張乃貴等——積極培育和完善國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)

　　國(guó)有土地市場(chǎng)，既包括一級(jí)土地市場(chǎng)，即國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)，又包括二級(jí)土地市場(chǎng)，即國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。國(guó)家將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)、單位或個(gè)人，屬于土地一級(jí)市場(chǎng)。獲得國(guó)有土地使用權(quán)的用地者，在合同約定的期限內(nèi)，將剩余期限的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租給其他用地者或抵押給銀行的活動(dòng)，屬于國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)。一、二級(jí)市場(chǎng)都是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，是國(guó)家土地有償使用制度的重要內(nèi)容。目前，國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)由市、縣級(jí)人民政府及所屬職能部門組織操作，國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)屬于土地使用者之間的交易行為，政府應(yīng)負(fù)監(jiān)管之責(zé)。
　　一、國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展概況
　　我國(guó)土地市場(chǎng)建立以來(lái)，土地一級(jí)市場(chǎng)非?；钴S，交易方式逐步規(guī)范，交易量和交易額與日俱增，而二級(jí)市場(chǎng)始終處于滯后、次要和附屬狀態(tài)，甚至無(wú)足輕重。國(guó)家對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)不僅缺乏有效的法律規(guī)定和管理措施，而且缺乏完整的、系統(tǒng)的、適時(shí)的管理所必要的統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)。盡管如此，土地二級(jí)市場(chǎng)作為土地市場(chǎng)體系的組成部分，它是客觀存在的，在某些地方和一定時(shí)期仍較活躍，對(duì)整個(gè)土地市場(chǎng)以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的作用。近來(lái)，我們對(duì)福建省福州市、廈門市等地作了專門調(diào)查，反映了土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展情況：
　?。ㄒ唬﹪?guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押達(dá)到一定數(shù)量。
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2010年8月，福建全省各級(jí)國(guó)土資源部門登記并上報(bào)備案的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有1109宗，面積91公頃，涉及轉(zhuǎn)讓的金額為1.16億元；國(guó)有土地使用權(quán)抵押的有4217宗，面積69085公頃，抵押金額為560億元。
　?。ǘ┳鲀r(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)成國(guó)企改制處置土地的重要途徑。
　　國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)主要發(fā)生在國(guó)有企業(yè)改制中的土地資產(chǎn)處置過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2010年8月，福建全省由省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)處置的國(guó)有土地使用權(quán)中，采取作價(jià)出資的有97宗，面積473.6公頃，其土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)款為24.45億元；采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)的有10宗，面積58.4公頃，其土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)款為8454萬(wàn)元。
　　（三）國(guó)有土地使用權(quán)出租轉(zhuǎn)租情況相當(dāng)普遍。
　　土地使用權(quán)出讓后，由土地使用者再轉(zhuǎn)租給他人使用，或劃撥土地使用權(quán)人將土地轉(zhuǎn)租給他人使用，是土地二級(jí)市場(chǎng)的主要內(nèi)容和常見(jiàn)方式。除福建省外，在我們考察和調(diào)查的其他地區(qū)和城市都常有發(fā)生，但因?yàn)槭栌诒O(jiān)控和管理，缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，難以掌握全國(guó)和全面的情況，國(guó)土資源管理部門及房地產(chǎn)管理部門僅了解其中的部分情況。福建省有關(guān)部門反映，國(guó)有土地使用權(quán)出租人和承租人未到國(guó)土資源管理部門辦理登記并上報(bào)備案的情況不僅存在，而且數(shù)量可觀。
　?。ㄋ模﹪?guó)有土地使用權(quán)人改變用地性質(zhì)和用途的交易頻繁。
　　按照現(xiàn)行法律法規(guī)，國(guó)有土地使用權(quán)人改變用地性質(zhì)和用途都可視為二級(jí)市場(chǎng)的交易行為。如劃撥用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地，雖然土地使用權(quán)人不變，但實(shí)際發(fā)生了交易，需要補(bǔ)交地價(jià)。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，工業(yè)企業(yè)改變用地性質(zhì)和用途，將工業(yè)用地改變?yōu)樯虡I(yè)或其他經(jīng)營(yíng)性用地等行為經(jīng)常發(fā)生。廈門市政府對(duì)由此而產(chǎn)生的土地二級(jí)市場(chǎng)作了明文規(guī)定，加以引導(dǎo)和規(guī)范。如，2008年12月2日，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《廈門市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于限制性出讓工業(yè)用地改為完全出讓補(bǔ)交地價(jià)問(wèn)題處理意見(jiàn)的通知》，2010年3月8日，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《廈門市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于劃撥工業(yè)用地補(bǔ)辦土地出讓地價(jià)問(wèn)題處理意見(jiàn)的通知》等。浙江省寧波市等地也都出臺(tái)了相關(guān)的文件和規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)。但不足的是，缺少相關(guān)的交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
　　二、土地二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行中存在的問(wèn)題
　?。ㄒ唬╇[形交易普遍存在，流通秩序比較混亂。
　　城市存量建設(shè)用地的自發(fā)交易和隱形交易較為普遍，而且形式多樣、交易量大，交易秩序較亂。按現(xiàn)行的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以申請(qǐng)為原則，如果私下完成交易而不主動(dòng)申請(qǐng)，政府部門就難以掌握。大量國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或交易后，未辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，也未主動(dòng)向政府部門登記，于是成為隱形交易。隱形交易形成的主要原因：一是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，不申請(qǐng)、不登記、不辦手續(xù)可以不納稅、不交手續(xù)費(fèi)，需要補(bǔ)交地價(jià)的不補(bǔ)交地價(jià)；二是對(duì)二級(jí)市場(chǎng)交易缺乏明確的法律規(guī)定和交易規(guī)則，沒(méi)有固定的土地交易場(chǎng)所；三是存量土地交易經(jīng)常不是“裸地”交易，而是與地上建筑物，特別是房產(chǎn)交織在一起的，登記和辦手續(xù)的機(jī)構(gòu)與部門不同；四是土地交易與金融結(jié)算脫節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)金融控制，因而造成信息不靈、交易不透明。
　?。ǘ┻`反國(guó)家政策規(guī)定，非法交易頻頻發(fā)生。
　　當(dāng)前，國(guó)有土地使用權(quán)違規(guī)非法交易的問(wèn)題比較突出。一是劃撥國(guó)有土地不經(jīng)審批私自進(jìn)入市場(chǎng)交易。城鎮(zhèn)的許多存量土地屬行政劃撥性質(zhì)，按規(guī)定不能私自交易。但受市場(chǎng)高價(jià)出讓土地的誘引，一些單位和企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)將行政劃撥土地私自進(jìn)行交易，而且形式多種多樣：有的以行政劃撥土地使用權(quán)作為資本參與合資合作經(jīng)營(yíng)，有的將劃撥土地使用權(quán)出租，其收入用來(lái)謀取職工福利等。二是擅自改變用途，不經(jīng)批準(zhǔn)和合法程序，由非經(jīng)營(yíng)性用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地，由使用價(jià)值低的用途轉(zhuǎn)為使用價(jià)值高的用途。
　　集體土地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓、抵押的問(wèn)題比較突出，一定程度上會(huì)對(duì)國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。農(nóng)村通過(guò)房屋（特別是住宅）的轉(zhuǎn)讓，變相轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)；城鄉(xiāng)結(jié)合部在舊城（村）改造拆遷安置過(guò)程中進(jìn)行集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種現(xiàn)象已經(jīng)成為目前土地管理和土地市場(chǎng)交易中最突出和最棘手的問(wèn)題。
　　（三）二級(jí)市場(chǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，交易花樣不斷翻新。
　　在土地隱形市場(chǎng)中，既有國(guó)有土地交易，又有集體土地交易，集體土地隱形市場(chǎng)的存在對(duì)國(guó)有土地交易的影響較大。隱形市場(chǎng)的交易形式多種多樣，而且不斷翻新。一是純土地（我們稱為“裸地”）非法買賣或變相買賣。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織借辦福利、公益事業(yè)或籌集舊村改造資金之名，未經(jīng)批準(zhǔn)私下將集體土地使用權(quán)賣給其他企業(yè)和單位（個(gè)人）進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至擅自招標(biāo)出賣二、三產(chǎn)業(yè)用地。二是集體建房和農(nóng)民拆遷安置住宅買賣。部分村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村居民，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，出售拆遷安置用地，從中牟取暴利。區(qū)位較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地為條件，吸引外地單位和個(gè)人興辦企業(yè)，轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。三是企業(yè)因遷移、轉(zhuǎn)產(chǎn)、改制、兼并，以非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；四是出租房屋同時(shí)出租土地使用權(quán)。部分單位和農(nóng)村居民憑借地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，通過(guò)出租房屋，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)租賃。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶而言，轉(zhuǎn)讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，因此，他們擅自把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，違章建房用于出售、出租，獲取高額回報(bào)。
    （四）相關(guān)部門多龍治水，缺乏統(tǒng)一有效管理。
　　土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等二級(jí)市場(chǎng)管理，存在多個(gè)部門介入管理的現(xiàn)象。一是土地與房產(chǎn)管理部門職能交叉。地產(chǎn)和房產(chǎn)分屬國(guó)土和房產(chǎn)兩個(gè)部門管理。無(wú)論是劃撥土地還是出讓土地，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，先由房產(chǎn)管理部門辦理房產(chǎn)變更手續(xù)，再到國(guó)土資源管理部門補(bǔ)交出讓金，辦理土地登記變更手續(xù)。交易人需辦的手續(xù)比較復(fù)雜，要跑多個(gè)部門。國(guó)有土地使用權(quán)抵押，目前銀行等抵押權(quán)人大部分只辦理房產(chǎn)抵押登記，不辦理土地使用權(quán)抵押登記。二是法院超越土地管理部門處置土地資產(chǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法院在裁定、判決涉案土地資產(chǎn)時(shí)將土地折價(jià)抵償債務(wù)的現(xiàn)象日益增多，法院在處置土地資產(chǎn)時(shí)，往往未經(jīng)國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)就轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或先行拍賣債務(wù)人的劃撥土地。三是拍賣公司介入土地使用權(quán)拍賣。少數(shù)拍賣公司未經(jīng)國(guó)土資源管理部門的同意和授權(quán)，將未經(jīng)開(kāi)發(fā)或者未繳清土地使用權(quán)出讓金的國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣轉(zhuǎn)讓，一定程度上擾亂了土地二級(jí)市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。
　?。ㄎ澹┤狈θ嫦到y(tǒng)可操作性強(qiáng)的土地交易政策。
　　招拍掛出讓土地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度大于協(xié)議出讓，招拍掛的出讓價(jià)格一般高于協(xié)議出讓價(jià)格。由于存在價(jià)差，誘使土地使用者往往采用協(xié)議出讓方式以較低價(jià)格獲得土地使用權(quán)，甚至通過(guò)劃撥方式獲得土地使用權(quán)，然后投入隱形的二級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)交易活動(dòng)獲取高額利潤(rùn)。一、二級(jí)市場(chǎng)的不協(xié)調(diào)，不同土地配置方式政策的不銜接，為不規(guī)范的操作提供了空間，并在實(shí)踐中產(chǎn)生摩擦和矛盾，刺激土地非法交易活動(dòng)的頻繁發(fā)生，造成國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失?，F(xiàn)有二級(jí)市場(chǎng)的政策，側(cè)重于轉(zhuǎn)讓條件的管制，缺乏完整性和可操作性?！锻恋氐怯浺?guī)則》是防止土地非法交易的最后一道防線，并依申請(qǐng)為登記的原則，未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)的不受法律保護(hù)，而土地使用權(quán)隱形交易根本就不需要辦理變更手續(xù)，致使無(wú)法對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)交易進(jìn)行監(jiān)控。
　　土地是一種特殊的商品，由于土地二級(jí)市場(chǎng)存在制度缺陷，法律政策不完善，向社會(huì)公示力度不夠，加上土地交易當(dāng)事人互相隔絕，交易信息不靈，往往通過(guò)打聽(tīng)信息，私下談價(jià)成交。這一方面影響二級(jí)市場(chǎng)的培育和發(fā)展，另一方面又使違法占地、私下交易不斷發(fā)生，進(jìn)一步形成土地隱形市場(chǎng)。
　　三、培育和完善國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)的建議
　　土地二級(jí)市場(chǎng)包含多種交易方式和豐富內(nèi)容，并因地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展時(shí)期不同，而形成富有特點(diǎn)的交易方式。土地二級(jí)市場(chǎng)不僅是客觀存在的，而且比一級(jí)市場(chǎng)更為復(fù)雜，交易形式更為靈活、多樣，經(jīng)常與地上建筑物和構(gòu)筑物連在一起，地上建筑物和構(gòu)筑物是作為附帶物連同土地使用權(quán)一并進(jìn)行交易的，所以需要更深入的分析研究。針對(duì)目前二級(jí)市場(chǎng)存在的問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)，提出以下建議。
　?。ㄒ唬?qiáng)化二級(jí)市場(chǎng)立法，規(guī)范交易行為。
　　目前,我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)的法律法規(guī)非常薄弱,甚至缺失，為此需要建立和完善適用于土地二級(jí)市場(chǎng)的法律體系。鑒于二級(jí)市場(chǎng)的復(fù)雜性和特殊性，有關(guān)一級(jí)市場(chǎng)的法律法規(guī)并不全適用于二級(jí)市場(chǎng)，必須從二級(jí)市場(chǎng)的特點(diǎn)出發(fā)，依據(jù)土地作為載體，與地上建筑物、構(gòu)筑物不可分割，并相互帶動(dòng)交易和交叉交易等特點(diǎn)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。要充分認(rèn)識(shí)土地的資產(chǎn)性和資本性本質(zhì)，明確土地二級(jí)市場(chǎng)的交易規(guī)則、交易方式、交易程序、稅收政策、違規(guī)處罰等，為二級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展提供必需的法規(guī)政策支撐。
　　（二）加強(qiáng)一、二級(jí)市場(chǎng)銜接，實(shí)行統(tǒng)一管理。
　　一是切實(shí)把好土地一級(jí)市場(chǎng)的出口關(guān)，逐步縮小劃撥和協(xié)議出讓土地范圍，全面推行市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源。加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的合同管理和供后管理。供地時(shí)在土地出讓合同或劃撥決定書中明確，凡經(jīng)營(yíng)性用地的土地使用者要求改變?cè)恋厥褂脳l件的或非經(jīng)營(yíng)性用地要求改為經(jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)由政府收回土地使用權(quán)，按規(guī)定的方式重新出讓，或進(jìn)行交易時(shí)必須經(jīng)出讓的國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，并適時(shí)進(jìn)行申報(bào)、登記、過(guò)戶和發(fā)證，堵住土地非法交易的口子。二是完善現(xiàn)有的劃撥土地使用權(quán)管理制度，明確劃撥土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利義務(wù)、收益分配、買賣交易條件。三是健全地價(jià)評(píng)估系統(tǒng)，提高地價(jià)評(píng)估的科學(xué)性、精確性、公開(kāi)性和公正性。四是加強(qiáng)對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)交易的財(cái)務(wù)金融監(jiān)管，實(shí)行交易的公開(kāi)化，提高透明度。
　?。ㄈ┲鸩浇⒂行问袌?chǎng)，為規(guī)范化提供保障。
　　逐步建立土地有形交易市場(chǎng)，規(guī)范交易行為。讓符合轉(zhuǎn)讓、出租、抵押條件的土地使用權(quán)，進(jìn)入土地有形市場(chǎng)，實(shí)行公開(kāi)交易，有形市場(chǎng)提供各種交易服務(wù)。同時(shí),規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)。土地市場(chǎng)作為土地交易的專門場(chǎng)所，要明確政府主管部門，并接受主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。
　?。ㄋ模﹨f(xié)調(diào)三個(gè)市場(chǎng)關(guān)系，加速農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。
　　未辦理征地和出讓，而直接投入二級(jí)市場(chǎng)最多的是城市邊緣地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體建設(shè)用地，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)形成直接碰撞和交叉，成為目前土地市場(chǎng)中數(shù)量大、交易頻、問(wèn)題多、分布廣，又是最復(fù)雜、最棘手的問(wèn)題。此類土地既不能按照國(guó)有建設(shè)用地辦理，又不能按照集體農(nóng)地處置，既不屬一般農(nóng)地流通范圍，又不能納入國(guó)有土地二市場(chǎng)，成為“另類土地”。在交易和使用中，比較混亂，急需統(tǒng)一和規(guī)范，理順國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)以及農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)三者的關(guān)系，形成有法律依據(jù)、政策明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、國(guó)有土地市場(chǎng)與集體土地市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的市場(chǎng)運(yùn)行模式。要盡快制定和實(shí)施適合的政策辦法及實(shí)施細(xì)則，既促進(jìn)國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)的培育和發(fā)展，又推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。
　?。ㄎ澹┟鞔_相關(guān)部門職責(zé)，理順相互關(guān)系。在絕大多數(shù)情況下，二級(jí)市場(chǎng)土地交易總是與地上建筑物和構(gòu)筑物的交易交織在一起，所以不掌握地上建筑物與構(gòu)筑物的交易，就不能掌握和引導(dǎo)土地交易。因此，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的溝通配合就顯得特別重要，尤其是土地管理與房產(chǎn)管理的溝通配合。一是以劃撥方式取得的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)在批準(zhǔn)并補(bǔ)交土地出讓金后，房產(chǎn)管理部門才予以辦理過(guò)戶登記。即批準(zhǔn)與補(bǔ)交地價(jià)在前，房產(chǎn)登記與過(guò)戶在后。二是要協(xié)調(diào)好土地部門與人民法院的關(guān)系。法院判決用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓，往往會(huì)遇到集體土地、行政劃撥土地等不同情況。因此，在查封土地前法院首先要弄清土地所有權(quán)性質(zhì)，處分時(shí)應(yīng)先經(jīng)國(guó)土資源管理部門按規(guī)定處置后再納入土地有形市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，避免不必要的糾紛和麻煩產(chǎn)生。
　　由于土地二級(jí)市場(chǎng)多數(shù)以房地產(chǎn)交易的形式出現(xiàn)，或者說(shuō)，是在房產(chǎn)交易中自然發(fā)生土地交易，土地的增值和交易利益經(jīng)常表現(xiàn)在房產(chǎn)上，國(guó)土資源管理系統(tǒng)脫離房產(chǎn)管理系統(tǒng)難以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的管理。從管理的角度說(shuō)，國(guó)土資源管理系統(tǒng)更適合對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的管理，而房產(chǎn)管理系統(tǒng)更適合對(duì)二級(jí)土地市場(chǎng)的管理。廈門市作為一個(gè)城市，將國(guó)土資源管理系統(tǒng)與房產(chǎn)管理系統(tǒng)合二為一，并在廈門市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)的統(tǒng)一管理，房地矛盾比較少，收效比較明顯。