一些常委委員和列席人員建議

進(jìn)一步劃清各立法機(jī)關(guān)權(quán)限

來(lái)源： 法制日?qǐng)?bào) 2014年10月10日

漫畫(huà)/高岳

    □法制日?qǐng)?bào)記者陳麗平

    前不久在京舉行的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議,首次分組審議了立法法修正案草案。一些常委委員和列席人員建議,進(jìn)一步厘清中央與地方、人大與政府、人大與人大常委會(huì)之間的立法權(quán)限劃分。

    劃分人大與常委會(huì)立法權(quán)限

    現(xiàn)行立法法規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人大閉會(huì)期間,對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

    這是立法法對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的劃分。

    “建議對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限作進(jìn)一步劃分?！崩钸B寧委員說(shuō),按照目前的立法權(quán)限,大會(huì)的立法權(quán)限是制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律,而常委會(huì)的立法權(quán)限是制定和修改除大會(huì)制定法律以外的其他法律,并在閉會(huì)期間對(duì)大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充修改。但在運(yùn)行過(guò)程中,這個(gè)界限劃分得不夠清楚。

    李連寧委員以民事法律為例說(shuō),像侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法,都是民法的基本內(nèi)容,沒(méi)有提交人大會(huì)議審議,但是物權(quán)法卻是由大會(huì)審議通過(guò)的。建議深入總結(jié)改革開(kāi)放30多年來(lái)特別是立法法實(shí)施14年來(lái)的立法工作經(jīng)驗(yàn),把大會(huì)和常委會(huì)的立法權(quán)限劃得更清楚些,至少以下幾個(gè)方面的立法問(wèn)題應(yīng)明確是由大會(huì)立法:涉及刑事法律和民事法律的修改；涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律,如涉及到常委會(huì)、“一府兩院”的組織、職權(quán)的法律；涉及到規(guī)范全國(guó)人大及其常委會(huì)以及其他有立法權(quán)的機(jī)關(guān)立法職權(quán)的行使；涉及到國(guó)家基本政治制度的法律,如民族區(qū)域自治法、特別行政區(qū)的基本法；涉及國(guó)家主權(quán)的。

    龔建明委員也建議進(jìn)一步明確全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間的立法權(quán)限。立法法并未清晰地劃分基本法律和基本法律以外的法律范圍的界限。

    “認(rèn)真分析研究以后,還是能夠劃分清楚大會(huì)和常委會(huì)的立法權(quán)限的?！崩钸B寧委員建議在這方面進(jìn)一步研究,把大會(huì)和常委會(huì)的立法權(quán)限劃分得更加清晰。

    明確規(guī)定地方可以立法事項(xiàng)

    龔建明委員建議進(jìn)一步明確中央立法與地方立法的權(quán)限。盡管立法法對(duì)地方立法作了一些規(guī)定,但對(duì)地方立法的范圍、權(quán)限等規(guī)定得比較寬泛,不夠明確、細(xì)致,建議在修改立法法時(shí),對(duì)地方立法的權(quán)限、范圍、條件等作出更加明晰的規(guī)定。

    “建議在此次立法法修改中,進(jìn)一步厘清中央與地方、人大與政府、人大與人大常委會(huì)之間的立法權(quán)限劃分?！比珖?guó)人大代表甘道明說(shuō),立法法規(guī)定了屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)行使的專(zhuān)屬立法權(quán),但未對(duì)地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限進(jìn)行明確界定。立法法規(guī)定了地方立法的兩類(lèi)事項(xiàng):“執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”和“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”,即通常所說(shuō)的實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法。但對(duì)究竟什么是“地方性事務(wù)”,立法法沒(méi)有明確界定。

    甘道明建議本次立法法修改對(duì)“地方性事務(wù)”作出進(jìn)一步明確,使地方在立法活動(dòng)中便于把握。立法法關(guān)于地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)立法權(quán)限的規(guī)定也不是很明確,僅規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò),但并未明確何為“特別重大事項(xiàng)”,建議用列舉的方式予以明確。從地方立法實(shí)踐來(lái)看,由于各方面原因的制約有的省已經(jīng)十年沒(méi)有由大會(huì)制定通過(guò)地方性法規(guī),人民代表大會(huì)的立法權(quán)被虛化的現(xiàn)象較為明顯。因此,建議在本次立法法修改中明確應(yīng)當(dāng)由地方人大直接制定地方性法規(guī)的事項(xiàng),落實(shí)人民代表大會(huì)的立法權(quán)。

    甘道明還建議擴(kuò)大地方立法空間,適當(dāng)放寬地方立法在設(shè)定行政處罰、許可和強(qiáng)制措施的限制,賦予地方人大根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況自主掌握的權(quán)限。

    “中央提出改革要于法有據(jù),依法進(jìn)行。”甘道明說(shuō),隨著各項(xiàng)改革措施的不斷推進(jìn),改革進(jìn)入深水區(qū),難度越來(lái)越大,改革與法治的矛盾日益突出,這就需要更好地發(fā)揮地方立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,通過(guò)地方局部的先行先試,為國(guó)家立法和全國(guó)性的改革提供經(jīng)驗(yàn)。為此,在立法法修改時(shí),應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大地方立法權(quán)限。地方立法很重要的一個(gè)功能就是結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際,對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化,使國(guó)家立法意圖能更好地在本地區(qū)得到貫徹和落實(shí),彌補(bǔ)國(guó)家立法難于兼顧地區(qū)差異等問(wèn)題。但是,行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法對(duì)地方性法規(guī)在設(shè)定行政處罰、許可、強(qiáng)制措施方面作了過(guò)于嚴(yán)格的限制,導(dǎo)致地方性法規(guī)很難發(fā)揮針對(duì)性和實(shí)用性的特點(diǎn),照抄照搬上位法的趨勢(shì)明顯,法規(guī)中多為原則性、倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性條款,有效規(guī)范性條款減少,對(duì)社會(huì)行為的規(guī)范作用明顯降低。特別是在實(shí)施性立法中,上位法站在全國(guó)的角度看一些行為可以不設(shè)定行政處罰,但由于地區(qū)差異,該行為在部分地方設(shè)定行政處罰的確是非常必要的管理手段。但由于行政處罰法在設(shè)定權(quán)限上的嚴(yán)格限制,在地方立法過(guò)程中不得不放棄這些措施,導(dǎo)致地方性法規(guī)的針對(duì)性和權(quán)威性都受到較大影響,立法的目的和原則也很難圓滿實(shí)現(xiàn)。

    對(duì)地方規(guī)章內(nèi)容要進(jìn)行限制

    草案規(guī)定,部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù),部門(mén)規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范,或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門(mén)的權(quán)力、減少本部門(mén)的法定職責(zé)。

    史蓮喜委員說(shuō),草案對(duì)部門(mén)規(guī)章的權(quán)限范圍作了限定,有利于防止有的部門(mén)利用規(guī)章制定權(quán)限制剝奪公民、法人和其他組織的權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù),有利于防止通過(guò)制定規(guī)章擴(kuò)大本部門(mén)的權(quán)力,減少部門(mén)的責(zé)任。這條修改得非常好。

    “但是草案對(duì)地方政府規(guī)章的規(guī)定卻沒(méi)有作相應(yīng)修改?！笔飞徬参瘑T說(shuō),目前政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)、限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范,或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的情況不是個(gè)別現(xiàn)象,也需要進(jìn)行必要的限制。因此,建議增加規(guī)定:地方政府規(guī)章涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

    王剛委員建議協(xié)調(diào)較大市地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限范圍。草案對(duì)較大市制定地方性法規(guī)進(jìn)行了限制,明確指出只限于城市建設(shè)、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)。但對(duì)政府規(guī)章沒(méi)有作任何限制。這樣一來(lái)較大的市人民政府制定的規(guī)章,其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同級(jí)人大制定的地方性法規(guī)。

    王剛建議刪除草案“規(guī)定本行政區(qū)特別重大或者社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)的地方性法規(guī),應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”中的“社會(huì)普遍關(guān)心”的表述。他認(rèn)為,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,人民群眾參與地方立法的熱情非常高,醫(yī)療、衛(wèi)生、食品等都提交人民代表大會(huì)審議難度非常大。實(shí)踐中,特別重大的事項(xiàng)其實(shí)都是社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng),不用再專(zhuān)門(mén)表述“社會(huì)普遍關(guān)心”的事項(xiàng)。