條道路建設(shè)），請指明具體的道路，以便于我們向相關(guān)單位提取檔案。三人認為梁平縣政府未公開申請信息，提起行政訴訟。

　　原告陳祥、唐全、薛文起訴稱，被告作出的答復(fù)，對三原告的申請信息未予以公開，其答復(fù)內(nèi)容違法，適用法律錯誤。對于申請的第一項，被告答復(fù)的內(nèi)容不符合申請人要求的政府信息公開形式。對于申請的第二項，被告答復(fù)稱申請所指不清，需指明具體道路以便向相關(guān)單位提取檔案，事實上申請內(nèi)容所指道路是清楚明確的，被告是以不明確為由隱瞞應(yīng)予公開的政府信息。請求撤銷被告的答復(fù)，判決被告按照原告申請的內(nèi)容和形式公開政府信息。

　　被告梁平縣政府答辯稱，第一項申請信息已經(jīng)公開，答復(fù)中指明了查詢方式和網(wǎng)站，原告堅持將資料復(fù)印并加蓋印章，沒有法律依據(jù)；第二項申請內(nèi)容“仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文”，其信息描述不清、所指內(nèi)容不明，仁賢鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多條道路建設(shè)，因此不符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條、二十一條的規(guī)定。請求依法予以維持。

　　【審判】

　　重慶市第二中級人民法院經(jīng)審理認為：法院應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)告知理由是否符合《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定進行全面審查。被告梁平縣政府所作的第一項答復(fù)，已明確告知原告查詢該政府信息的具體網(wǎng)站和網(wǎng)址，符合《政府信息公開條例》第二十一條第（一）項的規(guī)定。三原告申請要求被告提供文件復(fù)印件并加蓋印章，并不屬于《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定情形，其理由不能成立，對其主張不予支持。

　　對于第二項答復(fù)，法院應(yīng)依法審查其根據(jù)和理由是否成立，被告應(yīng)舉證證明原告申請內(nèi)容不明確。雙方當(dāng)事人的陳述以及被告舉示的證據(jù)表明，2013年仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道即為318國道改道，被告梁平縣政府知道這一基本情況，亦應(yīng)當(dāng)清楚原告申請所指對象，且原告提出的申請對政府信息的內(nèi)容已作出較為詳細描述，故該答復(fù)內(nèi)容缺乏充分的證據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛芍С?，不符合《政府信息公開條例》第二十一條第（四）項的規(guī)定精神，應(yīng)屬適用法規(guī)不當(dāng)。

　　因原告申請公開的相關(guān)政府信息即申請中的第2至第4項涉及多項內(nèi)容，尚需由被告梁平縣政府對相關(guān)政府信息的事實進一步調(diào)查和裁量后，重新作出答復(fù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（二）項、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《信息公開案件若干規(guī)定》）第九條第一款、第十二條第（二）項之規(guī)定,判決撤銷被告重慶市梁平縣人民政府作出的政府信息公開答復(fù)第二項內(nèi)容，責(zé)令被告重慶市梁平縣人民政府對原告關(guān)于2013年仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道所涉相關(guān)事項的信息公開申請在判決生效之日起15個工作日內(nèi)重新作出答復(fù)。宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴。

　　【評析】

　　由于信息不暢、行政專業(yè)性強等限制，信息公開申請人常未使用規(guī)范名稱來指稱特定申請，部分行政機關(guān)遂以“申請內(nèi)容不明確”為由逃避義務(wù)。審判實務(wù)中，圍繞法院應(yīng)否對答復(fù)“申請內(nèi)容不明確”的基礎(chǔ)事實進行審查，政府是否履行了公開義務(wù)等問題，也尚未形成統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　本案中，被告梁平縣人民政府對原告提出的相關(guān)申請以第二項申請信息公開的對象不明確為由，回避了實為特定的第二項至第四項申請要求，客觀上未公開申請信息。

　　一、不予受理與駁回訴訟請求的選擇適用

　　一種觀點認為，申請內(nèi)容是否明確，應(yīng)屬行政機關(guān)自由裁量范圍，法院對其應(yīng)只作書面審查，即只要行政機關(guān)的回復(fù)中以申請內(nèi)容不明確告知申請人作出更改、補充的，均不予受理。另一種觀點認為，行政機關(guān)將申請內(nèi)容不明確作為理由，在法定期限內(nèi)回復(fù)的，視為已經(jīng)履行了法定說明理由義務(wù)，法院應(yīng)判決駁回原告的訴訟請求。這是對法條的片面理解和適用。首先需要注意的是，本案原告并未僅就告知更改、補充的行為提起訴訟，而是同時要求行政機關(guān)履行信息公開義務(wù)，從而使其順利進入了受理程序。其次，即便原告僅就說明理由的告知行為起訴，也應(yīng)完整理解《信息公開案件若干規(guī)定》第二條第（一）項的表述，繼續(xù)就是否對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響進行審查。本案中的實際影響在于，通過認定其為“申請內(nèi)容不明確”，政府實質(zhì)上拒絕了合法的特定的信息公開要求，且未作出后續(xù)行政行為，事實上侵害了行政相對人依法獲取政府信息的權(quán)利，增加了三原告獲取信息的成本。再者，《政府信息公開條例》第二十一條和《信息公開案件若干規(guī)定》第十二條規(guī)定的法定告知或者說明理由義務(wù)，并非僅指出具說明理由書面函的這一外觀，而是兼具政府依法行政、義務(wù)機關(guān)依法公開信息的實質(zhì)要求。以形式上的回復(fù)逃避公開義務(wù)的行為不具有正當(dāng)性，不屬于法院判決駁回原告訴訟請求的范圍。

　　二、行政不作為的認定

　　也有觀點認為，梁平縣人民政府在收到原告提出的信息公開申請后，在法定期限內(nèi)作出了申請內(nèi)容不明確的答復(fù)，并告知更改、補充，已履行法定職責(zé)，不存在行政不作為，對申請內(nèi)容是否明確的合法性審查，不屬本案的審理范圍。這種觀點實際上是將行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的行政不作為限定在狹義層面進行理解，即只有完全消極地不履行才構(gòu)成不作為，只要有作為，不管是否與行政相對人需求相匹配，是否是對公開義務(wù)的實質(zhì)履行，是否作出后續(xù)行政行為，都不構(gòu)成行政不作為。實際上，行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的方式，除了消極地拖延以及不予答復(fù)外，往往會采取表面上予以說明，實質(zhì)上予以拒絕的方式。對于以作為形式出現(xiàn)的行政不作為，同樣應(yīng)視為未依法正確履行法定職責(zé)。

　　三、合法性審查的程度和方式

　　合法性審查并不意味著只能就答復(fù)內(nèi)容與法條進行詞義上的比對，不能也不應(yīng)脫離行政機關(guān)據(jù)以作出具體行政行為的基本事實進行?！墩畔⒐_條例》第二十一條第（四）項規(guī)定，“行政機關(guān)對申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補充”，但前提是確屬內(nèi)容不明確的情況，才作出此種答復(fù)。如果缺失答復(fù)申請內(nèi)容不明確這一理由的事實基礎(chǔ)，行政機關(guān)履行了公開義務(wù)也就無從認定。對此，法院應(yīng)依法全面審查被告認定申請內(nèi)容不明確的事實證據(jù)和法律依據(jù)。被告適用該項規(guī)定作為不公開信息并告知進行更改、補充的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對不公開的根據(jù)或申請內(nèi)容不明確的情況舉證。雙方當(dāng)事人的陳述以及被告舉示的證據(jù)表明，原告雖然未使用“318國道”這一規(guī)范名稱，但其通過對時間、地點、狀態(tài)的限定，使“2013年仁賢鎮(zhèn)街道場鎮(zhèn)公路改道”的表述已經(jīng)具備了特定且唯一的指向性，即該鎮(zhèn)的“318國道”；且通過理解申請書中原告對第3、4項申請內(nèi)容的詳細描述，能夠進一步明確其所指的改道公路就是該鎮(zhèn)的“318國道”。被告辯稱該鎮(zhèn)2013年有“多條道路建設(shè)”，但均屬原有路面施工，并未發(fā)生“改道”狀態(tài)，說明原告的表述在客觀上不具備歧義；被告舉示證據(jù)不充分，且庭審過程中明確表示其知曉原告申請公開所指稱的公路，說明被告在主觀上也未產(chǎn)生誤解，故第二項答復(fù)內(nèi)容缺乏充分的證據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛芍С?，不能?dāng)然視其為已正確履行說明理由的義務(wù)，被告對未公開信息已履行向原告說明理由義務(wù)的辯解不能成立。因此不符合《政府信息公開條例》第二十一條第（四）項規(guī)定的精神，應(yīng)屬適用法規(guī)不當(dāng)。

　　四、撤銷判決與重作判決的內(nèi)容

　　首先，本案因被告第一項答復(fù)內(nèi)容合法，法院僅判決撤銷第二項答復(fù)內(nèi)容，用部分撤銷判決的方式兼顧了行政權(quán)的公定力和效率要求。其次，考慮到原告申請公開的信息涉及多項內(nèi)容，本案并未直接判決由政府公開原告所申請的相關(guān)信息，而是要求被告在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。由于全面理解和適用了《政府信息公開條例》、《信息公開案件若干規(guī)定》的相關(guān)精神，當(dāng)事人一審服判息訴，體現(xiàn)了在社會效果和法律效果上的有機統(tǒng)一。該案既保障了公民法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，又實現(xiàn)了促進政府依法行政的目的。

　　需要注意的是，判斷申請內(nèi)容明確與否，關(guān)鍵在于查明原告申請內(nèi)容是否指向特定對象且客觀上不存在歧義，被告對該申請內(nèi)容主觀上也無誤解發(fā)生。即使行政相對人申請內(nèi)容已然明確，也可能因為專業(yè)性強而存在表述不規(guī)范、申請內(nèi)容龐雜等問題，但認定“申請內(nèi)容不明確”必須慎重。在重作判決中，要充分考慮具體行政機關(guān)在信息公開中的條件限制和實際困難，尊重行政特殊性和專業(yè)性，使重作判決的內(nèi)容立足于執(zhí)行判決的可能性和現(xiàn)實性之中。