本文原載于微信公眾號(hào)法治高論（fazhigaolun)

行政不作為，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行而未履行或遲延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)?，F(xiàn)代社會(huì)中，私力救濟(jì)被限制在極小的范圍，故行政機(jī)關(guān)的不作為，對(duì)公民的合法權(quán)益具有重大損害。2015年1月15日，最高法院發(fā)布了《人民法院關(guān)于行政不作為十大案例》，對(duì)行政不作為案件具有重要的指導(dǎo)意義，從中可以梳理出以下六大裁判要點(diǎn)：

1、在行政主體相互推諉，均否認(rèn)具有相應(yīng)法定職責(zé)的情況下，可依法將相關(guān)行政主體都列為被告，共同參加訴訟，通過庭審舉證、質(zhì)證和辯論，最終確定履責(zé)主體。

——張恩琪訴天津市人力資源和社會(huì)保障局、天津市社?；鸸芾碇行男姓蛔鳛榘?/p>

法院觀點(diǎn)：

天津市和平區(qū)人民法院一審認(rèn)為，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第五條規(guī)定，市社保局具有負(fù)責(zé)全市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作的行政職能，其于2011年10月19日向與其存在隸屬關(guān)系的市社保基金中心下達(dá)文件《關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)舉報(bào)投訴案件受理查處職責(zé)分工的通知》，第二項(xiàng)明確規(guī)定“對(duì)用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的舉報(bào)、投訴，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理查處，逾期仍不繳納的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提請(qǐng)有管轄權(quán)的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰，具體程序由市勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)制定”。故市社保局將信件轉(zhuǎn)至市社?；鹬行霓k理并無不當(dāng)。市社?；鹬行膽?yīng)對(duì)原告信函要求事宜作出明確處理，但其未在60天內(nèi)作出答復(fù)，且在此前原告起訴該中心不履行法定職責(zé)一案中，隱瞞了市社保局下達(dá)上述文件的情況，在答辯狀中否認(rèn)其具備相應(yīng)職責(zé)，導(dǎo)致原告認(rèn)為起訴被告主體有誤而申請(qǐng)撤訴，系未履行法定職責(zé)并進(jìn)行推諉。其給原告出具的《關(guān)于張恩琪信訪反映問題的答復(fù)》，在未對(duì)原告提出的請(qǐng)求作出明確處理的情況下，直接以信訪形式答復(fù)顯系不妥。遂判決：一、市社?；鹬行挠诒九袥Q生效之日起三十日內(nèi)對(duì)原告請(qǐng)求作出處理并將結(jié)果書面告知原告，在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起按日處70元罰款；二、駁回原告其他訴訟請(qǐng)求。一審宣判后，各方當(dāng)事人均未上訴。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

基于行政管理復(fù)雜性和法律規(guī)定不明確，在職權(quán)界線不清晰的情況下，行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)主動(dòng)溝通聯(lián)系，共同協(xié)調(diào)解決，不能互相推諉，甚至和老百姓“捉迷藏”。

2、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的查處，不能僅僅止于作出處罰決定，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采取有效措施，確保處罰決定的執(zhí)行，才是完全履行法定職責(zé)。

——彭某訴深圳市南山區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)行政不作為案

法院觀點(diǎn)：

深圳市南山區(qū)人民法院一審認(rèn)為，區(qū)監(jiān)察大隊(duì)作為區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)違法用地和違法建筑行為進(jìn)行調(diào)查取證、認(rèn)定，依法實(shí)施行政處罰以及強(qiáng)制執(zhí)行的職責(zé)。在依法作出限期拆除違法建筑的行政決定后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》等法律、法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序作出處理。至于有權(quán)機(jī)關(guān)須在何期限內(nèi)作出強(qiáng)制執(zhí)行的決定并依法實(shí)施強(qiáng)制拆除，法律法規(guī)并無明確規(guī)定，但應(yīng)在合理期限內(nèi)履行其法定職責(zé)。本案中，被告作出限期依法拆除的行政決定后,在行政相對(duì)人未申請(qǐng)行政復(fù)議亦未提起行政訴訟、且拒不履行的情況下，至開庭審理之日止，在長達(dá)一年多的時(shí)間里，其僅作出催告而未對(duì)案件作進(jìn)一步處理，且未提供證據(jù)證明有相關(guān)合法、合理的事由，其行為顯然不當(dāng)，已構(gòu)成怠于履行法定職責(zé)，應(yīng)予糾正。鑒于作出強(qiáng)制執(zhí)行決定和實(shí)施強(qiáng)制拆除屬于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，且實(shí)施行政強(qiáng)制拆除具有嚴(yán)格的法定程序，故不宜直接責(zé)令區(qū)監(jiān)察大隊(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑，遂判決區(qū)監(jiān)察大隊(duì)于判決生效之日起三個(gè)月內(nèi)對(duì)南山區(qū)某小區(qū)A座901房的違法建設(shè)問題依法繼續(xù)作出處理。彭某及區(qū)監(jiān)察大隊(duì)均不服一審判決，提起上訴。深圳市中級(jí)人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

合法生效的行政決定必須得到執(zhí)行。不以法律強(qiáng)制作為后盾的處罰決定，就象無焰的火，不亮的光，最終會(huì)損害公眾對(duì)法治的信仰，甚至誘導(dǎo)群體性違法。

3、行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)辦理職責(zé)事項(xiàng)，如果有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定應(yīng)移送有權(quán)機(jī)關(guān)辦理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送。

——鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案

法院觀點(diǎn)：

北京市通州區(qū)人民法院一審認(rèn)為，依據(jù)國務(wù)院食品安全辦、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家食品藥品監(jiān)管總局的食安辦（2013）13號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好機(jī)構(gòu)改革期間食品和化妝品監(jiān)管工作的通知》《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)北京市食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等文件規(guī)定，目前北京市流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)由北京市食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)，故被告通州工商分局已無職責(zé)對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品安全進(jìn)行監(jiān)管，且其在接到原告鐘華舉報(bào)時(shí)應(yīng)能夠確定該案件的主管機(jī)關(guān)。《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十五條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)機(jī)關(guān)。本案中當(dāng)被告認(rèn)為原告所舉報(bào)事項(xiàng)不屬其管轄時(shí)，應(yīng)當(dāng)移送至有關(guān)主管機(jī)關(guān)，故判決被告在十五個(gè)工作日內(nèi)就原告舉報(bào)事項(xiàng)履行移送職責(zé)，駁回原告其他訴訟請(qǐng)求。通州工商分局不服，提出上訴，北京市第三中級(jí)人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

積極移送也是一種法定職責(zé)。

4、行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)及時(shí)履責(zé)，還應(yīng)當(dāng)全面履責(zé)，并要依法實(shí)現(xiàn)履責(zé)的目的。

——王順升訴壽光市人民政府行政不作為案

法院觀點(diǎn)：

濰坊市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第三十一條“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”之規(guī)定，被告市政府依法負(fù)有依原告王順升的申請(qǐng)對(duì)其反映的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)以及責(zé)令褚莊村村委會(huì)公布相關(guān)村務(wù)的法定職責(zé)。被告在履行責(zé)令職責(zé)時(shí)，不應(yīng)僅限于作出并送達(dá)責(zé)令通知，還應(yīng)限定公開的合理期限并應(yīng)跟進(jìn)監(jiān)督村委會(huì)對(duì)責(zé)令通知的執(zhí)行情況，以實(shí)現(xiàn)公開的結(jié)果。本案中，被告雖已按法律規(guī)定向褚莊村村委會(huì)作出責(zé)令公開村務(wù)信息通知，但未限定公開的合理期限，亦未對(duì)褚莊村村委會(huì)執(zhí)行通知情況進(jìn)行核實(shí)，被告的所謂履責(zé)行為未達(dá)到法律規(guī)定的“責(zé)令”程度，缺乏約束力和執(zhí)行力，從而導(dǎo)致褚莊村村委會(huì)至本案庭審時(shí)也未向原告公開相關(guān)村務(wù)。因此被告并未完全履行法定義務(wù)，其應(yīng)繼續(xù)履行責(zé)令之責(zé)。遂判決被告于本判決生效之日起60日內(nèi)責(zé)令褚莊村村委會(huì)向原告限期公開相關(guān)村務(wù)信息。一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未上訴。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

本案中市政府從形式上已責(zé)令褚莊村村委會(huì)公布有關(guān)村委信息，似乎已經(jīng)履行了法定職責(zé)；但是，由于該《責(zé)令公布村務(wù)通知書》既未明確具體內(nèi)容，更未明確具體期限或者合理期限，實(shí)際上構(gòu)成未全面履行法定職責(zé)。

5、行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，必須法定期限之內(nèi)。

——沈某、蔡某訴南通市公安局開發(fā)區(qū)分局行政不作為案

法院觀點(diǎn)：

南通市港閘區(qū)人民法院一審認(rèn)為，被告開發(fā)區(qū)分局是否在法定期限內(nèi)履行了法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)從法律、法規(guī)規(guī)定的辦案期限及是否存在不計(jì)入辦案期限的正當(dāng)事由兩個(gè)方面審查。根據(jù)《治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復(fù)雜的治安案件，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，可以再延長三十日。這就意味著公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的一般期限為三十日，最長期限不得超過六十日。被告于2013年9月22日立案，至2013年12月9日作出行政處罰決定，辦案期限明顯超過了法律規(guī)定的一般辦案期限，也超過了最長六十日的辦案期限。調(diào)解亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿原則，當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解的，則不應(yīng)適用調(diào)解處理。即使存在調(diào)解的事實(shí)，那么從原告沈某10月9日拒絕調(diào)解之日起至被告于12月9日作出行政處罰決定，亦長達(dá)六十一天，仍然超過了最長六十日的辦案期限。更何況被告未能在舉證期限內(nèi)提供經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長辦案期限的證據(jù)。據(jù)此，判決確認(rèn)被告未在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰決定行為違法。一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未上訴。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

在現(xiàn)代法治國家，一個(gè)明顯違反法定期限的行政行為，即使實(shí)體內(nèi)容完全合法，也會(huì)因?yàn)閵檴檨磉t而被貼上違法的標(biāo)簽。

6、不僅違法實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制等侵權(quán)行為可能承擔(dān)賠償責(zé)任，因不依法履行職責(zé)、不及時(shí)救助群眾，造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，同樣可能承擔(dān)賠償責(zé)任。

——張美華等五人訴天水市公安局麥積分局行政不作為賠償案

基本案情：

2006年3月3日凌晨3時(shí)許，被害人劉偉洲路過甘肅省天水市麥積區(qū)橋南伯陽路農(nóng)行儲(chǔ)蓄所門前時(shí)，遭到罪犯蘇福堂、吳利強(qiáng)、佟彬的攔路搶劫。劉偉洲被刺傷后喊叫求救，個(gè)體司機(jī)胡某、美容中心經(jīng)理梁某聽到呼救后，先后用手機(jī)于4時(shí)02分、4時(shí)13分、4時(shí)20分三次撥打“110”電話報(bào)警，“110”值班人員讓給“120”打電話，“120”讓給“110”打電話。梁某于4時(shí)24分20秒（時(shí)長79秒）再次給“110”打電話報(bào)警后，“110”值班接警人員于6時(shí)23分35秒電話指令橋南派出所出警。此時(shí)被害人劉偉洲因失血過多已經(jīng)死亡。經(jīng)法醫(yī)鑒定：被害人劉偉洲系被他人持銳器刺破股動(dòng)脈，致失血性休克死亡。天水市麥積區(qū)人民法院于2007年3月23日作出（2007）麥刑初字第4號(hào)刑事判決，認(rèn)定麥積分局“110”值班民警高某犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。

高某上訴后，二審維持原判。后張美華等五人遂以麥積分局為被告，向法院提起行政賠償訴訟。

法院觀點(diǎn)：

天水市麥積區(qū)人民法院一審認(rèn)為，《國家賠償法》第三十四條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，侵犯公民生命健康權(quán)的，賠償金按照下列規(guī)定計(jì)算：（三）造成死亡的，應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費(fèi)，總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍。對(duì)死者生前扶養(yǎng)的無勞動(dòng)能力的人，還應(yīng)當(dāng)支付生活費(fèi)。本案天水市公安局麥積分局應(yīng)當(dāng)按國家規(guī)定支付死亡賠償金、喪葬費(fèi)總額的20%份額。故判決：一、由該局按照2008年全國在崗職工年平均工資29229元×20倍×20%的標(biāo)準(zhǔn)，在判決生效之日起十日內(nèi)給張美華等五人賠償劉偉洲死亡賠償金和喪葬費(fèi)116916元；二、駁回張美華等五人關(guān)于要求賠償被扶養(yǎng)人生活費(fèi)的訴訟請(qǐng)求。

一審宣判后，張美華等五人認(rèn)為判決以20%承擔(dān)賠償責(zé)任太少、麥積分局則認(rèn)為不應(yīng)予以賠償，雙方均不服提出上訴。在天水市中級(jí)人民法院二審期間，經(jīng)該院主持調(diào)解，雙方當(dāng)事人于2014年4月25日達(dá)成調(diào)解協(xié)議：一、麥積分局在2014年6月10前一次性給張美華、等五人支付劉偉洲死亡賠償金20萬元。二、張美華等五人放棄要求麥積分局支付被扶養(yǎng)人生活費(fèi)及劉偉洲喪葬費(fèi)的訴訟請(qǐng)求。

最高法院點(diǎn)評(píng)：

有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),侵權(quán)要賠償,是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的基本要求。

實(shí)習(xí)編輯/雷彬

為無訟供稿/tougao@wusongtech.com