圖一：2011年至2015年湖北法院審判案件收結(jié)案情況

圖二：2011年至2015年全省法院企業(yè)破產(chǎn)案件審理周期分布圖

    核心提示：破產(chǎn)審判是人民法院處置“僵尸企業(yè)”、為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供司法保障的重要途徑。湖北省高級人民法院成立課題組，通過對五年來全省法院破產(chǎn)審判工作的全面調(diào)研，梳理了“僵尸企業(yè)”司法處置工作中存在的問題，并提出了完善建議。

    一、破產(chǎn)案件審理的基本情況

    （一）案件收結(jié)案數(shù)呈現(xiàn)先抑后揚趨勢。2011年至2014年收結(jié)案數(shù)呈現(xiàn)出下降趨勢，但2015年出現(xiàn)較大幅度反彈（見圖一）。這一變化既與調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟形勢有關(guān)，也與各方對破產(chǎn)制度在市場主體退出中重要作用性的認識提高密切相關(guān)。

    （二）國有企業(yè)及集體企業(yè)破產(chǎn)案件比例較低。近五年受理的國有企業(yè)及集體企業(yè)破產(chǎn)案件184件，占總數(shù)的28%，且多數(shù)集中在能源、制造等產(chǎn)能相對過剩行業(yè)。

    （三）破產(chǎn)案件審理周期較長。多半超過一年，有的案件甚至長達十年以上。在審結(jié)的218件案件中，一年以上審理期限的130件，占60%以上。（見圖二）

    二、“僵尸企業(yè)”司法處置存在的難題

    （一）司法處置程序啟動難

    1.從債務(wù)人角度看，對破產(chǎn)制度存在廣泛的認識不足甚至是誤解，通過破產(chǎn)清算退出市場的動力不足。此外，由于擔(dān)心企業(yè)經(jīng)營中存在的不規(guī)范行為在申請破產(chǎn)后暴露于陽光之下，很多企業(yè)主寧愿選擇“跑路”也不愿尋求破產(chǎn)保護。

    2.從債權(quán)人角度看，破產(chǎn)程序中的債權(quán)清償難于執(zhí)行程序，使債權(quán)人更傾向于通過個案訴訟爭取優(yōu)先執(zhí)行受償，而不愿采取破產(chǎn)中的所有債權(quán)人公平受償?shù)姆绞健?/p>

    3.從政府角度看，職工安置、維護社會穩(wěn)定以及政府績效考核等外在壓力，成為政府不支持國有“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)的重要原因。政府在破產(chǎn)程序中的職能定位不清晰，也成為政府參與“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)程序的重要障礙。

    4.從法院角度看，案多人少的矛盾與辦理破產(chǎn)案件面臨的巨大信訪、維穩(wěn)壓力相互交織，使得法院對于“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)案件傾向于“謹慎受理”，甚至“不愿受理”和“不敢受理”。法院內(nèi)部審判績效考核機制過于單一，使得法官傾向于少辦和不辦破產(chǎn)案件。

    （二）司法處置矛盾化解難

    1.立法不完善，法律依據(jù)不足。破產(chǎn)法與物權(quán)法、公司法、民事訴訟法多部法律相銜接，各部法律價值取向、立法理念、表述方式不盡相同，導(dǎo)致法律銜接漏洞較多，加之破產(chǎn)法操作性很強，實踐中新情況新問題層出不窮，破產(chǎn)法律相對實踐具有一定的滯后性。

    2.案件利益關(guān)系復(fù)雜，審理難。“僵尸企業(yè)”涉及的法律關(guān)系復(fù)雜、利益主體多元，集聚著數(shù)量龐大的矛盾，一旦進入破產(chǎn)程序，矛盾集中釋放，利益沖突劇烈，審理難度十分巨大。實踐中主要表現(xiàn)為行政協(xié)調(diào)難、職工安置難、資產(chǎn)變現(xiàn)難、債權(quán)清收難等。

    3.案件審理周期長，效率低。法律對破產(chǎn)案件的辦理時限未作規(guī)定，而影響案件進程的因素十分復(fù)雜，極易造成程序的遲滯甚至中斷，案件辦理效率十分低下。另外，破產(chǎn)案件的派生訴訟多，審判效率快慢不均，嚴重影響了破產(chǎn)清算工作的進展。

    （三）司法處置專業(yè)化程度不高

    1.缺乏專門的審判組織。湖北尚沒有以庭為建制的破產(chǎn)專業(yè)化審判機構(gòu)，多數(shù)法院雖組建了破產(chǎn)合議庭，但由于合議庭成員流動性較大，專業(yè)化特點未得到充分體現(xiàn)。

    2.缺乏專業(yè)法官隊伍。破產(chǎn)法官缺乏破產(chǎn)審判實踐歷練，其知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力、審判經(jīng)驗等不能滿足快速發(fā)展的破產(chǎn)審判實踐需求。

    3.缺乏專門的審判管理制度。破產(chǎn)案件數(shù)量的折算、審判績效評價、法官業(yè)績的考核等仍沿用傳統(tǒng)民商事案件的標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，不符合破產(chǎn)案件的審判規(guī)律和特點。

    4.缺乏專業(yè)的管理人隊伍。相當(dāng)一部分管理人的職業(yè)能力和社會認可度不高。法院在選任破產(chǎn)管理人時仍主要選用政府機構(gòu)主導(dǎo)的清算組，管理人素質(zhì)難以通過市場競爭得到成長和提高。

    三、完善“僵尸企業(yè)”司法處置的建議

    （一）轉(zhuǎn)變司法理念，充分發(fā)揮司法職能

    1.樹立分類處置的理念?！敖┦髽I(yè)”的情況千差萬別，司法處置過程中要按照“盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算”的要求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)前景、危機原因等進行分類識別，分別處置。

    2.樹立利益衡平的理念。“僵尸企業(yè)”的司法處置本質(zhì)上是利益的再調(diào)整和再分配過程。司法處置過程中，首先應(yīng)對主體類別和利益性質(zhì)進行界定，法律對主體利益實現(xiàn)先后順序有明確規(guī)定的，應(yīng)嚴格依照法律的規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，應(yīng)當(dāng)以維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公正和企業(yè)財富的最大化為總體目標(biāo)，充分運用法官的自由裁量權(quán)，認真進行價值判斷，正確適用法律推理方法，從而達到最佳的利益衡平結(jié)果。

    3.樹立尊重市場的理念?！敖┦髽I(yè)”清理活動必須堅持市場化方向，應(yīng)當(dāng)主要運用市場機制和經(jīng)濟手段，尊重市場主體的理性選擇。反映到司法處置中，就是要準(zhǔn)確定位法院、管理人、債權(quán)人會議三者之間的關(guān)系，尊重債權(quán)人和管理人的互動和自治，在破產(chǎn)資產(chǎn)的處置、重整計劃和和解協(xié)議的簽訂等方面，尊重管理人和債權(quán)人會議的意見，做到既不“越位”也不“缺位”。對于一些法律空白、于法無據(jù)的情況，要積極引導(dǎo)債權(quán)人制定自治規(guī)則，有效地填補法律空白，保證破產(chǎn)程序合法有序進行。

    （二）改革審判方式，提高審判質(zhì)量效率

    1.暢通受理渠道?！敖┦髽I(yè)”進入司法渠道過程中，法院在提供材料交接、審查、交費、立案“一條龍”服務(wù)的同時，應(yīng)當(dāng)開辟綠色通道，做到快審快立。準(zhǔn)確把握法律及司法解釋規(guī)定的立案條件，禁止在法定條件之外另行增加受理條件。不僅對“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)案件本身，而且對于破產(chǎn)衍生案件，也應(yīng)當(dāng)按照立案登記制的要求做到有訴必立。對可能引發(fā)群體性和影響社會穩(wěn)定的破產(chǎn)案件，要加大匯報、溝通、協(xié)調(diào)力度，確保依法準(zhǔn)確立案。

    2.探索指定管轄。目前實行的依據(jù)工商登記機關(guān)層級確定級別管轄并不能全面反映破產(chǎn)案件的難易程度和企業(yè)注冊資本大小?！敖┦髽I(yè)”司法處置過程中，可以考慮調(diào)整指定管轄尺度。對案件較多的中級法院，可授權(quán)轄區(qū)內(nèi)的基層法院管轄。允許中級法院在報請上級法院批準(zhǔn)的條件下，將一些案件簡單、標(biāo)的額不大的破產(chǎn)衍生訴訟案件交由下級法院審理。

    3.實現(xiàn)繁簡分流。盡快推廣破產(chǎn)案件審理的繁簡分流機制改革。簡易程序的設(shè)置一般應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是適用簡易程序的案件范圍。對債務(wù)人資產(chǎn)和債權(quán)人人數(shù)均較少的，破產(chǎn)財產(chǎn)可能不足以支付全部破產(chǎn)費用等類型的案件，如事實清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以考慮簡化其審理程序。二是縮短程序時限。案件受理、債權(quán)申報、破產(chǎn)宣告以及案件的審理等期限都應(yīng)比普通破產(chǎn)案件短得多。三是簡化程序運行。對公告、送達方式、債權(quán)人會議程序和表決方式等進行簡化。

    （三）完善工作機制，形成處置工作合力

    1.建立信息共享機制。充分發(fā)揮破產(chǎn)信息平臺作用，對內(nèi)實現(xiàn)破產(chǎn)案件的審判管理，對外實現(xiàn)司法公開，促進破產(chǎn)審理的優(yōu)質(zhì)高效。對破產(chǎn)案件當(dāng)事人，通過公開破產(chǎn)案件的相關(guān)法律文書，公開每一起破產(chǎn)案件的審理進度，最大限度保障當(dāng)事人對破產(chǎn)案件的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

    2.強化溝通協(xié)調(diào)機制。積極主動接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，加強與政府部門的溝通協(xié)調(diào)是做好破產(chǎn)工作的重要保障。在司法處置過程中，法院可以通過與政府設(shè)立工作小組、建立聯(lián)席會議等方式，協(xié)同司法與政府的力量，共同有序推進“僵尸企業(yè)”清理工作。一是建立預(yù)警機制。協(xié)助政府有關(guān)部門開展“僵尸企業(yè)”的認定行動，制定“僵尸企業(yè)”名錄。對即將進入司法程序的“僵尸企業(yè)”進行風(fēng)險預(yù)警，提前做好應(yīng)對工作。二是建立協(xié)作機制。針對可能將進入司法程序的“僵尸企業(yè)”，明確部門分工，妥善解決企業(yè)破產(chǎn)過程中可能涉及的企業(yè)職工安置、職工社會保險繳納、稅收減免、財產(chǎn)變現(xiàn)、土地性質(zhì)和功能變更等問題，形成“法院主導(dǎo)程序、政府做好保障”的工作格局。三是建立反饋機制。對在案件審理執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的涉及政府的新情況新問題，及時向有關(guān)部門反映或者提出司法建議，對影響社會穩(wěn)定的重大性、矛頭性問題，要及時向黨委、政府匯報，協(xié)助黨委、政府做好穩(wěn)定工作。

    3.完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”銜接機制。建議制定“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的指導(dǎo)性文件，明確“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范案件信息匯總、移送和辦理程序，協(xié)調(diào)案件的入口和案件審理的出口。

    （四）加強專業(yè)化建設(shè)，提升司法能力和水平

    1.建立專業(yè)化審判組織。根據(jù)最高人民法院的要求，盡快在有關(guān)法院設(shè)立清算和破產(chǎn)案件審判庭，其他中級、基層法院成立人員固定的破產(chǎn)清算合議庭。清算和破產(chǎn)案件審判庭主要職責(zé)包括辦理案件、對下指導(dǎo)等。

    2.建立專業(yè)化法官隊伍。將政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的同志充實到破產(chǎn)審判一線，實現(xiàn)破產(chǎn)審判新生力量補充常態(tài)化。加大破產(chǎn)法官培訓(xùn)力度，既培養(yǎng)法官法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等理論知識，也要培養(yǎng)他們解決社會矛盾、處理應(yīng)急事務(wù)、協(xié)調(diào)各方利益等實踐能力。通過開展審判調(diào)研、業(yè)務(wù)研討、優(yōu)秀法律文書評比等形式多樣的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)活動，更新法官知識結(jié)構(gòu)，開闊法官視野，提高其業(yè)務(wù)水平和辦案水平。

    3.建立專業(yè)化審判管理制度。一是建立破產(chǎn)案件質(zhì)量評估體系?？茖W(xué)性設(shè)定評估指標(biāo)，充分反映破產(chǎn)審判工作的特點和規(guī)律，全面、公正、客觀地評價破產(chǎn)案件的辦理質(zhì)量。二是建立破產(chǎn)案件流程管理體系。通過對破產(chǎn)案件立案、分案、審理、歸檔等各個節(jié)點的監(jiān)控管理，提高破產(chǎn)案件的辦案效率。三是建立破產(chǎn)法官績效考評體系。依托破產(chǎn)案件質(zhì)量評估體系建立法官績效考評體系，既要反映破產(chǎn)案件辦理的質(zhì)效，又要反映法官付出的辛勤勞動和承擔(dān)的各種壓力，并以此作為破產(chǎn)法官的考核、評先及晉級晉職客觀依據(jù)。

    4.建立專業(yè)化管理人隊伍。設(shè)立管理人資格準(zhǔn)入、考評和淘汰體系，逐漸實現(xiàn)對管理人名冊的動態(tài)管理。加強管理人的培訓(xùn)與交流，培養(yǎng)一支復(fù)合型的能勝任破產(chǎn)事務(wù)的職業(yè)化管理人隊伍。制定統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人操作規(guī)范和執(zhí)業(yè)規(guī)范，實現(xiàn)管理人的規(guī)范管理。

    （課題組成員：李群星  王功榮  陳旗  夏 勇）