紫陽縣人大常委會調(diào)研組

關(guān)于對全縣醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況的

調(diào)研報告

——2012年10月29日在紫陽縣第十七屆人民代表大會

常務(wù)委員會第五次會議上

紫陽縣人大常委會教科文衛(wèi)工委副主任  李平全

根據(jù)縣人大常委會2012年工作安排，縣第十七屆人大常委會第五次會議將聽取縣人民政府關(guān)于全縣醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況報告。為審議好該項議題，經(jīng)主任會議研究，抽調(diào)發(fā)改、財政、衛(wèi)生等部門工作人員及部分常委會委員組成視察調(diào)研組，由常委會副主任程楚安任組長，于9月份開始，深入縣人民醫(yī)院、縣中醫(yī)院，部分鎮(zhèn)衛(wèi)生院及有關(guān)村衛(wèi)生室，通過召開座談會、查看資料、個別了解等形式，對我縣醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革（以下簡稱醫(yī)改）情況進行視察調(diào)研。10月9日又組織召開專題會議，分別聽取發(fā)改、財政、衛(wèi)生、人社、民政、物價、藥監(jiān)等11個部門關(guān)于醫(yī)改工作情況的匯報，并圍繞全縣醫(yī)改進行了交流座談?，F(xiàn)報告如下：

一、基本評價

自2009年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》正式發(fā)布實施以來，縣人民政府及相關(guān)職能部門高度重視，認(rèn)真落實中央、省、市的統(tǒng)一安排和部署，緊緊圍繞“保基本、強基層、建機制”主線，積極穩(wěn)妥地推進五項重點改革，取得了顯著成效,得到省市政府充分肯定。

（一）高度重視，組織領(lǐng)導(dǎo)有力。醫(yī)療衛(wèi)生體制改革是重大民生問題，倍受群眾和社會關(guān)注?？h政府成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，涉及醫(yī)改相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并在縣發(fā)改局設(shè)立縣醫(yī)改辦公室（設(shè)在發(fā)改局），定期研究重大事項，著力解決突出難題，制定出臺了《紫陽縣醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案》。各成員單位根據(jù)各自承擔(dān)職能，積極履行職責(zé)，全縣上下形成了政府主導(dǎo)、衛(wèi)生部門主抓、相關(guān)職能部門配合、社會廣泛參與的工作格局。同時，把醫(yī)改工作納入全縣衛(wèi)生工作目標(biāo)管理考核范圍，明確目標(biāo)，落實責(zé)任，跟蹤督查，為改革的順利實施提供了有力的組織保證。

（二）部門協(xié)作，醫(yī)改全面啟動。縣人民政府根據(jù)省市列出的“時間表”和“路線圖”，組織相關(guān)部門人員對全縣各級醫(yī)療機構(gòu)進行了全面細(xì)致的調(diào)查摸底，提出醫(yī)改的具體方案和辦法，并全面啟動實施。從這次調(diào)研情況看，全縣醫(yī)改在各部門密切配合下，正按照“?；?、強基層、建機制”的要求向前推進，“人民群眾得實惠、醫(yī)療機構(gòu)得發(fā)展、醫(yī)務(wù)人員受鼓舞”的醫(yī)改目標(biāo)正在基層醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)。一是醫(yī)療保障制度基本建立。參保（合）覆蓋面進一步擴大。城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保12758人，參保率達(dá)到99％。新農(nóng)合參合農(nóng)民269127人，參合率達(dá)到97％。對五保戶實行免費參保，低保人員、殘疾人實行參保減免，對中小學(xué)生實行應(yīng)保盡保，對改制關(guān)破企業(yè)退休職工給予醫(yī)保。同時，進一步提高了新農(nóng)合的補償標(biāo)準(zhǔn)、報銷比例及個人支付限額。醫(yī)療救助制度基本落實，醫(yī)療保障水平不斷提高。二是基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)進一步完善。縣政府積極爭取資金，加大了縣醫(yī)院、縣中醫(yī)院、衛(wèi)生監(jiān)督所、縣婦保院等縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及212個村衛(wèi)生室的建設(shè)力度，基層衛(wèi)生服務(wù)體系進一步鞏固，以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的三級網(wǎng)絡(luò)基本形成。三是基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化有序開展。以為城鄉(xiāng)居民健康體檢為樞紐的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目穩(wěn)步實施?？h衛(wèi)生主管部門把基本公共衛(wèi)生服務(wù)作為鎮(zhèn)村醫(yī)療機構(gòu)的一項常規(guī)工作來抓，健康教育、計劃免疫、婦幼保健、慢性病管理、65歲以上老人免費健康檢查等工作全面開展。四是基本藥物制度在醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)全覆蓋。2010年11月1日起全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室全部執(zhí)行藥品“三統(tǒng)一”管理和“零差價”銷售，今年7月1日起，縣級綜合醫(yī)院又全部執(zhí)行藥品“三統(tǒng)一”管理和“零差價”銷售規(guī)定，據(jù)調(diào)查，群眾用藥負(fù)擔(dān)大為減輕，城鄉(xiāng)居民得到更大的用藥實惠。五是縣級綜合醫(yī)院改革穩(wěn)步推進。繼藥品“三統(tǒng)一”政策實施后，相繼制定出臺了《紫陽縣縣級公立醫(yī)院改革財政補償辦法》、《紫陽縣縣級公立醫(yī)院人事制度改革實施細(xì)則》、《紫陽縣縣級公立醫(yī)院改革收入分配制度實施辦法》、《紫陽縣縣級公立醫(yī)院改革醫(yī)療服務(wù)項目最高限價表》等配套政策，各項改革已全面啟動。

（三）保障有力，醫(yī)改穩(wěn)步推進。縣政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、省關(guān)于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的相關(guān)政策和措施，不斷加大財政投入、制定補償政策，保障了各項改革順利實施。一是核定醫(yī)療機構(gòu)收支，制定出臺補償辦法。2011年制定印發(fā)了《紫陽縣基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)費綜合補償暫行辦法》，今年7月又制定印發(fā)了《縣級公立醫(yī)院改革財政綜合補償辦法》，為全縣醫(yī)改補償提供了有力的制度保障。二是優(yōu)先保障醫(yī)改資金及時撥付到位，在財力十分緊張的情況下，仍不斷加大財政補償力度，保障鎮(zhèn)村衛(wèi)生機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行“院財局管”制度 ，進一步規(guī)范財務(wù)管理，提高了資金使用效率。財政的大力投入和保障，使患者醫(yī)療成本大幅下降，“看病貴”問題得到有效緩解，充分體現(xiàn)了新醫(yī)改的公益性回歸。群眾從改革中得到了實惠，調(diào)研時縣鎮(zhèn)人大代表、部分患者家屬普遍對醫(yī)改表示贊成和支持。

（四）強化管理，醫(yī)改成效初顯。以醫(yī)改為契機，近幾年不斷加大衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)力度，改善辦公條件，實行院長聘任、績效考核制度，內(nèi)部管理明顯加強。同時，由于醫(yī)改實施給予醫(yī)務(wù)人員一定財力保障，廣大醫(yī)務(wù)人員不再執(zhí)著利潤追求，服務(wù)態(tài)度，服務(wù)質(zhì)量得到了一定改善。

二、存在的主要問題及不足

（一）宣傳力度不夠，認(rèn)識不盡統(tǒng)一。在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分醫(yī)改成員單位對醫(yī)改認(rèn)識不全面，改革創(chuàng)新不夠，在制定醫(yī)改配套政策時不靈活，沒有前瞻性；在基層干部層面，多認(rèn)為醫(yī)改是衛(wèi)生局系統(tǒng)內(nèi)部的事，鎮(zhèn)村干部參與不夠；在群眾層面，包括很多村干部不知曉醫(yī)改政策，不懂合療報銷程序，一味的埋怨基層醫(yī)療機構(gòu)，不理解國家醫(yī)改要使“人人享有基本醫(yī)療服務(wù)”這一最終目標(biāo)。

（二）醫(yī)技人員匱乏，制約衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一是醫(yī)技人員總量嚴(yán)重不足。按照這次醫(yī)改編制調(diào)整情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院核編310人，而目前在編在職245人，被上級衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)借用48人，其余為臨聘人員。縣級醫(yī)療機構(gòu)人員編制還未批復(fù)下來，但過去核定縣醫(yī)院、縣中醫(yī)院、婦保院三所醫(yī)療機構(gòu)188名編制顯然不符合醫(yī)改要求，也不能滿足現(xiàn)有床位需要?？h醫(yī)院實有人員269人，在編在崗137人，臨聘107人；中醫(yī)院實有104人，在編在崗34人，臨聘67人；婦保院實有67人，在編在崗8人，臨聘45人。縣醫(yī)院如果下半年新樓投入使用，按縣級綜合醫(yī)院二甲標(biāo)準(zhǔn)配置，人員不足將更加凸顯。從上可以看出，由于醫(yī)技人員總量不足，導(dǎo)致縣級醫(yī)療機構(gòu)在基層借用人員，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)著公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)，工作量大面廣，不聘不行，但臨聘人員沒有財政補助，既增加了醫(yī)療機構(gòu)負(fù)擔(dān)又增加了醫(yī)療風(fēng)險，長此以往將和代理教師一樣，給政府留下遺留問題。二是臨床一線人員嚴(yán)重不足。高學(xué)歷高職稱人員缺乏，呈現(xiàn)出“青黃不接”現(xiàn)象。高級職稱全縣只有14名，而鎮(zhèn)衛(wèi)生院沒有一人具備。三是招聘政策不靈活。由于全社會衛(wèi)生人才培養(yǎng)儲備不足，具有資質(zhì)的醫(yī)技人員嚴(yán)重緊缺，今年我縣計劃招聘25人，實際只招進24人，有些崗位招考報名人數(shù)都不夠，一些醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生具備資質(zhì)且通過實習(xí)已能進入臨床一線，但由于招考比例限制而被其他市縣直接聘用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，2008年至2012年共招錄86名衛(wèi)技人員，但同時五年共退81人，也就是5年補充了5人，招進的人數(shù)僅能與退休的人數(shù)基本持平。四是人員流動和結(jié)構(gòu)問題較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)借調(diào)基層衛(wèi)生院人員數(shù)量大、鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編不在崗、分配人員專業(yè)不對口等問題突出。人員問題已經(jīng)成為制約我縣醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的主要問題，如不及時想辦法解決，將極大地影響醫(yī)改工作進一步推進。

（三）財力投入不足，影響醫(yī)改成果鞏固。由于全縣財政基礎(chǔ)薄弱，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)債務(wù)沉重，而醫(yī)改又是一個以財政大量投入為特點的民生工程，衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、保障基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、村衛(wèi)生室建設(shè)、村醫(yī)補助、公共衛(wèi)生項目等都需要政府大量投入。近幾年，雖加大了投入和保障力度，但由于歷史原因，導(dǎo)致負(fù)債大，投入仍顯不足，鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)仍運轉(zhuǎn)艱難，尤其村醫(yī)，藥品“三統(tǒng)一”后，全靠政府補助生存，難以鞏固村級服務(wù)網(wǎng)底；核定鎮(zhèn)衛(wèi)生院每年收入增長10%難度大，不符合醫(yī)改初衷。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)條件有限，稍微嚴(yán)重的患者都轉(zhuǎn)往縣、市級醫(yī)院就醫(yī)，實行藥品“三統(tǒng)一”和“四費合一”后，大部分衛(wèi)生院主要承擔(dān)公共衛(wèi)生職責(zé)和基本的醫(yī)療服務(wù)，收入難以年度遞增；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在擠占公衛(wèi)經(jīng)費補償人員經(jīng)費問題，由于整個衛(wèi)生機構(gòu)臨聘人員多，而臨聘人員沒有財政補助，加之醫(yī)療收入減少，只有擠占公衛(wèi)經(jīng)費，給公共衛(wèi)生帶來安全隱患。

（四）配套機制未跟進，醫(yī)改效果難以彰顯。一是院長聘任制、崗位聘任制、收入分配、績效考核等制度改革實施不盡科學(xué)合理，導(dǎo)致基層醫(yī)務(wù)人員對醫(yī)改積極性不高。二是對藥品配送監(jiān)管乏力。存在招標(biāo)藥品品種單一、配送不及時等問題，一些常用藥沒有列入采購目錄。在座談時村組干部集中反映以前如甘草止咳片、三九感冒靈、小兒七星茶等普通常用藥都沒有，就近就醫(yī)仍困難。三是醫(yī)患糾紛第三方調(diào)處機制未建立，醫(yī)患雙方合法權(quán)益得不到保障。

三、建議意見

（一）加強醫(yī)改認(rèn)識，增強工作責(zé)任感和使命感。基層醫(yī)改是一項普惠廣大農(nóng)民群眾的重大民生工程，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，維護社會公平正義，全面建設(shè)小康社會的一項重大任務(wù)，是緩解群眾看病難、看病貴問題的有效途徑。要加強醫(yī)改宣傳，及時宣傳醫(yī)改工作的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、工作動態(tài)、有關(guān)政策措施等，使醫(yī)改政策深入人心，家喻戶曉，為醫(yī)改工作的順利推進營造良好氛圍。相關(guān)部門要充分認(rèn)識基層醫(yī)改的重要性、緊迫性和艱巨性，把解決農(nóng)民看病就醫(yī)問題作為改善民生、構(gòu)建富裕、文明、和諧新紫陽的大事來抓，要站在支持全縣衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的角度，進一步加強部門間溝通交流，統(tǒng)一思想認(rèn)識，形成工作合力，采取有力措施，切實抓緊抓好，真正使改革達(dá)到雙贏。

（二）加強隊伍建設(shè)，筑牢衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。一要及時補充醫(yī)技人員。要根據(jù)縣情實際和衛(wèi)生人才規(guī)律，靈活把握政策，盡快補充人員，從根本上解決醫(yī)療衛(wèi)生人才問題?？山梃b其他市、縣經(jīng)驗，二本以上畢業(yè)生，只要具備資質(zhì)，直接聘用，為我縣衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二要建立健全現(xiàn)有醫(yī)務(wù)人員教育培訓(xùn)機制。定期對醫(yī)務(wù)工作者開展醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)知識、醫(yī)療技能、職業(yè)道德和法律法規(guī)等相關(guān)知識的教育培訓(xùn)，切實提高醫(yī)務(wù)工作者執(zhí)業(yè)水平。同時，通過培訓(xùn)，積極支持具有資質(zhì)的臨聘人員參加招考，逐步化解這一矛盾。三要創(chuàng)新人事編制管理?；谛l(wèi)生技術(shù)人員的特殊性，建立人員合理流動機制，基層衛(wèi)生院之間、縣級醫(yī)療機構(gòu)之間實行總量控制，統(tǒng)籌使用，自行平衡，以保證人員合理使用。四要探索村醫(yī)發(fā)展模式，給予優(yōu)惠政策，鼓勵醫(yī)學(xué)院校優(yōu)秀畢業(yè)生到基層工作，并在職稱評定、工資待遇、養(yǎng)老保險等方面給予傾斜，抓好村醫(yī)隊伍建設(shè)，筑牢網(wǎng)底工程。 

（三）加強保障機制建設(shè)，確保基層醫(yī)改順利推進。一要針對補償辦法，科學(xué)核定收支，不斷健全和完善補償制度，使其更加趨于合理；二要建立和完善政府對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的投入機制，保障其基本建設(shè)經(jīng)費、設(shè)備購置經(jīng)費、人員經(jīng)費和其承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)的業(yè)務(wù)經(jīng)費等。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生經(jīng)費單列，不宜與其他補償經(jīng)費一起綜合預(yù)算。縣醫(yī)院、縣中醫(yī)院人員基本工資要給予一定保障。對臨聘人員問題，政府應(yīng)進行專題研究；三要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)債問題進行認(rèn)真摸底調(diào)研，建議參照義務(wù)教育債務(wù)化解辦法，對確需由政府化解的部分進行剝離，并通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式逐步進行化解；四要就人口空掛原因?qū)е碌暮席熧Y金征收缺口制定補助政策，盡量不讓鎮(zhèn)村干部個人承擔(dān)，此問題基層多次反映，涉及面廣，鎮(zhèn)村干部意見大，應(yīng)研究解決，避免造成負(fù)面影響。

（四）加強配套機制建設(shè)，彰顯醫(yī)改社會效果。一要健全和完善院長聘任制及崗位聘任制，按崗聘用，能進能出，合同管理，逐步變身份管理為崗位管理。二要建立和完善科學(xué)、合理的利益導(dǎo)向和績效考核機制，將優(yōu)惠政策傾向于一線重要崗位和有突出貢獻的人。在兼顧公平與效率前提下，合理拉大收入差距。三要健全對配送企業(yè)考核監(jiān)管機制，督促其及時、高效配送藥品，提高服務(wù)質(zhì)量。四是建立醫(yī)患糾紛第三方調(diào)處機制和積極推行醫(yī)療責(zé)任保險制度，預(yù)防和妥善處置糾紛，保護醫(yī)患雙方合法權(quán)益。

（五）加強內(nèi)部管理，促進基層衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。要加強對鎮(zhèn)衛(wèi)生院長和村衛(wèi)生室負(fù)責(zé)人的教育和培訓(xùn)，提高其駕馭醫(yī)改后整體工作的能力和水平。進一步加強對醫(yī)務(wù)工作者從業(yè)行為的規(guī)范管理，強化醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育，完善規(guī)章制度，規(guī)范醫(yī)療秩序和流程，教育和引導(dǎo)醫(yī)護人員愛崗敬業(yè)，改善服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)。要給予醫(yī)務(wù)人員更多人文關(guān)懷，樹立醫(yī)務(wù)工作的責(zé)任感和自豪感，充分調(diào)動基層醫(yī)務(wù)人員的工作積極性，增強醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的生機和活力，促進全縣衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展。