中國外交智庫的變革之道

　　■趙曙光

一

　　這里使用的智庫（思想庫）概念是比較寬泛意義上的智庫，泛指那些由具有現(xiàn)代科學(xué)精神或?qū)W術(shù)素養(yǎng)的專家學(xué)者組成，致力于政策研究，以為黨和政府領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢、建議、論證、解釋服務(wù)作為主要目的的專門研究機(jī)構(gòu)，既包括隸屬于政府的智庫，也包括科研院所和隸屬高等院校的智庫，還包括獨(dú)立的民間智庫。

　　在我國，智庫主要通過以下四條途徑為黨政部門提供決策咨詢和參考：一是通過承擔(dān)黨政部門委托的課題，給黨政部門領(lǐng)導(dǎo)報(bào)內(nèi)參、送材料，把自己的對(duì)策、建議等研究成果，直接呈送給黨政領(lǐng)導(dǎo)人參閱，以期為黨政部門所認(rèn)可、接受和采納；二是直接參與中央和地方省市黨代會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告、相關(guān)決議、規(guī)劃和政策等的咨詢、起草和修訂，在許多大事的處理和政策出臺(tái)前，給領(lǐng)導(dǎo)出主意、當(dāng)參謀、想辦法；三是有的智庫專家被請(qǐng)去給重要決策部門領(lǐng)導(dǎo)講課，通過當(dāng)面授課，向黨政領(lǐng)導(dǎo)提供自己的觀點(diǎn)和思想；四是通過召開學(xué)術(shù)研討會(huì)、研究成果發(fā)布會(huì)等，邀請(qǐng)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)、新聞媒體參加。

　　隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國智庫的規(guī)模迅速壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國已有超過1600多家規(guī)模不一的智庫。其中大量的智庫是外交智庫。比如中國社會(huì)科學(xué)院、中國國際問題研究所、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院、上海國際問題研究院以及分布在各個(gè)大學(xué)中的國際問題或外交政策研究機(jī)構(gòu)。雖然近年來中國智庫參與外交的程度和水平也都有了很大提高，但與西方發(fā)達(dá)國家的智庫相比，我國智庫的發(fā)展仍相對(duì)滯后。

　　總體來看，我國智庫呈現(xiàn)“五多五少”的特征：大國政策研究智庫多，中小國家政策研究智庫少；理論和學(xué)術(shù)研究成果多，戰(zhàn)略和政策研究成果少；長時(shí)段戰(zhàn)略研究多，中短期政策研究少；局外政策評(píng)議多，局內(nèi)外交參與少；國內(nèi)政策討論多，跨國政策交流少。導(dǎo)致我國智庫參與和服務(wù)外交能力不強(qiáng)的原因是多方面的，既有體制和制度的原因，也有智庫自身意識(shí)和發(fā)展戰(zhàn)略的原因。最根本的原因在于智庫外交的制度發(fā)展滯后，限制了智庫參與外交的能力。

二

　　美國是當(dāng)今世界智庫數(shù)量最多、影響最大的國家。智庫活躍在美國政治的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)公共政策特別是外交政策具有顯赫的影響力，諸如馬歇爾計(jì)劃、美國國防轉(zhuǎn)型、先發(fā)制人、軟實(shí)力外交等對(duì)美國外交影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思想最初都來自智庫，智庫因其巨大的影響力而被美國學(xué)者稱為“第四部門”或者“第五種權(quán)力”。

　　雖然中國與美國等西方國家國情不同，政治體制各異，文化傳統(tǒng)不一，在智庫參與外交的形式和機(jī)制上不一定完全模仿美國智庫參與外交的模式，但是美國智庫的一些成功的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國智庫參與外交還是具有他山之石的借鑒意義。

　　借鑒之一：保持智庫相對(duì)獨(dú)立。

　　歐美智庫之所以有強(qiáng)大的影響力，獨(dú)立性是最主要的原因之一。盡管西方也有偏向某一黨派的智庫，但此類智庫基本上只有當(dāng)該政黨執(zhí)政時(shí)才可能有影響，而且即便該政黨執(zhí)政也不見得就一定更青睞此類智庫的政策建議。

　　中國智庫在參政議政的積極性上一點(diǎn)也不比西方知識(shí)分子差，但中國智庫多為官方智庫，真正的民間智庫很少，且大多不成氣候。有研究表明，規(guī)模并不是決定智庫影響力的關(guān)鍵因素，中小型智庫和民間智庫相比官方智庫更有活力。官方智庫缺乏活力的關(guān)鍵在于不能獨(dú)立。

　　改善中國智庫外交的首要之舉在于推進(jìn)官方智庫“科學(xué)辦智庫”的戰(zhàn)略，大力發(fā)展民間專業(yè)智庫。作為外交部門，要盡可能開放政策研究空間，鼓勵(lì)創(chuàng)新性研究，鼓勵(lì)不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。事實(shí)上，如果智庫更多表達(dá)與政府相同的觀點(diǎn)，反而可能會(huì)令政府閉目塞聽而害了政府，智庫更多表達(dá)與政府不同的聲音，才能提醒政府重視可能的另外思路，刺激政府作出更全面、更準(zhǔn)確的判斷。

　　借鑒之二：鼓勵(lì)政策研究和智庫之間的交流。

　　西方國家創(chuàng)造了“政治旋轉(zhuǎn)門”、“戰(zhàn)略辯論”、“輿論操作”、“委托—代理”等機(jī)制，在人員、信息、資料、身份等方面進(jìn)行頻繁的交流，讓智庫政策專家增加政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，讓政府官員增加政策研究背景，此種戰(zhàn)略互動(dòng)使得智庫不說外交事務(wù)的外行話，大大增強(qiáng)了智庫政策產(chǎn)品的實(shí)戰(zhàn)能力。

　　相比美國智庫，中國智庫呈現(xiàn)“兩極化趨勢(shì)”：一個(gè)極端是有的中國智庫流于領(lǐng)導(dǎo)人論斷的闡釋者，所提出的政策建議大多是已有外交政策的注腳，或者提出一些不著要害的措施；另一個(gè)極端是沒有充分考慮外交可行性，完全從概念、理論和邏輯推理出發(fā)，提供了一些大而空的泛泛之談，缺乏實(shí)戰(zhàn)性?？傮w上，中國不缺乏經(jīng)院性的純理論研究，也不缺乏實(shí)踐性的對(duì)策研究，最缺乏的是理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究。

　　要想彌合中國智庫政策研究的兩極鴻溝，最根本的出路在于促進(jìn)學(xué)界和外交界的交流，彼此取長補(bǔ)短，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究和外交實(shí)踐的緊密結(jié)合。比如鼓勵(lì)外交官到智庫擔(dān)任客座研究員、鼓勵(lì)智庫專家到駐外使領(lǐng)館掛職鍛煉、鼓勵(lì)學(xué)界和外交界的對(duì)話和討論等，通過機(jī)制化的交流對(duì)話刺激實(shí)踐性知識(shí)的增長。

　　借鑒之三：鼓勵(lì)“小而精”的專業(yè)型智庫。

　　智庫小型化和專業(yè)化是美國智庫參與外交的一個(gè)趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代以后，美國大量倡議型智庫往往都明確宣布自己的自由或保守傾向，雖然規(guī)模不大，但同樣具有不可忽視的影響力。提升中國智庫的影響力，必須從“全能主義智庫”的迷霧中走出來，鼓勵(lì)“小而精”的專業(yè)型智庫的發(fā)展。

　　建設(shè)“小而精”智庫，需要從五個(gè)方面努力：一是精準(zhǔn)定位。智庫要克服貪大求全、泛泛而論的誤區(qū)，在創(chuàng)特色、創(chuàng)品牌、創(chuàng)聲譽(yù)上做足文章。外交部要盡可能向智庫定期發(fā)布政策議題，鼓勵(lì)智庫做小問題，做一線調(diào)研，提出具有針對(duì)性、實(shí)效性和可行性的政策建議。二是科學(xué)方法。鼓勵(lì)智庫盡可能運(yùn)用科學(xué)定量研究方法，重情報(bào)、重實(shí)證、重?cái)?shù)據(jù)，所提出的政策建議做到有理論、有比較、有案例、有數(shù)據(jù)、有經(jīng)驗(yàn)支撐，能夠經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。三是項(xiàng)目管理?！靶《钡闹菐觳蛔非笕硕鄤?shì)眾，更強(qiáng)調(diào)精確制導(dǎo)，鼓勵(lì)智庫圍繞某一外交議題，聯(lián)合國內(nèi)外專家學(xué)者，以項(xiàng)目為驅(qū)動(dòng)，以論壇為平臺(tái)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理，及時(shí)捕捉智庫輿情變化，提出有時(shí)效性的政策建議。四是團(tuán)隊(duì)運(yùn)作?！靶《敝菐觳恢貦C(jī)構(gòu)管理，重視團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，鼓勵(lì)智庫構(gòu)建政策團(tuán)隊(duì)，擴(kuò)大智庫、學(xué)界、政界、媒體和商界的人員交流，將各方面的資源和信息整合起來，形成重點(diǎn)突破的發(fā)展格局。五是輿論先行?！靶《敝菐煨杼貏e重視輿論引導(dǎo)，對(duì)國際輿論中的議題要積極參與辯論，配合相應(yīng)的會(huì)議和活動(dòng)，在最短的時(shí)間內(nèi)掌握國際話語權(quán)。

　　借鑒之四：支持智庫的基礎(chǔ)建設(shè)。

　　智庫的基礎(chǔ)建設(shè)對(duì)智庫發(fā)展十分重要。首先，智庫必須是信息發(fā)展的機(jī)構(gòu)，要注重建立信息收集、加工、傳遞、儲(chǔ)存、輸出、反饋等諸環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)達(dá)神經(jīng)系統(tǒng)，多渠道收集各種官方和非官方的信息。特別是適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的要求，拓寬信息收集渠道，重視利用網(wǎng)絡(luò)開發(fā)民間信息和網(wǎng)絡(luò)信息收集系統(tǒng)，鼓勵(lì)加強(qiáng)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)信息共享系統(tǒng)的建設(shè)，利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，促進(jìn)各方面的信息交流，為智庫發(fā)展提供強(qiáng)大的信息支撐，增強(qiáng)智庫的信息反應(yīng)能力和政策研究水平。

　　建立高科技含量的決策支持系統(tǒng)（Decision Support System，DSS）。積極推進(jìn)中國外交決策的智能化，已經(jīng)成為時(shí)不我待的重要舉措。充分利用信息時(shí)代帶來的機(jī)遇和便利，中國外交決策部門應(yīng)該協(xié)力合作，對(duì)落后的外交決策方法從技術(shù)上進(jìn)行必要的革新，建立中國外交決策數(shù)據(jù)庫、外交決策模塊數(shù)據(jù)庫、外交危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、創(chuàng)辦中國外交決策實(shí)驗(yàn)室等支持系統(tǒng)，不斷提高中國外交決策技術(shù)含量和科技水平。

　　支持基金會(huì)、民調(diào)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體的外圍組織建設(shè)。智庫的發(fā)展離不開資金、民意數(shù)據(jù)和其他社會(huì)組織的相互配合。外交部可嘗試探索建立外交部領(lǐng)導(dǎo)下的一系列外圍組織，作為外交部向智庫延伸的重要支持資源。

　　借鑒之五：完善智庫外交的制度性渠道。

　　中國智庫不僅在法律體系上尚不完善，廣大智庫都缺乏獨(dú)立的法律地位，大多隸屬于某一黨政軍機(jī)構(gòu)，或者從屬于某一行政主管單位，難以作出獨(dú)立的決策。更重要的是，由于中國智庫起步較晚，缺乏經(jīng)驗(yàn)，智庫運(yùn)作更多采取項(xiàng)目化管理，過于依賴某一知名專家和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，在項(xiàng)目運(yùn)作中更多依靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的人格力量而非制度性力量，長期存在“人存政舉，人亡政息”的問題。因此，提升中國智庫的影響力，還需要轉(zhuǎn)變“個(gè)人驅(qū)動(dòng)”下的項(xiàng)目運(yùn)作，走向“制度驅(qū)動(dòng)”的機(jī)制化運(yùn)作，這是打造百年智庫的根本所在。

　　從制度建設(shè)來看，智庫參加外交，無非是“一進(jìn)一出”。進(jìn)，就是智庫向政府進(jìn)思想，進(jìn)政策咨詢，這方面做得比較好，但是還要加強(qiáng)。出，就是外交部要委托智庫開展各類政策調(diào)研，政府咨詢會(huì)開得不少，但是委托研究還不夠。我們要提的建議就是，從智庫吸收建議和委托課題的力度都要加強(qiáng)。

　　（作者為清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系博士后）