案例6:劉云務(wù)訴山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊道路交通管理行政強(qiáng)制案
（一）基本案情
（二）裁判結(jié)果
山西省太原市中級人民法院一審判決駁回劉云務(wù)的訴訟請求。山西省高級人民法院二審判決撤銷一審判決，責(zé)令晉源交警一大隊在判決生效后三十日內(nèi)對扣留涉案車輛依法作出處理并答復(fù)劉云務(wù)，駁回劉云務(wù)的其他訴訟請求。
最高人民法院認(rèn)為，在劉云務(wù)提交合法年審手續(xù)后，晉源交警一大隊又發(fā)現(xiàn)涉案車輛涉嫌套牌時，可依法繼續(xù)扣留，但其違反法定程序，且始終未出具任何形式的書面扣留決定。涉案車輛確系我國生產(chǎn)的東風(fēng)運(yùn)輸汽車，特定汽車生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的特定汽車的車架號碼最后8位字符組成的字符串具有唯一性，切割查驗后顯示的車架號碼和行駛證所載車架號碼的最后8位字符完全一致，可以認(rèn)定被扣留車輛即為行駛證載明的車輛。晉源交警一大隊認(rèn)定涉案車輛涉嫌套牌而持續(xù)扣留，構(gòu)成主要證據(jù)不足。在劉云務(wù)提交相關(guān)材料后，晉源交警一大隊既不返還，又不積極調(diào)查核實(shí)，反復(fù)要求劉云務(wù)提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明，長期扣留涉案車輛不予處理，構(gòu)成濫用職權(quán)。據(jù)此判決撤銷一、二審判決，確認(rèn)晉源交警一大隊扣留涉案車輛違法，判令晉源交警一大隊在判決生效后三十日內(nèi)將涉案車輛返還劉云務(wù)。 (三)對該案的評析
在本案中，太原市公安局交通警察支隊作為行政機(jī)關(guān)對于涉嫌套牌的車輛有權(quán)予以扣押，但晉源交警一大隊決定扣留時應(yīng)遵循《道路交通安全法》第112條以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條的規(guī)定進(jìn)行，晉源交警一大隊違反上述執(zhí)法程序,既不調(diào)查核實(shí)，也無正當(dāng)理由而長期扣留車輛，反復(fù)要求劉云務(wù)提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明，反復(fù)推倭卸責(zé)，顯然已嚴(yán)重突破實(shí)現(xiàn)行政目的的限度，構(gòu)成濫用職權(quán)，給行政相對人的利益造成了重大損害。通過再審程序，最高人民法院依法糾正錯誤，既保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，落實(shí)實(shí)體公正和程序公正。
保護(hù)相對人合法權(quán)益和維護(hù)正常的社會管理秩序，是行政審判的重要使命。這要求行政法官在堅持依法裁判的前提下，既要支持行政機(jī)關(guān)依法積極調(diào)查取證，又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)審慎地行使權(quán)力，認(rèn)真對待行政相對人權(quán)利，善待違法相對人的行為瑕疵。作為現(xiàn)代國家治理的核心，法治既是社會治理的手段，又是社會治理的目的，旨在社會生活的平穩(wěn)有序、和諧發(fā)展，但不能本末倒置，將維護(hù)社會管理秩序凌駕于民眾權(quán)利之上，也不能以維護(hù)秩序為由侵犯民眾權(quán)益。行政訴訟在落實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法目的方面，不但要保護(hù)受到侵犯的無辜當(dāng)事人，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注違法相對人的權(quán)利保護(hù)問題，避免后者的權(quán)利被行政機(jī)關(guān)以“嚴(yán)格執(zhí)法”為名而侵犯，甚至因行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)而承受不必要的損失。從某種意義上來說。行政審判的功能即在于為“弱者”和“刁民”提供一個制度平臺以應(yīng)對強(qiáng)大的行政權(quán)。因為在強(qiáng)大且集中的行政權(quán)面前，每一個個體都是“弱者”，從這個層面來看，行政訴訟更多是“弱者”的訴訟，它通過保護(hù)一個個“弱者”應(yīng)有的權(quán)益，最終維護(hù)每一個公民的權(quán)利和尊嚴(yán)。因此，在行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政職權(quán)進(jìn)行社會管理的過程中，行政機(jī)關(guān)既要嚴(yán)格執(zhí)法以維護(hù)社會管理秩序，也要公正把握執(zhí)法尺度，兼顧相對人合法權(quán)益的保護(hù)。既要遵循合法性原則，符合法定的權(quán)限和程序的要求，在法律授權(quán)或者規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不得同憲法、法律相抵觸，同時也要遵循合理性原則，在行使自由裁量權(quán)考慮相關(guān)因素，以行政執(zhí)法的目的為限，盡可能選擇對于相對人合法權(quán)益損害較小的方式，不得隨意濫用職權(quán)。在個案裁判時，要從立法目的和社會管理的實(shí)踐需要出發(fā)去理解、選擇和適用法條，而不能教條執(zhí)法和機(jī)械司法，造成當(dāng)事人承擔(dān)本不應(yīng)承擔(dān)的損失和責(zé)任。
本案典型意義在于深入推進(jìn)依法行政要求我們執(zhí)法機(jī)關(guān)必須堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)既要嚴(yán)格執(zhí)法以維護(hù)社會管理秩序，也要公正把握執(zhí)法尺度，兼顧相對人合法權(quán)益的保護(hù)。為維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身、財產(chǎn)安全，公安機(jī)關(guān)交通管理部門有權(quán)依法扣留違法車輛。如果存在裁量余地時，對違法車輛的扣留應(yīng)以實(shí)現(xiàn)行政目的為限，盡可能選擇對行政相對人合法權(quán)益損害最小的方式。違反法定程序，無正當(dāng)理由長期扣留車輛，過度推諉卸責(zé)，嚴(yán)重突破實(shí)現(xiàn)行政目的的限度，且對相對人合法權(quán)益造成重大損害，顯已違背嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法要求。人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以糾正，救濟(jì)相對人合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，助推依法行政。 … 行政審判十大典型案例7:兒童投資主基金與西湖區(qū)國家稅務(wù)局行政征收爭議案評析
（一）基本案情
1997年12月5日，香港國匯有限公司（以下簡稱香港國匯公司）在香港地區(qū)注冊成立。2003年11月4日，兒童投資主基金（The Children’s Investment Master Fund，以下簡稱TCL）在開曼群島注冊成立。2004年3月31日，香港國匯公司與中國浙江國葉實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司簽訂合同設(shè)立杭州國益路橋經(jīng)營管理公司（以下簡稱杭州國益路橋公司），香港國匯公司占杭州國益路橋公司95%的股份，中國浙江國葉實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司占5%的股份。2005年10月12日，Chinese Future Corporation（以下簡稱CFC公司）在開曼群島注冊成立。CFC公司持有香港國匯公司100%股權(quán)。2005年11月10日，TCL通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓和認(rèn)購新股的方式取得了CFC公司26.32%的股權(quán)。2011年9月9日，TCL將其持有的CFC26.32%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司的附屬公司MoscanDevelopments Limited以下簡稱MDL公司）。2011年9月30日，TCL根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅管理的通知》（國稅函[2009]698號）的要求告知了杭州市西湖區(qū)國家稅務(wù)局本次交易的情況，并提供了部分相關(guān)資料。杭州市西湖區(qū)國家稅務(wù)局收到原告信函后，層報國家稅務(wù)總局審核。2013年7月，國家稅務(wù)總局明確批復(fù)：TCL公司間接轉(zhuǎn)讓杭州國益路橋經(jīng)營管理有限公司股權(quán)的交易中，僅在避稅地或低稅率地區(qū)注冊，不從事制造、經(jīng)銷、管理等實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動；是股權(quán)轉(zhuǎn)讓價主要取決于對中國居民企業(yè)杭州國益路橋經(jīng)營管理有限公司的估值；是股權(quán)受讓方對外披露收購的實(shí)際標(biāo)的為杭州國益路橋經(jīng)營管理有限公司股權(quán)三點(diǎn)事實(shí)，認(rèn)定TCL公司等境外轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓CFC公司和香港國匯有限公司，從而間接轉(zhuǎn)讓杭州國益路橋經(jīng)營管理有限公司股權(quán)的交易不具有合理商業(yè)目的，屬于以減少我國企業(yè)所得稅為主要目的的安排。”并同意對該交易重新定性，否定被用作稅收安排的CFC公司和香港國匯公司的存在，對原告等取得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得征收企業(yè)所得稅。杭州市西湖區(qū)國家稅務(wù)局對TCL公司作出《稅務(wù)事項通知書》，通知TCL公司間接轉(zhuǎn)讓杭州國益路橋經(jīng)營管理有限公司股權(quán)所取得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得，應(yīng)申報繳納企業(yè)所得稅。TCL公司按照《稅務(wù)事項通知書》的要求繳納了稅款。2014年1月17日，TCL公司向杭州市國家稅務(wù)局就涉案《稅務(wù)事項通知書》提起行政復(fù)議。2014年4月10日，杭州市國家稅務(wù)局作出《行政復(fù)議決定書》，維持了杭州市國家稅務(wù)局作出的《稅務(wù)事項通知書》。TCL公司仍不服，訴至法院，要求撤銷杭州市西湖區(qū)國家稅務(wù)局對TCL公司作出《稅務(wù)事項通知書》，引發(fā)本案訴訟。
（二）裁判結(jié)果
本案經(jīng)過一審，杭州市中級人民法院作出(2015)浙杭行初字第4號行政判決書，判決駁回TCL公司的訴訟請求，TCL公司不服，向浙江省高級人民法院上訴，浙江省高級人民法院作出(2015)浙行終字第441號行政判決書，判決維持一審判決，兒童投資主基金依然不服，向最高人民法院申訴，最高人民法院作出（2016）最高法行申1867號行政裁決書，裁決維持一、二審判決。
最高人民法院認(rèn)為，一、境外被轉(zhuǎn)讓的CFC公司和香港國匯公司僅在避稅地或低稅率地區(qū)注冊，不從事制造、經(jīng)銷、管理等實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動；二、股權(quán)轉(zhuǎn)讓價主要取決于對中國居民企業(yè)杭州國益路橋公司的估值；三、股權(quán)受讓方對外披露收購的實(shí)際標(biāo)的為杭州國益路橋公司股權(quán)”。上述事實(shí)來源于稅務(wù)機(jī)關(guān)通過調(diào)查所得出的結(jié)論，圍繞涉案公司的注冊地點(diǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體數(shù)額與方式、股權(quán)收購的實(shí)際標(biāo)的、轉(zhuǎn)讓所得的實(shí)際來源、轉(zhuǎn)讓價格的決定因素以及股權(quán)交易的動機(jī)與目的等要素，稅務(wù)機(jī)關(guān)均有充分證據(jù)予以證明。這些事實(shí)既是再審被申請人作出本案被訴《稅務(wù)事項通知書》綜合考量的基礎(chǔ)，也是杭州市國稅局作出復(fù)議決定和原審法院作出生效裁判的基礎(chǔ)；《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第三條第三款規(guī)定了“非居民企業(yè)在中國境內(nèi)未設(shè)立機(jī)構(gòu)、場所的，或者雖設(shè)立機(jī)構(gòu)、場所但取得的所得與其所設(shè)機(jī)構(gòu)、場所沒有實(shí)際聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)就其來源于中國境內(nèi)的所得繳納企業(yè)所得稅”，第四十七條規(guī)定了“企業(yè)實(shí)施其他不具有合理商業(yè)目的的安排而減少其應(yīng)納稅收入或者所得額的，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)按照合理方法調(diào)整”，結(jié)合法律法規(guī)的其他規(guī)定，原審法院據(jù)此強(qiáng)調(diào)中華人民共和國的稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法確定涉案情形下的征稅對象和征稅標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)企業(yè)的避稅行為作出判斷并予以合理調(diào)整，本案再審被申請人作出的被訴《稅務(wù)事項通知書》，其職權(quán)、管轄、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、行政程序均符合上述規(guī)定精神，且該《稅務(wù)事項通知書》作出之前，再審被申請人還與再審申請人進(jìn)行了充分溝通。因此，本院認(rèn)為，再審被申請人在本案中履行職責(zé)到位，法律適用正確，被訴行政行為程序合法，原審法院的判決理由和結(jié)果于法有據(jù)，并無不當(dāng)；杭州市西湖區(qū)國家稅務(wù)局作出的《稅務(wù)事項通知書》即是對國家稅務(wù)總局698號文規(guī)定精神和上述批復(fù)內(nèi)容的具體貫徹落實(shí)。再審被申請人的涉案操作流程與對股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的定性，符合中華人民共和國稅收管理政策，具有正當(dāng)性和必要性，遂維持一、二審判決書，駁回TCL公司的訴求。
（三）對該案的評析
本案中，最高人民法院用司法的最終裁判維護(hù)了《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第四十七條規(guī)定的“核定征稅大權(quán)”，同時明確一般反避稅中的“合理”與否的判斷等相關(guān)問題。當(dāng)下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓日益頻繁，而國內(nèi)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的所得稅稅率相對較高，于是便有了本案的“反避稅”特殊交易安排，專門針對某次的特定的財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓，通過注冊或?qū)ふ译x岸公司的方式，到低稅率或零稅率的國家和地區(qū)去注冊公司，然后再從事財產(chǎn)交易行為，以規(guī)避適用中國的稅制，達(dá)到不交稅或少交稅的目的。
為了進(jìn)一步明確本案的焦點(diǎn)問題和《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅管理的通知》（國稅函〔2009〕698號）中間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的配套執(zhí)行程序，明確集團(tuán)內(nèi)部間接轉(zhuǎn)讓中國應(yīng)稅財產(chǎn)交易是否可以適用安全港規(guī)則等納稅人關(guān)心的問題，明確與間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題有類似性質(zhì)的間接轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)、機(jī)構(gòu)場所財產(chǎn)問題，國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于非居民企業(yè)間接轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)企業(yè)所得稅若干問題的公告》（國稅函[2015]7號）（以下簡稱7號文）。7號文的公布，從時間上來看，與本案的一審時間具有高度的吻合性，可以認(rèn)為，本案的發(fā)生對7號文的制定和出臺具有催化劑的作用。7號文對“適用范圍”、“應(yīng)稅財產(chǎn)的數(shù)額”、“是否具有合理商業(yè)目的”等具體問題做了詳細(xì)的規(guī)定和說明。同時，7號文的制定和出臺是一般反避稅規(guī)則在間接轉(zhuǎn)讓中國應(yīng)稅財產(chǎn)交易方面的具體應(yīng)用，是維護(hù)國家稅收主權(quán)和權(quán)益的重要工具，對此類交易之后的稅收實(shí)務(wù)、法律適用等都具有極強(qiáng)的實(shí)際指導(dǎo)意義。如今，698號文已經(jīng)被更為周詳?shù)?號公告所替代，但一般反避稅中的“合理”與否的判斷仍是極富爭議的問題，因而也是最高人民法院裁定本案的重要意義所在。
本案為何能作為最高人民法院“行政審判十大典型案例”來進(jìn)行發(fā)布？引用最高人民法院本院認(rèn)為部分，最高法在再審裁定的最后一段提出：“綜上，本案事關(guān)稅收法律法規(guī)和政策的把握，事關(guān)如何看待中華人民共和國稅務(wù)機(jī)關(guān)處理類似問題的基本規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，事關(guān)中國政府涉外經(jīng)貿(mào)管理聲譽(yù)和外國公司與中國公司合法權(quán)益的平等保護(hù)，在經(jīng)過人民法院嚴(yán)格的司法審查且再審申請人缺乏充分證據(jù)證明被訴行政行為違法的情形下，原審生效裁判效力應(yīng)予維持。”用三個“事關(guān)”來強(qiáng)調(diào)，足以說明本案的重要性和實(shí)際意義。 … 案例8：李國慶訴上海市靜安區(qū)人民政府、上海市人民政府房屋征收補(bǔ)償決定及行政復(fù)議決定案
（一）基本案情 上海市靜安區(qū)人民政府（以下簡稱靜安區(qū)政府）于2012年10月19日作出房屋征收決定，李國慶戶承租的公房在征收范圍內(nèi)。安置補(bǔ)償協(xié)商過程中，靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡稱靜安房管局）向李國慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。靜安房管局于2015年1月19日報請靜安區(qū)政府作房屋征收補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，組織雙方進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解，李國慶出席但調(diào)解未成。靜安區(qū)政府經(jīng)審查，認(rèn)定靜安房管局提出的以結(jié)算差價的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償李國慶戶的方案合法、適當(dāng)，遂于2015年2月5日作出房屋征收補(bǔ)償決定，并將決定書依法送達(dá)李國慶及靜安房管局，同時在基地張貼公示。李國慶不服，于2015年4月3日向上海市人民政府(以下簡稱上海市政府)提出行政復(fù)議。上海市政府受理后，經(jīng)審查作出行政復(fù)議決定，維持靜安區(qū)政府所作征收補(bǔ)償決定。李國慶仍不服，遂提起本案訴訟。 （二）裁判結(jié)果
上海市第二中級人民法院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）和《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）的規(guī)定，靜安區(qū)政府具有作出房屋征收補(bǔ)償決定的行政職權(quán)。其于法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，行政程序并無不當(dāng)。被訴房屋征收補(bǔ)償決定認(rèn)定事實(shí)清楚，法律適用準(zhǔn)確。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，程序合法。遂判決駁回李國慶的訴訟請求。上海市高級人民法院以與一審基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。
最高人民法院認(rèn)為，靜安房管局因與李國慶在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，報請靜安區(qū)政府作出補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，核實(shí)相關(guān)材料，組織召開調(diào)解會，并在調(diào)解未成的情況下，在法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，程序合法。靜安區(qū)政府依據(jù)租用公房憑證記載的居住面積乘以相應(yīng)系數(shù)計算被征收房屋建筑面積，結(jié)合房屋評估單價等確定貨幣補(bǔ)償金額及補(bǔ)貼款等，并以上海市土地儲備中心安排的用于征收地塊安置的房源安置給李國慶戶，未侵犯李國慶戶的合法利益，安置方案并無不當(dāng)。此外，經(jīng)上海房地產(chǎn)估價師事務(wù)所有限公司評估，被征收房屋于征收決定公告之日的房地產(chǎn)市場評估單價為29233元／平方米，該地塊評估均價為29200元。李國慶在規(guī)定的期限內(nèi)未申請復(fù)核。后靜安房管局向李國慶征詢是否需要專家鑒定，李國慶明確表示拒絕。在協(xié)商過程中，靜安房管局向李國慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。據(jù)此，李國慶提出的評估報告違法及剝奪其安置補(bǔ)償方式選擇權(quán)的異議缺乏依據(jù)。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，適用法律正確，程序合法。遂裁定駁回李國慶的再審申請。
（三）對該案的評析
本案中，人民法院通過對被訴征收補(bǔ)償決定和行政復(fù)議決定的全面審查，特別是從被訴行政行為職權(quán)合法性、程序合法性、實(shí)體認(rèn)定合法性等多個方面進(jìn)行了審查，同時對相對人的實(shí)體權(quán)益保護(hù)問題作了認(rèn)定，在確認(rèn)行政行為合法和行政相對人權(quán)益得到保障的前提下，裁定駁回相對人的再審申請。
2015年5月1日施行的新《行政訴訟法》刪除了舊《行政訴訟法》行政審判“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法形式職權(quán)”的立法目的，也同時刪除了“維持判決”的裁判類型。因為，作為司法機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)行政行為的過程中應(yīng)當(dāng)秉承中立原則，而維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)有違司法機(jī)關(guān)的中立原則，且行政機(jī)關(guān)的行政行為本身具有公定力、確定力、約束力及執(zhí)行力，行政行為不需要人民法院通過行政審判來維護(hù)。但這并不排除人民法院通過行政審判對合法、合理的行政行為進(jìn)行正面的評價，如果行政機(jī)關(guān)作出的行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律適當(dāng)，程序正當(dāng)，則可以通過駁回原告訴訟請求等方式，達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康?，解決行政爭議。
本案中靜安區(qū)住房保障和房屋管理局給李國慶提供了貨幣補(bǔ)償和房產(chǎn)調(diào)換兩種方式選擇，給予了行政相對人足夠的選擇權(quán)利，且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)均符合法律規(guī)定，在靜安區(qū)房管局未與李國慶達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，靜安區(qū)房管局報請靜安區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定，區(qū)政府組織雙方進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解，在調(diào)解不成的情況下，區(qū)政府經(jīng)過審查認(rèn)為房管局提出的產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式合法、適當(dāng)，并作出了補(bǔ)償決定并依法送達(dá)，給予了行政相對人充分的權(quán)益保障和溝通平臺。后李國慶不服區(qū)政府的補(bǔ)償決定，向上海市政府提出行政復(fù)議，上海市人民政府審查作出復(fù)議決定后，李國慶不服遂提起行政訴訟。在本案的過程中，房管局、區(qū)政府提供有多種形式的交流溝通渠道，為當(dāng)事人提供了多種表達(dá)權(quán)益訴求的平臺。后續(xù)的行政復(fù)議及行政訴訟也為當(dāng)事人提供了足夠的救濟(jì)渠道。暢通的救濟(jì)渠道有利于紓解矛盾，化解糾紛，實(shí)質(zhì)性的解決行政爭議。
本案雖然最后進(jìn)行到了行政審判的再審階段，經(jīng)歷了行政復(fù)議、行政訴訟的一審、二審以及再審，靜安區(qū)政府的房屋征收補(bǔ)償決定均得到了法律上的正面評價，最為重要的是靜安區(qū)政府的征收補(bǔ)償決定合法、合理且程序正當(dāng)，其本身能夠經(jīng)得起法律的檢驗。這給我們房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為提供了明確的法律指引。近十余年來，房屋征收領(lǐng)域的矛盾糾紛多發(fā)，釘子戶問題層出不窮，甚至因此誘發(fā)一些極端暴力性事件，有的可能是行政相對人漫天要價，有的則是行政機(jī)關(guān)在房屋征收過程中不嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)重?fù)p害被征收人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)在房屋征收過程中既要有序的推進(jìn)征收工作的順利進(jìn)行，保障公共利益得以維護(hù)，也要極力保障個人利益，讓行政相對人享受到社會發(fā)展所帶來的公共福祉，以達(dá)到公共利益和個人利益的最大平衡。而最為可行的就是作出的征收決定合法、合理，經(jīng)得起法律的檢驗，同時也需要暢通各種交流溝通平臺及救濟(jì)渠道，通過正當(dāng)?shù)某绦蚣熬葷?jì)渠道紓解矛盾，化解糾紛。國家強(qiáng)調(diào)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，合法的行政行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ǖ闹С郑瑫r，行政相對人也必須遵守國家的法律，不得任性。 … 案例9:馮書軍訴河北省衡水市人民政府撤銷國有土地使用證案
（一）基本案情
1995年6月3日，河北省景縣商業(yè)局食品加工廠為了解決職工住房問題，申請征收涉案土地。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收，并出讓給景縣商業(yè)局食品加工廠，并在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章（馮書軍之父）。1995年11月，河北省景縣人民政府（以下簡稱景縣政府）為馮玉章頒發(fā)了國有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，第三人張?zhí)彀惨?000元的價格將該地賣給趙文彬，雙方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2004年趙文彬在該地上建房并居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)以程序違法為由撤銷景縣政府為馮玉章頒發(fā)的國有土地使用證，并注銷其土地登記。馮玉章不服該復(fù)議決定，訴至人民法院。
（二）裁判結(jié)果
河北省冀州市人民法院一審認(rèn)為，第三人趙文彬在本案爭議土地上建房，并居住多年，趙文彬與景縣政府為馮玉章發(fā)放土地使用證的行政行為存在利害關(guān)系，因而被告受理趙文彬提起的行政復(fù)議申請并無不當(dāng)。被告認(rèn)定景縣土地管理局未依法辦理土地權(quán)屬變更，直接為馮玉章辦理土地登記程序違法，并認(rèn)定依據(jù)該土地登記辦理的土地使用證程序違法，事實(shí)清楚，判決維持被訴行政行為。馮玉章不服，提起上訴。河北省衡水市中級人民法院二審認(rèn)為，雖然趙文彬在涉案土地上建有房屋，但是景縣政府的頒證行為在先，趙文彬的利益在后，以后來的利益否定在先的行政行為，不符合客觀實(shí)際情況，也沒有法律依據(jù)。二審法院判決撤銷一審判決和被訴的行政復(fù)議決定。本案經(jīng)再審，判決撤銷二審判決，維持一審判決。
后本案經(jīng)最高人民法院裁定提審。最高人民法院審理后認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)問題是，趙文彬?qū)τ?995年11月景縣政府頒發(fā)國有土地使用證的行政行為是否具有申請行政復(fù)議的主體資格。趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加性从趶執(zhí)彀?003年的轉(zhuǎn)讓行為，而頒證行為則發(fā)生在此次轉(zhuǎn)讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請復(fù)議的資格只有通過轉(zhuǎn)讓承繼的方式。而轉(zhuǎn)讓承繼的前提則是頒證行為作出時張?zhí)彀簿哂猩暾垙?fù)議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收后，該幅土地的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?。張?zhí)彀参磳ν恋卣魇招袨樘崞鹦姓?fù)議或者行政訴訟。此后，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章，景縣政府也為馮玉章頒發(fā)了國有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過征收轉(zhuǎn)為國有土地的基礎(chǔ)上作出的。即,在頒證行為作出之前, 即使不考慮張?zhí)彀苍?990年就已經(jīng)將涉案土地使用權(quán)有價轉(zhuǎn)讓給馮玉章一節(jié)，其亦因該土地被征收而不享有土地使用權(quán)，故其與該頒證行為之間并無法律意義上的利害關(guān)系，不足以獲得申請復(fù)議的資格。據(jù)此，趙文彬不具備申請行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)。判決撤銷再審判決，維持二審判決。
（三）對本案的評析
本案的意義在于進(jìn)一步確定行政復(fù)議資格和權(quán)利的承繼問題。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議；第六條規(guī)定，公民法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，屬于行政復(fù)議的受案范圍。根據(jù)上述規(guī)定，只有對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生實(shí)際不利影響的行政行為才屬于行政復(fù)議的受案范圍；不可能對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為就不屬于行政復(fù)議的受案范圍，即“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)。 本案中，趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加衼碓从趶執(zhí)彀苍?003年的轉(zhuǎn)讓，被申請復(fù)議的頒證行為則發(fā)生在1995年。行政機(jī)關(guān)作出頒證行為之前，張?zhí)彀灿袃蓚€行為導(dǎo)致其喪失對涉案土地的使用權(quán)，一是將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給馮玉章；二是該土地被劃歸為國有土地。因此，行政機(jī)關(guān)作出頒證行為之時與該頒證行為之間已無法律意義上的利害關(guān)系。簡言之，頒證的行政行為不可能對張?zhí)彀驳臋?quán)利產(chǎn)生任何實(shí)際的影響，因此，張?zhí)彀矡o申請行政復(fù)議的資格。
羅馬法諺“后手的權(quán)利不得優(yōu)于前手”也體現(xiàn)了權(quán)利繼受規(guī)則。本案中，作為前手的張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失行政復(fù)議的資格，作為后手的趙文彬則沒有申請行政復(fù)議資格的權(quán)利繼受的基礎(chǔ)，本案中趙文彬?qū)執(zhí)彀驳臒o權(quán)處分導(dǎo)致的利益受損只享有民事救濟(jì)的權(quán)利。本案在復(fù)議、一審和再審程序中，我們的復(fù)議機(jī)關(guān)以及一審、再審法院在審理本案的過程時，有重實(shí)體輕程序的體現(xiàn)，對事實(shí)考慮的不管多么周全，只要程序上有所偏差就容易導(dǎo)致錯誤的裁判。最高院在理清各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系前提下，判決撤銷再審判決，維持二審判決，最終保障了`權(quán)利人馮玉章的合法權(quán)益。雖然新《行政訴訟法》有對主體資格擴(kuò)大的趨勢，但不能打破利害關(guān)系的這一底線，否則必定會在拆遷、征收等案件中出現(xiàn)濫訴的情況。
行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間業(yè)已形成穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，除非存在法定事由，法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有義務(wù)維持行政法律關(guān)系的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政復(fù)議法和行政訴訟法的關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定的前提下，才能對既存法律關(guān)系發(fā)起復(fù)議或者訴訟，這也正是維護(hù)法律安定性和行政秩序穩(wěn)定性的需要。
該案對于明確行政復(fù)議資格條件及其承繼問題具有一定的示范意義。 … 案例10:楊吉全訴山東省人民政府行政復(fù)議案
（一）基本案情
楊吉全不服山東省青島市市南區(qū)法律援助中心作出的不予法律援助決定，向青島市市南區(qū)司法局提出異議。該局作出答復(fù)意見，認(rèn)為該不予法律援助決定內(nèi)容適當(dāng)。楊吉全對該答復(fù)意見不服，向青島市司法局申請行政復(fù)議。該局于2013年10月23日告知其所提復(fù)議申請已超過法定申請期限。楊吉全不服，向青島市人民政府申請行政復(fù)議。該府于2013年10月30日告知其所提行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議受案條件。楊吉全不服，向山東省人民政府申請行政復(fù)議。山東省人民政府于2013年11月18日對其作出不予受理行政復(fù)議申請決定。楊吉全不服，提起行政訴訟，請求撤銷該不予受理決定，判令山東省人民政府賠償損失。
（二）裁判結(jié)果
山東省濟(jì)南市中級人民法院一審判決駁回楊吉全的訴訟請求。山東省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持一審判決。楊吉全向最高人民法院申請再審，最高人民法院裁定予以駁回。
最高人民法院認(rèn)為，申請行政復(fù)議和提起行政訴訟是法律賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，其可以在申請行政復(fù)議之后再行提起行政訴訟。但楊吉全在提起行政訴訟之前，針對同一事由連續(xù)申請了三級行政復(fù)議，明顯且一再違反一級行政復(fù)議制度。對于明顯違反復(fù)議制度的復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理后，申請人對此不服提起行政訴訟的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定駁回起訴。鑒于本案已經(jīng)實(shí)際走完訴訟程序，原審法院經(jīng)實(shí)體審理后亦未支持楊吉全的訴訟請求，故無必要通過審判監(jiān)督程序提起再審后再行裁定駁回起訴。
（三）對本案的評析
本案中楊吉全連續(xù)申請了三級復(fù)議，直到山東省人民政府之后才提起訴訟，一審、二審法院受理了楊吉全的起訴，并判決駁回了當(dāng)事人的訴訟請求。但是對于多次申請復(fù)議的行為，否定性的評價力度依然不夠，最高法院的裁定在裁判理由中進(jìn)一步加大否定性的評價力度，認(rèn)為對于這類違反一級復(fù)議制度的行為，應(yīng)當(dāng)不予立案或者立案后駁回起訴，考慮到本案實(shí)際已經(jīng)經(jīng)歷過一審、二審，所以沒有必要再通過審判監(jiān)督程序駁回起訴。2014年《行政訴訟法》的修改增加了可以提起行政訴訟的范圍，但這并不意味著提起行政訴訟沒有門檻，起訴需要有訴的必要性和訴的利益這一法理基礎(chǔ)沒有改變，濫訴行為必需予以抵制。
行政訴訟和行政復(fù)議的目的是實(shí)質(zhì)性地化解行政爭議，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，本案中當(dāng)事人針對同一事由連續(xù)申請了三級復(fù)議，明顯違背行政復(fù)議的一級復(fù)議制度，無益于化解行政爭議，明顯屬于濫用權(quán)利。雖然法治的重點(diǎn)在于防范公權(quán)力對公民、法人或其他組織合法權(quán)益的侵犯，但同樣不允許公民濫用權(quán)利，糾纏訴訟、糾纏復(fù)議。法院對當(dāng)事人濫用權(quán)利的行為作出否定性的評價有利于糾正當(dāng)事人濫用權(quán)利的行為，相反對于濫用訴權(quán)，尤其是像本案這樣明顯濫用訴權(quán)的行為法院應(yīng)堅決予以抵制。 本案的典型意義在于：當(dāng)事人申請行政復(fù)議和提起行政訴訟必須基于權(quán)利的正當(dāng)行使?，F(xiàn)代行政法意在控制行政權(quán)，維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，讓行政權(quán)力服務(wù)公民和社會，即“控權(quán)+服務(wù)”模式。但同時我們也必須注意防止行政權(quán)受到公民權(quán)的過分傷害。因此，人民法院既需要充分保障當(dāng)事人的正當(dāng)訴權(quán)，同時也需要引導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)事人正確行使訴權(quán)，防止濫用訴權(quán)，盡量避免行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人濫用訴權(quán)的行為買單。對于像本案這樣反復(fù)申請復(fù)議的權(quán)利濫用的行為法院應(yīng)當(dāng)不予立案或者立案后裁定駁回起訴，而不應(yīng)當(dāng)把行政機(jī)關(guān)拖入不必要的訴訟程序之中，盡管法院最終駁回訴訟請求，但是對行政機(jī)關(guān)而言進(jìn)入訴訟程序本身就有負(fù)擔(dān)和壓力，會造成不必要的資源浪費(fèi)。在依法治國的大背景下不僅行政權(quán)的行使需要有效規(guī)制，公民權(quán)利的行使也需要予以規(guī)范，權(quán)利的行使不是任意的，濫用權(quán)利的行必須有效地規(guī)制。 |
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