2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)?！倍蜕鐣?huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP）屬于特許經(jīng)營的范疇，隨后，國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等相繼發(fā)布了關(guān)于PPP模式的眾多政策文件，安徽、浙江、四川、河南、江蘇等省份相繼出臺(tái)了地方性的PPP模式政策文件，在全國范圍內(nèi)持續(xù)掀起PPP熱。而政府選擇社會(huì)資本的方式，也是屬于討論中的熱點(diǎn)。

一、認(rèn)為不是首選的理由之一：公開招標(biāo)僅為PPP項(xiàng)目中選擇社會(huì)資本的五種方式之一

現(xiàn)階段，我國專門規(guī)范特許經(jīng)營或PPP的法律尚未產(chǎn)生，而專門規(guī)范PPP項(xiàng)目的文件，主要是國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等發(fā)布的政策性文件，在部委規(guī)章中，主要規(guī)范特許經(jīng)營的，是自2004年5月1日起施行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)），而國家發(fā)展和改革委員會(huì)最新起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，尚在征求意見稿階段。[1]在這些眾多文件中，均將公開招標(biāo)作為選擇PPP社會(huì)投資人的方式之一。

1.《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）第五部分【加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理】第三項(xiàng)規(guī)定：“伙伴選擇。實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。”

2.財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）第四條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞??！??！?/span>

3.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第十一條規(guī)定：“……（七）采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式?！！?/span>

4.《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）第二十九條規(guī)定：“各地區(qū)可以通過合理確定投資收益水平，吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營城鎮(zhèn)排水與污水處理項(xiàng)目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇符合要求的城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)單位，并采取特許經(jīng)營、委托運(yùn)營等多種服務(wù)方式?！?/span>

二、認(rèn)為不是首選的理由之二：更具靈活性的競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式已由財(cái)政部專門發(fā)文推動(dòng)

2014年12月31日，為了深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，財(cái)政部根據(jù)《政府采購法》和有關(guān)法律法規(guī)，發(fā)布了《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)）。在同日財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）中，也將競(jìng)爭(zhēng)性磋商列為PPP項(xiàng)目采購方式之一。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式除了由財(cái)政部最新發(fā)文力推外，相比公開招標(biāo)具有如下更多的靈活性。

一是可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展采購的范圍更寬泛。根據(jù)《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條的規(guī)定：“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展采購：

（一）政府購買服務(wù)項(xiàng)目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目?！?/span>

二是競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序中法定時(shí)限相對(duì)于公開招標(biāo)來說較短。如《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》第十條規(guī)定：“從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日。磋商文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)磋商文件制作成本費(fèi)用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項(xiàng)目預(yù)算金額作為確定磋商文件售價(jià)依據(jù)。磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日。

提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)或者磋商小組可以對(duì)已發(fā)出的磋商文件進(jìn)行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內(nèi)容作為磋商文件的組成部分。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商；不足5日的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間?！?/span>

而如果采取公開招標(biāo)，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條的規(guī)定：“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間；但是，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于20日?！币约案鶕?jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十一條的規(guī)定：“招標(biāo)人可以對(duì)已發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件的截止時(shí)間?！?/span>因此，競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序中的法定時(shí)限，相對(duì)于公開招標(biāo)來說較短。

三是供應(yīng)商的來源方式相對(duì)于公開招標(biāo)來說更豐富。根據(jù)《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》第六條第一款的規(guī)定：“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取或者采購人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購活動(dòng)?！倍_招標(biāo)，只能通過公告的方式，讓供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。

三、認(rèn)為不是首選的理由之三：PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性不太適合采用公開招標(biāo)

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！倍鳳PP項(xiàng)目，因其復(fù)雜性，根據(jù)其具體運(yùn)作方式的不同，可能并不完全可以采用公開招標(biāo)方式。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》的規(guī)定，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。各項(xiàng)運(yùn)作方式的含義均有很大區(qū)別，并不一定完全適用公開招標(biāo)方式選擇：

1.委托運(yùn)營（Operations&Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。

2.管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。

管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

3.建設(shè)—運(yùn)營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿

后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20～30年。

4.建設(shè)—擁有—運(yùn)營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者的區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同

中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。

5.轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20～30年。

6.改建—運(yùn)營—移交（Rehabilitate-OperateTransfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20～30年。（未完）

（來源：招標(biāo)與投標(biāo)雜志 作者：李金升)