行政協(xié)議相對人違約的法律救濟

來源：2015-03-24人民法院報

余文唐

將于今年5月1日起施行的新《行政訴訟法》已將行政協(xié)議納入行政訴訟軌道，行政主體不履行（含不正確履行，下同）行政協(xié)議的，相對人可以依照該法第12條第11項提起行政訴訟。但是，對于相對人不履行行政協(xié)議的應(yīng)當怎么辦？目前尚未形成共識。專家們有的主張走民事訴訟途徑，有的認為行政機關(guān)有權(quán)依法強制執(zhí)行或申請法院執(zhí)行。那么，究竟孰是孰非，還有沒有其他救濟路徑呢？這是亟待弄清楚的現(xiàn)實問題。

相對人不履行行政協(xié)議應(yīng)走什么樣的救濟路徑，首先涉及的是如何認識行政主體在行政協(xié)議中的地位或優(yōu)益權(quán)（特權(quán)）。對此，大陸法系國家存在兩種模式：行政自行解決與司法訴訟解決。“法國模式”強調(diào)行政主體為實現(xiàn)公共利益而享有優(yōu)勢地位，“德國模式”則持當事人地位平等觀念。因此，在法國，相對人不履行行政協(xié)議時，行政機關(guān)基于行政特權(quán)可以直接采取諸如金錢制裁、強制執(zhí)行、單方解除協(xié)議等制裁手段，而無需向行政法院提起訴訟。而且，法國行政法院的判例還認為，行政主體的懲罰措施不以行政協(xié)議約定為前提。而德國則認為，一旦行政主體與相對人訂立行政協(xié)議，就表示認可并接受其與相對人的平等地位，在協(xié)議請求權(quán)的實現(xiàn)方面也應(yīng)如此。因此，行政主體的請求權(quán)不能以行政行為的方式加以確認，不得借助行政行為強制執(zhí)行。除非簽訂合同時與相對人作出接受即時執(zhí)行的約定，行政主體只能像相對人那樣，向行政法院起訴。

我國在契約式行政管理上的實踐起步較遲，學(xué)理上對于行政主體在行政協(xié)議中應(yīng)否享有優(yōu)益特權(quán)尚存爭議。對此在立法上雖然還不夠協(xié)調(diào)完善，但是基本上還是賦予了行政主體在行政協(xié)議中的一定特權(quán)。比如，在國有土地使用權(quán)出讓合同中，行政主體就有監(jiān)督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權(quán)。然而，立法對行政協(xié)議履行糾紛應(yīng)走什么救濟路徑則語焉不詳。最為典型的有如《房屋征收與補償》第25條第2款規(guī)定：“補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟?！边@里對提起的究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結(jié)合新行政訴訟法第12條第11項規(guī)定，那么應(yīng)當理解為作為行政主體的征收人不履行補償協(xié)議，被征收人可以提起行政訴訟；而被征收人不履行補償協(xié)議的，征收人只能提起民事訴訟。這應(yīng)該是前述走民事訴訟路徑觀點的重要法律依據(jù)之一。（讓行政機關(guān)提起行政訴訟，目前無法律依據(jù)，也不符合行政訴訟傳統(tǒng)理論。按目前法律規(guī)定和理論，行政訴訟是單向的，行政機關(guān)只能是被告，不能是原告。如果讓行政機關(guān)提出民事訴訟，要求相對人履行協(xié)議，至少要幾個值得思考：一、民事訴訟解決是平等主體之間的民事權(quán)益糾紛，此時行政機關(guān)與相對人的地位平等嗎？同一個行政協(xié)議糾紛，為何因起訴主體不同，訴訟程序就分為民事訴訟、行政訴訟兩個不同的程序呢？難道同一份行政協(xié)議，站在相對人角度，是行政行為性質(zhì)的協(xié)議，對行政機關(guān)而言，是民事性質(zhì)的協(xié)議？這樣一份協(xié)議豈不是同時具備行政、民事兩個性質(zhì)？二、如果提起行政機關(guān)提起民事訴訟，相對人提起反訴，主張行政協(xié)議無效，此時程序該如何處理？是民事附帶行政訴訟或行政附帶民事訴訟，還是按民事訴訟一并解決？如果按后者，為何相對人是原告、行政機關(guān)是被告的關(guān)于協(xié)議效力的糾紛是民事訴訟，而相對人是原告、行政機關(guān)是被告的關(guān)于協(xié)議履行的糾紛，依法卻是行政訴訟？僅僅是因為訴訟請求不同，糾紛性質(zhì)就不同嗎？如果是前者，那么又會陷入民事、行政糾紛的解決誰先誰后的問題。協(xié)議效力是協(xié)議履行的前提，很顯然應(yīng)先通過行政訴訟解決行政協(xié)議是否有效、該不該撤銷這個問題。但不管是附帶解決，還是行政訴訟、民事訴訟按前后分開進行，要解決兩個訴訟，必然會導(dǎo)致法院負擔(dān)重、效率低問題。）

然而，既然法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益特權(quán)，那么為何又不去行使這種特權(quán)而要走民事訴訟路徑呢？這不導(dǎo)致優(yōu)益特權(quán)的虛置嗎？應(yīng)該說，我國現(xiàn)行的行政協(xié)議制度類似于法國模式而有異于德國模式。因此在相對人不履行行政協(xié)議時，就應(yīng)該像法國那樣由行政主體直接行使其特權(quán)，強制相對人正確履行行政協(xié)議。這是行政主體肩負實現(xiàn)公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實現(xiàn)所必需。不過，這里的特權(quán)行使不應(yīng)該是行政主體直接強制執(zhí)行或者申請法院執(zhí)行，而應(yīng)該是先依特權(quán)對相對人作出與具體行政協(xié)議相適應(yīng)的行政制裁決定。只有依照法定程序作出行政制裁決定并依法送達決定于相對人，而相對人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟又不履行行政制裁決定的，才可以根據(jù)新行政訴訟法第97條規(guī)定進入非訴執(zhí)行階段。即視行政主體對該行政制裁決定是否享有強制執(zhí)行權(quán)，而確定是自行強制執(zhí)行還是申請法院強制執(zhí)行。

綜上所述，筆者認為對相對人不履行行政協(xié)議走“行政制裁”加“非訴執(zhí)行”的救濟路徑，應(yīng)該是目前法律框架下的較佳選擇。當然，隨著我國法治進程的深入推進和契約式行政管理制度的不斷完善，若能逐漸減少乃至無需行政主體在行政協(xié)議中的特權(quán)存在而向德國模式靠攏，則建議建立行政訴訟反訴制度。即改變現(xiàn)行的行政訴訟原被告恒定模式，允許行政協(xié)議一方提起行政訴訟，另一方可以反訴。新行政訴訟法只是將行政協(xié)議部分納入行政訴訟，而雙方不履行行政協(xié)議的情形在現(xiàn)實中屢見不鮮。在雙方混合違約的情形下，將其割裂來予以分別處理，不僅缺乏效率，更是難以達致公正。建立行政訴訟反訴制度而將行政協(xié)議完整納入行政訴訟，才能一并審查雙方的不履行行為并進行整體判斷，從而更加公正、更有效率地處理行政協(xié)議糾紛。

（作者單位：福建省莆田市中級人民法院）

行政協(xié)議相對人違約行政機關(guān)可申請法院強制執(zhí)行

來源： 人民法院報2015年04月16日

趙 龍

【案情】

因舊城改造，2014年12月18日，邢某與某縣房屋征收部門就其房屋簽訂征收補償協(xié)議，約定：補償金額為237萬余元，邢某1個月內(nèi)搬遷。因邢某遲遲不搬遷，2015年3月11日，縣房屋征收部門向法院申請強制執(zhí)行。

【分歧】

一種觀點認為，征收補償協(xié)議屬于民事合同，征收部門應(yīng)提起民事訴訟。另一種觀點認為，征收補償協(xié)議屬于行政合同，協(xié)議相對人違約，行政機關(guān)可直接申請法院強制執(zhí)行。

【評析】

筆者同意后一種觀點。

1.《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規(guī)定，補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟。因該條款對于提起何種訴訟導(dǎo)向不明，導(dǎo)致司法實踐中對于房屋補償協(xié)議屬于民事合同還是行政合同存在爭議。

認為是民事合同的主要理由是：房屋補償協(xié)議體現(xiàn)的是房屋征收部門與被征收人之間的財產(chǎn)交換關(guān)系，屬于平等民事主體之間的民事關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》（法復(fù)[1996]12號）規(guī)定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關(guān)裁決，僅就房屋補償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當作為民事案件受理。雖然該批復(fù)是《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定因拆遷補償安置協(xié)議爭議如何尋求司法救濟的問題，但從本質(zhì)上而言，房屋征收補償協(xié)議與拆遷補償安置協(xié)議均體現(xiàn)合同雙方的合意，而非單方面意思表示。并且，《國有土地上房屋征收與補償協(xié)議》第二十五條第二款已經(jīng)賦予當事人訴權(quán)，如果協(xié)議相對人不履行協(xié)議，另一方當事人可以提起訴訟。

筆者認為上述觀點值得商榷。拆遷補償安置協(xié)議的訂立主體為拆遷人與被拆遷人，根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第四條第二款的規(guī)定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。房屋征收補償協(xié)議的訂立主體為房屋征收部門與被征收人，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款的規(guī)定，房屋征收部門是由市、縣級人民政府確定組織實施房屋征收與補償工作的行政機關(guān)。由此，不同于拆遷人與被拆遷人的平等民事關(guān)系，房屋征收部門與被征收人具有明顯的不平等性。此外，2015年5月1日即將施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（十一）項也明確將房屋征收補償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。因此，房屋征收補償協(xié)議屬于行政合同。

2.行政合同糾紛主要表現(xiàn)為行政主體違約或者相對人違約而導(dǎo)致的糾紛兩種情況。如果行政主體違約，協(xié)議相對人可以提起行政訴訟保障其權(quán)益。但司法實踐中常常出現(xiàn)協(xié)議相對人不起訴也不履約的情形，基于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設(shè)計，行政機關(guān)顯然無法通過行政訴訟的方式實現(xiàn)其行政合同目的。

如何解決上述問題，關(guān)鍵是行政機關(guān)能否申請法院強制執(zhí)行行政協(xié)議。對此，存在不同意見：一種意見認為，行政協(xié)議具有行政法和合同法上的雙重屬性，不同于一般的行政行為，行政協(xié)議的執(zhí)行力需要經(jīng)過訴訟程序獲得。因此，房屋征收部門向法院申請強制執(zhí)行時，法院不能忽視房屋征收補償協(xié)議的法律效力，法院不得繞過訴訟而直接受理強制執(zhí)行。另一種意見認為，行政訴訟法的單向訴訟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致房屋征收部門不能對房屋征收補償協(xié)議提起行政訴訟，如果不賦予其申請法院強制執(zhí)行的權(quán)利，顯然不公平。此外，房屋征收部門與被征收人就房屋補償問題達成協(xié)議，對雙方均應(yīng)具有約束力。如果行政機關(guān)違約，被征收人可以提起行政訴訟；而如果被征收人違約，則可以申請法院強制執(zhí)行以實現(xiàn)其權(quán)利救濟。

筆者同意后一種意見。雖然在我國現(xiàn)行法律框架之內(nèi)，行政機關(guān)的訴權(quán)無法實現(xiàn)，但基于合同原則，協(xié)議對雙方當事人具有法律約束力，如果不履行協(xié)議，則應(yīng)當承擔(dān)違約責(zé)任。對于協(xié)議相對人而言，由于行政協(xié)議的行政性，其承擔(dān)違約責(zé)任的方式則是行政機關(guān)通過申請法院強制執(zhí)行，從而實現(xiàn)協(xié)議之目的。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。雖然該條款并不包括房屋征收補償協(xié)議可以申請法院強制執(zhí)行的情形，但從實踐情況來看，房屋征收補償協(xié)議的補償條件一般要高于補償決定，從這種意義上說，申請法院強制執(zhí)行房屋征收補償協(xié)議，也不會損害被征收人的合法權(quán)益。

（作者單位：浙江省湖州市中級人民法院）

我對前二文的評論：行政協(xié)議的性質(zhì)的確定是決定協(xié)議糾紛解決模式的前提。如果有些行政協(xié)議，法律沒有賦予行政機關(guān)單方的優(yōu)益特權(quán)，這種協(xié)議的性質(zhì)就是純粹的民事合同，此時，作為協(xié)議一方的行政機關(guān)所代表的國家，此時完全是一個與公民、法人、其他組織地位平等的民事主體。國家作為特殊法人，也具有民事主體的身份，行政機關(guān)不過是國家民事主體的代表人。對純粹的民事合同性質(zhì)的行政協(xié)議糾紛，只能走民事訴訟救濟渠道。對法律賦予行政機關(guān)單方的優(yōu)益特權(quán)的行政協(xié)議，其本質(zhì)上仍然是行政行為，只不過在行政行為的內(nèi)容中，法律允許融入了行對人的意思表示。如行政征收補償，法律既允許行政機關(guān)單方作出補償決定，確定補償金額和搬遷時間等內(nèi)容，也允許簽訂協(xié)議方式確定補償內(nèi)容。因此，與單方作出行政決定相比，協(xié)議方式只不過是確定行政行為內(nèi)容的方式不同而已，并不影響行政協(xié)議是行政行為的性質(zhì)。一份行政協(xié)議其實一般包括兩個行政行為（例外情形下可以是一個行政行為，因為此時協(xié)議是單向的，一方只有義務(wù)）：一是行政機關(guān)在協(xié)議中承諾的對相對人的義務(wù)行為，對相對人而言是債權(quán)行為；二是行政機關(guān)對相對人的權(quán)利行為（說是權(quán)力更確切些），對相對人而言是債務(wù)行為。具有行政行為性質(zhì)的行政合同糾紛，解決方式是：行政機關(guān)單方解除合同、不按約定履行合同的，相對人提起行政訴訟。此外，對相對人對合同效力提起訴訟的，主張合同無效、有效、撤銷的，也應(yīng)按行政訴訟處理。對行政合同效力爭議能否提起行政訴訟，這個問題新修訂的行政訴訟法第12條第11項沒有規(guī)定，值得關(guān)注、思考。對相對人單方解除合同、不履行合同的，行政機關(guān)可強制執(zhí)行或申請法院強制執(zhí)行，無需通過行政訴訟（如果行政訴訟可以是雙向的）、民事訴訟解決，因為此時行政合同就是行政行為，同單方行政行為一樣，同樣是代表國家作出的管理行為，作出后具有服從力，在沒有依法撤銷、認定無效之前，有強制執(zhí)行力。關(guān)鍵問題是，國家既是一個政權(quán)主體，又可是一個民事主體，這兩種身份有時難以區(qū)分，國家身份難以區(qū)分，代表國家的行政機關(guān)以自己名義簽訂的行政合同，究竟哪些性質(zhì)上是民事合同，哪些性質(zhì)上是行政管理性質(zhì)的，就難以區(qū)分。因此，未來的行政合同法，必須首先厘清行政合同的概念，將行政合同界定在具有行政管理性質(zhì)的合同之內(nèi)，而將以行政機關(guān)名義簽訂的不具有管理性質(zhì)的合同排除在行政合同概念之外。