唐代中央決策制度

                  一、三省制的發(fā)展變遷及職能

1、中書省的發(fā)展變遷及職能

    中書省始置于三國魏。東漢末年，曹操以魏王身份執(zhí)政時，在王府中設(shè)秘書令掌機(jī)要。曹丕稱帝后，改秘書令為中書監(jiān)、令，為中書省長官，獨立為署，典章機(jī)密，撰擬詔敕。唐武德初稱為內(nèi)史省，三年（620年）改為中書省。隋唐五代時中書省的主要工作是草擬詔令，負(fù)責(zé)具體起草工作的主要是中書舍人。除起草詔令之外，唐代中書舍人還有參議表章、佐宰相判案的職責(zé)。

 安史之亂以后，中書舍人參政議政的權(quán)力受到削弱，而且自翰林學(xué)士掌領(lǐng)“內(nèi)命”之后，“外命”又常被其他官員所控制，政事堂五房的設(shè)立也大大削弱了中書舍人的權(quán)力。

2、門下省的發(fā)展變遷及職能

    所謂門下，即指黃門之下，因秦漢時慣以黃色涂飾宮門，故有是稱。門下省的長官侍中在漢代本來只負(fù)責(zé)料理皇帝的日常生活事務(wù)，后漸受重用，掌侍從規(guī)諫。門下省掌封駁，負(fù)責(zé)審核詔令，長官為侍中（隋為納言）。"封"指封還詔書，中書省起草的詔令要送門下省審議，審議通過才能發(fā)出。（門下省掌管印璽），門下省若認(rèn)為中書省起草的詔令不妥，可以封還中書省，要求重擬。“駁”指駁回章奏，對于尚書省呈上的各官奏章，門下省若發(fā)現(xiàn)問題，就可以駁回尚書省。所以，門下省和尚書省一樣，對于朝廷的決策正確與否有重要影響。

3、尚書省的發(fā)展變遷及職能

    魏晉南北朝時，尚書臺已完全脫離少府，成為獨立機(jī)構(gòu)，并更名為尚書省，掌行政。尚書省負(fù)責(zé)執(zhí)行，長官為尚書令和左右仆射。因李世民在武德時曾擔(dān)任過尚書令，此職后不再授人，而以尚書左右仆射為尚書長官。尚書省總攬政務(wù)，機(jī)構(gòu)龐大，下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分司諸務(wù)。

                    二、唐代決策層次與方式的變遷

唐代中央決策，依據(jù)其不同的需要，由高到低分為三個不同的層次，即御前決策會議、宰相決策會議、百官決策會議。

（一）、御前決策會議

 御前決策會議由皇帝主持，會見的時間、場所和參加的人員都有所不同，在這些會見中，除某些禮儀性質(zhì)的朝會外，通常都要討論政事和進(jìn)行決策。

 每月初一、十五謂之朔望，也要舉行較大的朝會，唐制“朔望日，御宣政殿見群臣，謂之大朝?！?/span>[①]在朝會上群臣可向皇帝奏事。后來玄宗認(rèn)為朔望為太廟薦食之日，正衙御朝有失思敬之心，于是改在便殿——紫宸殿舉行，并規(guī)定朔望日百官不奏事，于是朔望朝參便成為禮儀性的朝會。在紫宸殿舉行的朝會并非九品以上官都能進(jìn)入正殿，《石林燕語》卷2說：“唐正衙日見群臣，……其后不御正衙，紫宸所見惟大臣及內(nèi)諸司?！笨梢娔苓M(jìn)正殿者只有高級官員和宦官。太和初，朔望朝參時又允許宰相在百官退出后奏事。“凡紫宸坐朝，眾寮既退，宰臣復(fù)進(jìn)奏事?！?/span>[②]可見朔望參有時亦有部分決策會議的功能。

 唐代正式的御前決策會議稱為正衙朝參，亦稱常參。唐制，常參的地點在宣政殿或含元殿，參加的官員多為文武五品以上職事官，會議主要是就軍國大事和百官奏議進(jìn)行決策。常參會議在唐前期中央政權(quán)的決策中曾發(fā)揮重要作用，但常參會議經(jīng)常不能按時舉行、會議時間長、參加人數(shù)多、保密性差等缺點也是不容忽視的。唐高宗時，為不使會議時間拖得過長，規(guī)定“臨朝不決事，有司所奏，辭見而已?！?/span>[③]代宗時更規(guī)定“紫宸聽朝，常限三人奏事。”[④]《資治通鑒》卷236《唐紀(jì)五十二》“德宗貞元十八年七月”條記載著：至貞元十八年（802年），德宗一度廢除了常參會議。此后雖然恢復(fù)，但已成為一種禮儀性的朝會了。到唐后期，朝參會議已不常舉行。

 為了提高決策效能，保持重大決策的秘密性，唐代在常參會議之外，又產(chǎn)生了一種新的御前決策會議——仗下后會議。《新唐書》卷47《百官志二》“門下省”條說：“每仗下，議政事?！奔词侵赋瘏h結(jié)束、百官隨儀仗隊退出殿庭后，皇帝再與宰相及有關(guān)大臣議決軍國大事。由于仗下后決策會議參加者僅限于宰相及有關(guān)大臣，所以其保密性和靈活性就比常參會議高。但由于其主要是大臣單獨會見皇帝，所以也存在一些弊端：如某些官員利用單獨奏事的機(jī)會，誹謗他人或向皇帝提出一些過分的要求。再者就是由于仗下后會議都是在常參會議后舉行，遇到需要立即決議的軍國大事，往往會被耽誤。所以這一決策方式仍顯得不夠靈活。在這種情況下，延英殿會議開始出現(xiàn)。

 延英殿決策會議是皇帝在延英殿召見宰相及有關(guān)大臣討論政事的決策形式。產(chǎn)生在唐代宗大歷以后，比仗下后決策會議更靈活保密。其議案大多數(shù)由宰相提出，經(jīng)討論得到皇帝口頭批準(zhǔn)后，再由宰相具體擬定執(zhí)行辦法進(jìn)狀，由皇帝最后書面批準(zhǔn)。延英殿會議與常參會議及仗下后會議相比，具有高度的靈活性。除此之外，還有兩個明顯的優(yōu)越性：一是保密性高。《唐語林》卷3“方正”條說：“（德宗時）韓太保皋為御史中丞、京兆尹，常有所陳，必于紫宸殿對百寮而請，未嘗詣便殿。上謂之曰：'我與卿言，于此不盡，可來延英。訪及大政，多所匡益’?；蛑^皋曰：'自乾元已來，群臣啟事皆詣延英得盡。公何獨于外庭對眾官以陳之？無乃失于慎密乎？’”二是議題十分廣泛，論辯較深入。延英殿會議對討論內(nèi)容不加以限制，憲宗時，“延英奏對，公事畢，輒言私情?！?/span>[⑤]討論時宰相可以與皇帝爭辯，有時甚至到了“無復(fù)君臣之禮”的地步。唐代后期，隨著宦官勢力的上升，樞密使也經(jīng)常參見延英殿會議。由于延英殿會議具有以上優(yōu)越性，成為唐中期以后最重要的御前決策會議。

 唐中期以后，除延英殿會議外、，黃帝還不定期地在偏殿召開翰林學(xué)士商議政事，稱為學(xué)士召對會議，也是一種重要的御前會議?！顿Y治通鑒》卷238《唐紀(jì)五十四》“憲宗元和五年六月”條載：“是時，上每有軍國大事，必與諸學(xué)士謀之。嘗逾月不見學(xué)士，李絳等上言：'臣等飽食不言，其自為計則得矣，如陛下何！陛下詢訪理道，開納直言，實天下之幸，豈臣等之幸！’上遽令'明日三殿對來。’”皇帝之所以在偏殿召見翰林院學(xué)士，應(yīng)該是因為翰林院學(xué)士本是內(nèi)官，而翰林學(xué)士院又在宮內(nèi)的原因。

 總之，唐代御前會議可以分為若干種，其中常參會議、朔望參會議是貫穿整個唐代的，唐前期有仗下后會議，到中期發(fā)展為延英會議，到唐后期，學(xué)士召對會議成為其最重要的御前決策會議。唐代御前決策會議的發(fā)展趨勢，總的說來，是逐步由固定向靈活，由規(guī)模較大向規(guī)模較小轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，既是唐代中央決策核心集團(tuán)逐步多元化的反映，也是為了適應(yīng)唐代不斷變化的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)形勢的需要。

（二）、宰相決策會議

    唐代宰相決策會議，在前期稱為政事堂會議，在玄宗開元以后稱為中書門下會議。貞觀以后，經(jīng)過兩次改革，政事堂由宰相會議之所向?qū)ｉT的宰相決策機(jī)構(gòu)演變。

    第一次改革是在武后執(zhí)政初期，秉筆宰相裴炎把政事堂由門下省遷往中書省。李華《中書政事堂記》說：“光宅元年（684年）裴炎自侍中除中書令，執(zhí)事宰相筆，乃遷政事堂于中書省?！?/span>[⑥]政事堂由門下省遷往中書省，不是出于中書令裴炎個人的私欲，而是作為君主幕僚地宰相們權(quán)利日益提高的結(jié)果。因為中書令主管草擬詔令的職責(zé)，為便于決策盡快形成詔令，當(dāng)然是將政事堂遷往中書省為宜。

    第二次改革是開元中宰相張說改政事堂為中書門下，下設(shè)五房?！缎绿茣肪?6《百官志一》載：“開元中張說為相，又改政事堂號'中書門下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰樞機(jī)房，三曰兵房，四曰戶房，五曰刑禮房，分曹以主眾務(wù)焉?！闭绿酶臑橹袝T下，將中書、門下兩省聯(lián)合為一體，五房是新設(shè)的宰相會議的秘書機(jī)構(gòu)。在唐前期，皇帝的詔令和尚書省的奏議文書在送交宰相討論之前，均要交由中書舍人討論初步意見。中書舍人共有六位，有關(guān)軍國大事，6位中書舍人擁有連署權(quán)；6位中書舍人分押尚書六曹文書，佐宰相判案。因此，中書舍人對于相權(quán)的行使具有很大的制約作用。開元二年（714年）宰相姚崇首先奏請廢除中書舍人連署進(jìn)狀的制度：中書舍人六員。每一人商量事。諸舍人同押聯(lián)署狀進(jìn)說。凡事有是非。理均與奪。人心既異。所見或殊。抑使雷同。情有不盡。臣令商量。其大事執(zhí)見不同者。望請便作商量狀。連本狀同進(jìn)。若狀語交互。恐煩圣思。臣既是官長。望于兩狀后略言二理優(yōu)劣。奏聽進(jìn)止。則人各盡能。官無留事。[⑦]姚崇上奏得到了皇帝的批準(zhǔn)。中書舍人連署權(quán)的取消，大大增強(qiáng)了宰相決策權(quán)力的行使。改組后的秘書機(jī)構(gòu)——五房，仍是對中書舍人秘書機(jī)構(gòu)的效仿，只是根據(jù)實際事務(wù)略作調(diào)整。但是五房職事官品級都很低，除主書為從七品官外，其余均為吏員，他們只辦理文書事務(wù)，無奏狀連署權(quán)，完全受宰相控制。

（三）、百官決策會議

 唐代在遇到重大復(fù)雜的軍國大事，御前會議和宰相會議都難以做出正確判斷時，為廣泛反映集中統(tǒng)治集團(tuán)成員的意見，往往由皇帝指令或宰相請求，召開百官決策會議。參加者范圍一般臨時指定，范圍可大可小。較小的百官會議僅由部分高中級官員參加，如唐貞觀十四年（640年）太史令傅仁均更改歷法，詔下公卿八座詳議，實際參加者為“國子祭酒孔穎達(dá)等十一人及尚書八座?！?/span>[⑧]較大的百官會議可以包括整個中央九品以上官員。如唐肅宗乾元三年（760年）因鑄大錢引起物價上漲，對于是否繼續(xù)使用新錢，“令文武百官九品以上并于尚書省集議”。[⑨]百官會議的場所一般在尚書省，由宰相主持，因此宰相擁有較大決定權(quán)，但需由皇帝最后批準(zhǔn)。百官會議在某些情況下能對中央決策產(chǎn)生重大影響，但當(dāng)其決議與皇帝或宰相主張相異時，就很難發(fā)揮作用。

三、唐代決策程序與依據(jù)

（一）、唐代決策程序

1、詔令的頒行程序主要分為以下幾種情況：

（1）唐制，以皇帝名義發(fā)布的詔令主要有冊書、制書、慰勞制書、發(fā)日敕、敕旨、論事敕書、敕牒七種形式。

（2）由中書省草擬的詔令大體分為“制”和“敕”兩種。前者是較為重要的詔令，后者則是對于百司奏抄的批復(fù)。中書省草擬的這兩種詔令，均以一本留檔，一本宣行。宣行的詔令就送到門下省“宣署申覆而施行焉”。[⑩]詔書經(jīng)門下省審核，須呈送皇帝書面批準(zhǔn)。

（3）玄宗以后，由于翰林院學(xué)士參與中央決策，詔令又被分為“內(nèi)命”與“外命”。內(nèi)命屬于重要的中央決策，由禁中直接發(fā)出。“外命”屬于一般性決策，仍由中書省起草交門下省審查后頒發(fā)。玄宗以后詔令頒發(fā)程序的變化，是中央決策系統(tǒng)內(nèi)部多元化趨勢的表現(xiàn)。

（4）唐中期以后，中央決策還經(jīng)常采取皇帝對宰相或中央各部門奏狀的批轉(zhuǎn)形式。唐代，臣下的上書有奏抄、奏彈、露布、議、表、狀六種。那些由皇帝批準(zhǔn)后發(fā)下門下省的文書，由侍中寫上“制可”二字，加蓋騎縫印，送尚書省頒下施行，具有與詔令同等的法律效力。這種由皇帝批轉(zhuǎn)臣下奏狀的決策程序，反映了唐中期以后中央決策權(quán)力由集中走向分散的趨勢。

（5）還有一種不經(jīng)中書門下蓋印而發(fā)行的，由皇帝本人直接行使決策權(quán)力的詔令，稱為“墨敕”?！爸凶跁r，韋后及太平、安樂公主等用事，于側(cè)門降墨敕斜封授官，號'斜封官’，凡數(shù)千員。”[11]唐末，僖宗在農(nóng)民起義的壓力下把墨敕除官權(quán)下放與諸藩鎮(zhèn)，使中央決策權(quán)力急劇減少，地方藩鎮(zhèn)權(quán)力急劇增加。發(fā)展到后來，唐代的人事分級決策制度遭到完全破壞。

2、戰(zhàn)略性決策與行政性決策

 戰(zhàn)略性決策是一種較為長遠(yuǎn)的決策，此類決策往往是在缺少充分信息和周密分析的情況下，由皇帝和宰相依靠自身政治素質(zhì)和經(jīng)驗做出的決策。

行政性決策是關(guān)于朝廷百司日常工作的大量程式性決策，屬于信息性決策。

 總的來說，唐朝決策大部分是行政性決策，這反映了唐代中央決策把很大的注意力集中在封建統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部各級官員不斷進(jìn)行地位和權(quán)力的調(diào)整上。運用行政性決策手段達(dá)到對統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部占有的權(quán)力和財富進(jìn)行再分配和鞏固皇權(quán)的目的。

（二）、唐代決策依據(jù)

    唐代決策依據(jù)主要有: 地方情報的上報、求言與上書、出使監(jiān)察三種途徑。其中地方情報的上報分為定期的常規(guī)匯報和不定期的上報。通過各州府派出專使或通過郵驛來傳遞信息。出使監(jiān)察 是一種由上而下的出使監(jiān)察制度，由中央派使臣直接了解、監(jiān)察各地州縣。求言與上書分兩種情況：第一種是在某一特定時候，下詔求言，允許臣下直接向皇帝封事，反映自己的意見和情況。第二種是在武后時建立的匭制，這種制度可以為低級官吏和平民提供一個把自己的意見直接上達(dá)皇帝的機(jī)會，具有其它信息渠道所不能完全取代的優(yōu)點。

四、決策的局限性和特點

（一）、決策的局限性

    唐代中央政權(quán)決策的局限性，包括階級局限性、歷史局限性、經(jīng)驗局限性和實施局限性。

    階級的局限性，是指唐代中央決策行為從根本上是以維護(hù)地主階級的利益為出發(fā)點，從對《唐大詔令集》中所載詔令的分析，可以看出唐中央決策的重心，是放在鞏固封建皇權(quán)和統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部不斷進(jìn)行權(quán)力和財富的再分配方面。

 歷史的局限性，主要表現(xiàn)在由于封建社會受重農(nóng)抑商政策的影響頗為深遠(yuǎn)，使得唐王朝在對待新的生產(chǎn)方式，主要是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)的新生事物時，總是采取阻礙的方式，大大削弱了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如禁止京城和一些商業(yè)都市出現(xiàn)的夜市，文宗開成五年（840年）即下詔說：“京夜市宜令禁斷?！?/span>[12]此外。對于私人制茶葉采取打擊政策，實行茶業(yè)國家專賣。令狐楚就有《請罷榷茶使奏》[13]，這個政策嚴(yán)重阻礙了茶業(yè)中的商品因素的發(fā)展。唐代中央決策中的這些抑商舉措無疑不是受過去重農(nóng)思想的影響而作出的錯誤決策。

 經(jīng)驗的局限性，主要是指唐代中央決策主要取決于決策者自身的主觀意志，主要決策者君主和宰相自身的經(jīng)歷經(jīng)驗和素質(zhì)才能的優(yōu)略，對中央決策都會產(chǎn)生重大影響。

 實施的局限性，中央決策集團(tuán)頒布的詔令、文書只有在下級執(zhí)行之后才會生效，但是由于下級自身利益和對詔令、文書的理解不同，就會影響決策實施效果，即使在“貞觀之治”的唐太宗時期，也存在著“自律令頒下，積有歲時，內(nèi)外群官，多不尋究，所行之事，動乖文旨”[14]的現(xiàn)象。決策不能得到很好實施的另一個原因是由于決策本身存在矛盾，或是決策的變動過于頻繁，使下級無法執(zhí)行。此外，唐中期以后地方割據(jù)勢力的存在，中央政權(quán)已逐漸喪失了作為整個封建國家控制器和調(diào)節(jié)器的功能，使得決策的實施效力不斷下降，到唐后期，終于到了“敕命不行，因循成俗，誕告四方為虛設(shè)，開施庶政為空文”[15]的地步，是唐王朝逐漸走向滅亡。

（二）決策的特點

 唐代決策的特點，主要表現(xiàn)在決策的開放性、變革性和國家機(jī)器結(jié)構(gòu)功能在歷史變遷過程中的承前啟后性。

 唐代決策第一個特點是它的開放性。唐王朝建立之初在國家決策上就已經(jīng)顯現(xiàn)出這一特點。唐太宗曾對長孫無忌說：“朕即位之初，有上書者非一，或言人主必須威權(quán)獨任，不得委任群下；或欲耀兵振武，懾服四夷。惟有魏徵勸朕'偃革興文，布德施惠，中國既安，遠(yuǎn)人自服'。朕從此語，天下大寧，絕域君長，皆來朝貢，九夷重譯，相望於道。”[16]

    唐代決策的開放性，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。在經(jīng)濟(jì)方面，西漢開辟的絲綢之路在唐代更加繁榮，因為唐代中央決策集團(tuán)允許阿拉伯和波斯商人通過絲綢之路來到長安進(jìn)行貿(mào)易活動。在政治、文化方面，唐代中央決策集團(tuán)允許外國人和沿邊少數(shù)民族入境或長期居住，并允許他們可以與唐人一樣，擁有參加科舉、任官、經(jīng)商、從事各種宗教活動和藝術(shù)活動，并對傳入唐王朝的各種外來文化采取兼收并蓄的措施。

    唐代決策的變革性主要是指，在整個唐王朝中，其中央決策集團(tuán)和中央決策層次不是一成不變的，它會隨著封建統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)的需要，而不斷豐富和發(fā)展。如唐代御前決策會議中出了常參會議、仗下后會議、延英殿會議這三個比較正式的決策會議之外，后來又出現(xiàn)了以宦官為主的樞密使參政、翰林學(xué)士參與的學(xué)士召對會議，這是唐代中央決策集團(tuán)和中央決策層次向多樣性發(fā)展的表現(xiàn)。特別是安史之亂以后，舊的中樞機(jī)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞，從而使掌握內(nèi)朝事權(quán)的翰林學(xué)士的權(quán)力在這時得到迅速擴(kuò)大，這種變化為唐王朝應(yīng)對安史之亂的危機(jī)又維持了一個多世紀(jì)相對穩(wěn)定的統(tǒng)治。

    唐代決策的第三個特點是國家機(jī)器結(jié)構(gòu)功能在歷史變遷過程中的承前啟后性。具體說來，我們知道在秦漢宰相制度中，宰相是集決策和執(zhí)行權(quán)力于一體的。但是隨著唐代三省制的確立和完善，第一次明確規(guī)定中書門下決策機(jī)構(gòu)和尚書執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離。到了明代，內(nèi)閣已經(jīng)不能直接指揮六部，而清代的軍機(jī)處則基本與實際行政事務(wù)脫離?？v觀整個封建王朝，我們可以看出隨著中央集權(quán)的不斷加強(qiáng)，其中央政權(quán)的結(jié)構(gòu)和功能是逐步由決策執(zhí)行合一向決策執(zhí)行分離發(fā)展的。所以說在整個封建王朝來說，唐代的三省六部體制在其中扮演著承前啟后的角色。

問題：

    唐代中央決策制度對安史之亂的產(chǎn)生、唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)局面的形成有哪些影響？

    總的來說，不論是安史之亂還是藩鎮(zhèn)割據(jù)局面的形成都與唐代中央決策有著密切聯(lián)系，因為國家決策的正確與否與國家命運息息相關(guān)，而唐代中央決策制度和中國歷史上其他封建王朝的中央決策制度所具有的一個共同特點就是實行“人治原則”，即皇帝和各級官吏的決策行為主要取決于他們的自身素質(zhì)和主觀意志，這就使決策具有很大的不穩(wěn)定性。所以對于“唐代中央決策制度對安史之亂的產(chǎn)生有哪些影響”這個問題，我個人覺得主要是由于玄宗后期，沉醉于酒色，而疏于政務(wù)，但同時為了加強(qiáng)中央集權(quán)，把權(quán)力逐漸由中書門下轉(zhuǎn)移到宦官高力士等人手中，這樣就大大降低了決策的科學(xué)性，我們可以想象，常年居住后宮，深居簡出的宦官是很難做出正確的決策的，這樣由于宦官把持權(quán)政，常常欺上瞞下，就會大大加深中央和地方的矛盾，最終造成安史之亂的發(fā)生。再看“唐代中央決策對唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)的形成有哪些影響”，唐代末年，由于唐王朝的衰敗，農(nóng)民起義接連爆發(fā)，特別是黃巢起義的爆發(fā)給唐王朝以沉重的打擊，昏庸無能的唐僖宗在農(nóng)民起義的沖擊下把墨敕除官權(quán)交給了地方藩鎮(zhèn)，這就是地方藩鎮(zhèn)的決策權(quán)力迅速擴(kuò)大，雖然后來僖宗廢止了諸道的墨敕除官權(quán)，但是已經(jīng)于事無補(bǔ)了，因為在唐末王朝衰敗的時期中央權(quán)力的下放已經(jīng)很難再收回了，發(fā)展到后來，連宰相的進(jìn)退也要受到藩鎮(zhèn)的影響，這樣地方藩鎮(zhèn)權(quán)力的擴(kuò)大，最終導(dǎo)致地方藩鎮(zhèn)割據(jù)勢力的產(chǎn)生?？傊?，我認(rèn)為一國的決策制度的完善與否對于這個國家的命運影響是很大的，所以在今天我們社會主義國家中，我們更要加強(qiáng)反腐倡廉，科學(xué)決策，民主決策，只有這樣我們的國家發(fā)展才會欣欣向榮，蒸蒸日上！

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