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[原題]行政實(shí)務(wù)：單方不能撤回雙方合意，房管局怠于行使職責(zé)應(yīng)屬違法
[法 客 帝 國(Empirelawyers)出品] [案情] 原告李某與第三人李某某（原告李某繼女）于2012年12月4日向被告某縣房產(chǎn)行政管理局提出房屋轉(zhuǎn)移登記申請，后第三人提出終止過戶申請，被告房管局在原告起訴之前未作出處理決定。 原告李某因與被告某房產(chǎn)登記管理局不履行房產(chǎn)登記法定職責(zé)一案，向人民法院提起訴訟。 原告訴稱，1995年5月，原告李某與徐某結(jié)婚后，徐某先后帶來與其前夫所生長女李某某、第二任丈夫所生次女張某。1997年，李某所在公司在縣城征用土地為本單位職工建設(shè)了職工家屬院。1998年房改時(shí)，原告交納了房改款，分得兩間平房的小院一套，2010年7月20日，被告給原告上述房產(chǎn)進(jìn)行了登記。李某某學(xué)校畢業(yè)后在縣城開辦一家服裝店，因業(yè)務(wù)量大，資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，2010年7月22日，全家人商議，為向銀行貸款，原告將上述房產(chǎn)在被告處轉(zhuǎn)移登記在了第三人李某某名下。2012年12月份，因徐某要求與原告離婚，經(jīng)原告與徐某、第三人李某某夫婦商定；登記在李某某名下的李某原來的房改房變更過戶為原告所有，由原告給付徐某現(xiàn)金2萬元。2012年12月4日，原告與徐某辦理離婚手續(xù)并履行了協(xié)議。同日下午，原告與李某某夫婦在被告處提交了房產(chǎn)過戶的所有資料并依法簽署了相關(guān)法定手續(xù)，但被告至今沒有給原告辦理房產(chǎn)過戶和頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》書。因其行政不作為導(dǎo)致原告的合法權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，故依法提起行政訴訟，請求依法判令被告履行法定義務(wù)。 被告房管局在庭審中辯稱，原告和第三人沒有在登記簿上簽字就發(fā)生爭議，其中第三人撤回申請，被告方無法進(jìn)行房產(chǎn)變更。 第三人李某某在庭審中述稱：1、本案依法不屬于行政受案范圍。原告方與第三人系房屋買賣合同關(guān)系，如因合同履行中發(fā)生違約情形應(yīng)提起民事訴訟，第三人認(rèn)為由于原告在合同履行中存在根本違約，第三人對原告發(fā)出了解除合同的意思表示，在該意思表示到達(dá)原告處時(shí)，雙方買賣合同已經(jīng)解除。這個(gè)解除合同的意思表示，第三人也已經(jīng)以書面聲明的方式告知被告，被告依法終止房屋過戶買賣手續(xù)，被告在整個(gè)行政登記過程中認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，程序合法，沒有任何過錯(cuò)，請求法庭駁回原告的訴訟請求。2、原告所述與事實(shí)不符。以原告訴狀所述，原告夫婦離婚在前，原告與第三人辦理房屋登記在后，但事實(shí)相反，原告與第三人申請辦理房屋登記在前，原告辦理離婚協(xié)議在后。事實(shí)情況如下：原告是第三人的繼父，第三人一直隨其母親和其繼父共同生活，第三人與原告關(guān)系比較融洽，1997年后，第三人衛(wèi)校畢業(yè)后，就在縣城經(jīng)商，涉案房屋是在1998年以原告的名義用家庭共有財(cái)產(chǎn)出資購買，房價(jià)大約在4萬元左右，這其中大部分是由第三人經(jīng)商所得，原告單位長期瀕臨破產(chǎn)，基本沒有固定收入，正因?yàn)樵媾c第三人關(guān)系融洽所以在2000年原告和第三人母親將房屋過戶與第三人。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)自在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記簿登記之日起，第三人就享有了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，具有完全的占有、使用、受益和處分的權(quán)益，不受任何第三人的干涉。當(dāng)?shù)谌说弥媾c其母親離婚時(shí)，由于該房屋涉及拆遷，當(dāng)時(shí)第三人與原告達(dá)成口頭協(xié)議，房屋拆遷如果補(bǔ)償兩套，原告和第三人母親各一套。基于以上原因第三人才和原告去房管局辦理過戶手續(xù)，但是在此后，原告夫妻辦理離婚協(xié)議時(shí)，卻約定原告以2萬元購買房屋?；谶@一點(diǎn)，第三人提出與原告解除房屋買賣合同的意思表示，雙方合同已經(jīng)解除。 經(jīng)法院審理查明，1995年5月，原告李某與徐某結(jié)婚后，徐某帶來與其前夫所生長女李某某（即第三人）一起生活。1997年，原告所屬公司在縣城征用土地為本單位職工建設(shè)了職工家屬院。1998年房改時(shí)，原告李某交納了房改款，分得兩間平房的小院一套，2010年7月20日，被告房管局給原告李某的上述房產(chǎn)進(jìn)行了登記。2010年7月22日，經(jīng)全家人商議，原告李某將上述房產(chǎn)過戶登記在了第三人李某某名下。2012年12月份，因徐某與原告李某離婚，經(jīng)原告李某與徐某、第三人李某某夫婦商定，登記在第三人李某某名下的李某原來的房改房變更過戶為原告李某所有，由原告給付徐某現(xiàn)金貳萬元。2012年12月4日，原告李某與徐某辦理離婚手續(xù)并履行了協(xié)議。同日，原告李某與第三人李某某夫婦在被告房管局提交了房產(chǎn)過戶的所有材料并按規(guī)定填寫了相關(guān)申請手續(xù)，后，第三人李某某提出終止過戶聲明，被告房管局至2014年6月24日原告提起訴訟，沒有給原告李某辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記和頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》書。 另查明，原告李某沒有其他住房，自涉案房屋建成后一直居住在該房屋內(nèi)，第三人李某某述稱與原告李某達(dá)成的口頭協(xié)議及房屋買賣合同已經(jīng)解除的事實(shí)，均無證據(jù)予以證實(shí)。 對本案的處理內(nèi)部出現(xiàn)多種意見。 第一種意見與第三人的意見相同，即本案依法不屬于行政受案范圍。原告方與第三人系房屋買賣合同關(guān)系，因合同履行中發(fā)生違約情形應(yīng)提起民事訴訟，原告及第三人皆可以原告身份提起民事訴訟，請求法院審理房屋買賣合同糾紛，從而確定涉案房屋的歸屬，據(jù)此，本案不屬于行政訴訟范圍，依法應(yīng)駁回原告的起訴。 第二種意見認(rèn)為，在辦理房屋過戶登記過程中，一方不同意繼續(xù)辦理，房管局不能強(qiáng)制辦理過戶。本案應(yīng)從合同糾紛入手，確定房屋買賣合同的效力及房屋的歸屬，應(yīng)移送民事法庭審理，不宜駁回起訴。 第三種意見認(rèn)為，原告以被告房管局不履行房屋登記法定職責(zé)為由提起訴訟，是為行政爭議，屬于行政案件無疑。對買賣合同是否成立、履行情況等不屬于本案審理范圍，只要買賣合同雙方向房管局共同提交轉(zhuǎn)移登記申請等相關(guān)材料，房管局就應(yīng)該辦理房屋過戶登記。依照法律法規(guī)的規(guī)定，單方不能撤回雙方合意，第三人放棄提起訴訟或者仲裁的救濟(jì)權(quán)利，法院應(yīng)判決被告房管局在一定期限內(nèi)履行職責(zé)。 一審法院采納了第三種意見，責(zé)令被告房管局于判決生效后10日內(nèi)給原告李某辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。第三人上訴后，二審調(diào)解結(jié)案。 【評析】 第一，本案是行政案件還是民事案件，首先要看原告的起訴是民事爭議還是行政爭議。本案中，被告房管局具有辦理房屋過戶登記的法定職責(zé)，原告訴求被告履行職責(zé)，是為行政爭議，屬行政案件。 第二，本案是否應(yīng)該審理合同爭議。在本案中，房屋買賣合同已經(jīng)履行交付完畢，原告李某已經(jīng)實(shí)際占有使用，李某無需提起任何民事訴訟，李某某也不存在合同違約一說，房屋買賣合同履行完畢，辦理房屋過戶登記只是附帶義務(wù)。相反，如果合同沒有履行完畢，原告李某與第三人李某某不可能共同向被告房管局提出過戶申請，第三人李某某主張合同已經(jīng)解除的說法無事實(shí)和法律依據(jù)。最重要的是，本案既然是行政訴訟，對買賣合同是否成立、履行情況等不屬于本案審理范圍，只要房屋買賣合同雙方向房管局共同提交轉(zhuǎn)移登記申請等相關(guān)材料是齊全的、真實(shí)的，房管局就應(yīng)該進(jìn)行辦理登記。 第三，現(xiàn)有法律法規(guī)對“在辦理過戶申請過程中，單方提出終止辦理過戶登記，是否準(zhǔn)許”的規(guī)定匯總。 1、《房屋登記辦法》第二十一條規(guī)定：“房屋登記機(jī)構(gòu)將申請登記事項(xiàng)記載于房屋登記簿之前，申請人可以撤回登記申請?！蓖瑫r(shí)《房屋登記辦法釋義》【釋義】說明：本條是關(guān)于撤回登記的規(guī)定。申請人可以撤回是依申請?jiān)O(shè)立登記原則的重要體現(xiàn)，同樣充分體現(xiàn)了尊重當(dāng)事人意思自治原則。登記的完成必須以登記事項(xiàng)記載于登記簿為登記生效條件。登記申請人提出申請以后，登記的申請已經(jīng)獲得有關(guān)登記部門的同意但沒有完成登錄、記載手續(xù)，仍然不構(gòu)成登記。在未進(jìn)入登記簿之前，物權(quán)的法律效力還未產(chǎn)生，依照申請當(dāng)事人的合意同樣可以要求其撤回?！?strong>在因買賣而導(dǎo)致的所有權(quán)移轉(zhuǎn)登記情況中，只有一方申請人提出撤回申請，而另一方不同意撤回的，為了平衡當(dāng)事人的利益，登記機(jī)構(gòu)就不能準(zhǔn)許撤回。在這種情況下，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)中止登記程序，在當(dāng)事人共同同意撤回申請、不再撤回申請或者法院、仲裁機(jī)關(guān)確認(rèn)權(quán)利歸屬時(shí)，再做出同意撤回申請或者繼續(xù)登記行為的決定。 2、《山東省實(shí)施＜房屋登記辦法＞細(xì)則》第十六條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)將申請登記事項(xiàng)記載于房屋登記簿之前，申請人可以撤回登記申請。申請撤回應(yīng)當(dāng)以書面形式提出，并提交身份證明；共同申請的應(yīng)當(dāng)共同向登記機(jī)構(gòu)提出撤回申請……” 3、《武漢市房屋登記辦法實(shí)施細(xì)則》第二十二條：申請人可以在登記機(jī)構(gòu)將登記事項(xiàng)記載于房屋權(quán)屬登記簿前，撤回登記申請，申請時(shí)應(yīng)當(dāng)提交下列材料：(一)撤回登記申請書(原件留存);(二)申請人身份證明(核對原件、復(fù)印件留存);(三)登記出具的收件憑證(原件留存)。登記機(jī)構(gòu)接到撤回登記申請后，應(yīng)當(dāng)查閱登記簿，申請事項(xiàng)已記載于登記簿的不予受理，并告知申請人;申請事項(xiàng)未記載于登記簿的，受理撤回登記申請，同時(shí)通知經(jīng)辦人停止辦理,并將所收申請登記文件在三日內(nèi)退還當(dāng)事人。當(dāng)事人就撤回申請有爭議的，登記機(jī)構(gòu)可以中止登記程序，超過十五個(gè)工作日當(dāng)事人未就撤回申請達(dá)成一致意見，或者未向法院、仲裁機(jī)關(guān)提起訴訟或仲裁的，登記機(jī)構(gòu)繼續(xù)登記程序。 4、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》第一條規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈(zèng)與、抵押等產(chǎn)生爭議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理。當(dāng)事人已經(jīng)在行政訴訟中申請一并解決上述民事爭議，且人民法院一并審理的除外。 第四、以上法律法規(guī)的規(guī)定已經(jīng)很明確，單方想撤回登記申請是不允許的，只有提起訴訟或者仲裁，確認(rèn)房屋買賣合同效力，從而確定房屋歸屬。本案雖然在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》作出前審結(jié)，但是一審法官堅(jiān)持把作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈(zèng)與、拍賣、繼承等糾紛作為民事案件來確定房屋產(chǎn)權(quán)。但是，在一定期限內(nèi)想撤回登記的一方如果沒有提起訴訟或者仲裁，房管局就必須繼續(xù)登記，這里是繼續(xù)辦理登記，而不是終止登記，否則就是房管局不履行職責(zé)，就構(gòu)成違法。法律法規(guī)給當(dāng)事人反悔提供了救濟(jì)途徑，想撤回登記申請，就得提起訴訟或者仲裁，否則，當(dāng)事人放棄了提起訴訟或者仲裁的權(quán)利，房管局就必須辦理過戶登記，這是法律授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)，而不是強(qiáng)制交易。 綜上所述，該案屬于行政案件，對合同的審查只是表面審查，對合同的效力及履行情況無需審查。第三人單方撤回登記申請，但放棄了通過提起訴訟或者仲裁的救濟(jì)途徑，不能撤回雙方申請登記的合意，被告房管局在中止登記經(jīng)過一段時(shí)間后，應(yīng)履行繼續(xù)辦理登記法定職責(zé)。一審法院判決其履行登記職責(zé)是正確的。
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