關于加快發(fā)展旅游業(yè)的調(diào)研報告

根據(jù)領導上的分工，前段時間，我重點圍繞旅游問題進行了調(diào)查研究?，F(xiàn)將本人在調(diào)研中形成的一些初步認識和建議向常委會作簡要匯報，并就有關問題提請常委研究：

一、關于旅游業(yè)的重要地位和作用

當今世界，旅游業(yè)已經(jīng)迅速發(fā)展成為人類社會第一大產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)在許多國家被喻為頂天立地的產(chǎn)業(yè)。我國旅游業(yè)在改革開放以來短短20多年的時間里實現(xiàn)了由小到大、由配角產(chǎn)業(yè)到主角產(chǎn)業(yè)、由旅游資源大國到亞洲旅游大國的飛躍。國家旅游局提出的奮斗目標是：今后20年，我國要在現(xiàn)有基礎上繼續(xù)開拓奮進，實現(xiàn)從亞洲旅游大國向世界旅游強國的歷史性跨越。省政府提出的奮斗目標是：“十五”及今后一個時期，我省旅游業(yè)發(fā)展要實現(xiàn)兩個跨越：實現(xiàn)從三產(chǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)向國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的跨越，實現(xiàn)從旅游大省向旅游強省的跨越。

旅游業(yè)是一個綜合性產(chǎn)業(yè)，是一個產(chǎn)業(yè)群，涉及面之廣泛波及到社會各個方面、各個層次。發(fā)展旅游業(yè)可以帶動整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，可以說，旅游業(yè)又是一個“龍頭產(chǎn)業(yè)”。

從我市情況來看，“九五”期間，我市旅游業(yè)發(fā)展迅速，初步形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。去年，旅游業(yè)總收入達44.01億元，旅游增加值13.5億元，占三產(chǎn)增加值比例為6.82%，占GDP比例為2.65%。但和周邊的南京、蘇州、無錫及省外的一些發(fā)達旅游城市相比，無論是旅游發(fā)展的總量、規(guī)模，還是效益都有很大的差距，特別是多年來沒有開發(fā)大的、起龍頭作用的旅游新項目，致使我市的旅游資源優(yōu)勢未能形成強勁的旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。這與揚州作為歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市的地位是不相稱的。我市旅游資源十分豐富，旅游業(yè)有著廣闊的發(fā)展前景?，F(xiàn)在，市委、市政府主要領導高度重視旅游業(yè)的發(fā)展必將形成強大的行政推動力和輿論影響力，“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大發(fā)展”的共識和格局一定會早日形成！建議：市委、市政府應進一步確立旅游業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)地位，旗幟鮮明地提出把旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)的龍頭來抓，用抓招商引資、城市建設的力度推進旅游業(yè)的大發(fā)展。

二、關于我市旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略

根據(jù)市委、市政府關于把旅游業(yè)做大、做優(yōu)、做強，建設旅游名市的要求，建議在發(fā)展戰(zhàn)略上堅持以下幾點：

——政府主導戰(zhàn)略，就是按照旅游業(yè)自身特點的要求，在市場配置資源的基礎上，充分發(fā)揮政府的主導作用，特別是發(fā)揮政府在旅游產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和旅游城市總體包裝和宣傳促銷的作用。

——全方位發(fā)展戰(zhàn)略，就是要拓寬旅游業(yè)發(fā)展領域，大力發(fā)展文化旅游、園林旅游、宗教旅游、生態(tài)旅游、商務旅游、會展旅游、度假旅游、美食旅游、修學旅游、農(nóng)業(yè)旅游、工業(yè)旅游、城市旅游等等。

——多元化發(fā)展戰(zhàn)略，就是要鼓勵社會齊上，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展旅游經(jīng)濟。

——開放型發(fā)展戰(zhàn)略，就是要面向世界，面向全國，面向周邊研究旅游業(yè)規(guī)律和特點，大力度促銷開發(fā)客源市場，大力度招商吸引外來投資。

——精品發(fā)展戰(zhàn)略，就是從揚州的實際出發(fā)，整合旅游資源，打造旅游精品，加快項目開發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)品結構。

三、關于全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃的啟動及城市定位

去年，國務院、省政府先后出臺了加快旅游業(yè)發(fā)展的文件，明確要求各級政府首先要搞好旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導高層次開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。目前，《江蘇省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》已通過專家評審，我省各兄弟城市如蘇州、無錫、常州、徐州、連云港、鹽城等市的旅游發(fā)展總體規(guī)劃編制工作或已完成，或正在緊鑼密鼓地進行之中。我市尚無系統(tǒng)、完整的以政府名義制定的旅游發(fā)展總體規(guī)劃，現(xiàn)有的旅游規(guī)劃方面的材料主要為市委、市政府專題小組組織的一些調(diào)研報告，市旅游部門制定的全市旅游業(yè)五年規(guī)劃，部分下轄縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂的區(qū)域旅游規(guī)劃，一些主管部門和景區(qū)（點）制定的景點規(guī)劃。這些對我市旅游業(yè)的宏觀指導作用存在一定的局限性，低水平的重復建設、無效開發(fā)乃至對旅游資源的破壞性開發(fā)的現(xiàn)象難以避免。因此，有必要抓緊啟動全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃的編制工作。建議：①成立《揚州市旅游發(fā)展總體規(guī)劃》領導小組，由市長及市委、市政府分管負責人分別擔任正副組長，各有關部門分管負責人為領導小組成員，領導小組下設辦公室，負責規(guī)劃的組織實施工作。②聘請或委托國內(nèi)外一流的旅游規(guī)劃專家和本市的一些專家共同參與，組成規(guī)劃課題小組，從揚州旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的高度，高起點、高標準制訂全市的旅游發(fā)展總體規(guī)劃，保證規(guī)劃與省和國家、國際規(guī)范標準接軌。③市財政安排規(guī)劃編制所需費用80萬元（蘇州150萬元、無錫120萬元）。④此項工作力爭半年左右完成，只待經(jīng)費落實即可啟動。

與編制全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃相關聯(lián)的一個重要問題是關于揚州城市的定位和重點發(fā)展方向。3月7日省政府在溧陽天目湖召開了江蘇省旅游發(fā)展總體規(guī)劃座談（評審）會議。在全省旅游發(fā)展總體規(guī)劃中，對揚州城市定位與重點發(fā)展方向表述為：“揚州自古以來就是著名的休閑之都，旅游資源品位高、發(fā)展極具潛力，具備成為江蘇旅游發(fā)展增長極的潛力，要進一步挖掘隋唐文化、漕運文化、飲食文化等資源，開發(fā)休閑度假、文化旅游、美食旅游、宗教旅游等產(chǎn)品，樹立‘精致、優(yōu)雅、浪漫’的品牌形象，建設‘東方浪漫之都’，在繼續(xù)發(fā)展國內(nèi)旅游的同時，大力開拓國際旅游，將其培育成專業(yè)化旅游城市，使之逐步建設成國際性旅游目的地。”對這一定位，建議市委常委會研究確認。

四、關于旅游重點項目的建設

在啟動全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃的同時，必須十分重視加快旅游重點項目的論證、招商和建設。揚州旅游業(yè)多年來新的增長點不多，加之一些已經(jīng)初步具備條件的新景點建設步伐不快，同時又缺少有效的組織包裝，目前我市旅游主要指標的增幅只能依靠市場的自然增長來實現(xiàn)，嚴重影響了我市旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和建設旅游名市目標的實現(xiàn)。長此下去，我市旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢將會喪失。當前應當重點研究的全市旅游項目為：

①瘦西湖度假區(qū)項目。鑒于這個項目外商意向投資額大（2億美元）和附加條件高，市領導和各有關部門都很關注。據(jù)了解，目前有關方面觀點不甚一致，有的認為外商要求平山堂路改道和開發(fā)30萬平方米商品房不可行，因為蜀岡——瘦西湖風景區(qū)不適宜大規(guī)模開發(fā)商品房，如果要搞，按規(guī)定需報經(jīng)建設部審批，但由于國家對風景名勝區(qū)規(guī)劃控制很嚴，估計報批難度很大。有的認為可以與外商繼續(xù)商談，如縮小商品房開發(fā)規(guī)模，或另擇地塊讓其開發(fā)，以保證其應有的投資回報。另外，今年正在規(guī)劃建設的平山堂東路與度假區(qū)開發(fā)方案有矛盾，需要統(tǒng)籌考慮。為此，建議市主要領導再組織一次論證，以盡快拍板該項目搞還是不搞。

②古運河游覽線項目。這個項目按照現(xiàn)在的論證方案全部建成估計要相當長的時間，特別是古運河寶塔灣段的整治難度很大。是否先對泰州路、南河下段兩岸及相關景點加快整治，把沿線景點串起來，分段開發(fā)開放。古運河項目已上報省計委批準立項，省旅游局已將此項目作為全省今年旅游項目排序第一上報國家旅游局。然而這個項目的招商引資工作由于沒有操作主體，與對此項目有興趣的投資商的洽談無法深入下去。另外，在全省旅游發(fā)展總體規(guī)劃中，有意向把大運河國家博物苑放在瓜洲附近，目前的競爭主要來自于淮安。我們正在積極爭取將此項目確定在揚州，省旅游局也有了傾向性意見，一旦定下來，可以和古運河游覽線項目結合考慮，向上爭取資金，對外推介招商。

③個園南區(qū)項目。這個項目已有初步規(guī)劃方案，主要是住戶搬遷安置任務比較重，投入也較大。但這個項目的實施，對完善個園景點，溝通汪氏小苑、瓊花觀等景點十分重要，也需要抓緊決策實施。

④老城區(qū)教場區(qū)域改造項目。我市旅游的另一個重要資源是明清古城。今年規(guī)劃的老城區(qū)教場地段整治與改造項目，既是古城建設性保護的啟動，也是一個新的旅游項目的開發(fā)。此項工作有關部門正在規(guī)劃設計評審，基本目標是通過整治改造，把教場地段規(guī)劃建設成為具有傳統(tǒng)特色的地方文化和民族風情的場所。

⑤江都“中華水園”項目。此項目已列入省旅游發(fā)展總體規(guī)劃，江都市正在積極進行前期工作。江都引江水利樞紐工程是遠東地區(qū)規(guī)模最大的電力排灌工程。該工程作為中國人民治水和水利的典范性杰作之一而成為世界著名的水利工程。工程建成后，已接待過120多個國家和地區(qū)的賓客，目前每年到此觀光的游客約5萬人次，最高峰年份達到10萬人次，現(xiàn)已被國家水利部命名為國家級水利旅游區(qū)。該樞紐中心的北部是江都市最大的市民休閑娛樂廣場——龍川廣場，其對岸是一片1700畝地的荒廢丘陵地塊，可供新項目的開發(fā)。將龍川廣場、水利樞紐中心和對岸擬開發(fā)的地塊聯(lián)為一體，打出中國水園的旅游旗號，既有良好旅游開發(fā)基礎，又有極好發(fā)展前景。該項目的開發(fā)，擬建龍川廣場高架纜車，從空中跨越俯看水利工程全景和水園新景區(qū)。新景區(qū)擬以中國水利博物館為中心，把中國古今著名的水利工程如四川的都江堰、廣西的靈渠、新疆的坎兒井、湖北的葛洲壩、河南的小浪底等著名工程做成微縮景觀，加上中國古代涉水文化和民俗、風俗傳說的展示及表演，如堯、舜、禹治水、西門豹治鄴等，使之成為一個融科普的知識性和趣味性，集旅游的觀光性和參與性于一體的大型游樂景點（此項目還在進一步論證之中）。

⑥高旻寺重建項目。高旻寺作為全國佛教禪宗的四大名寺之一，在佛教界有著重要影響，同時也是我市旅游產(chǎn)品一個新的生長點。近年來，在市和邗江區(qū)委、政府的關心、支持下，通過德林大師和高旻寺眾僧的不懈努力，高旻寺重建工作取得很大進展。市宗教局和相關部門應高度重視，采取積極措施，研究如何加快高旻寺重建步伐，對早日實現(xiàn)寺廟區(qū)域性、有條件的對游客開放，提出切實可行的方案。

⑦關于如何做好、做大節(jié)慶活動問題。今年“煙花三月”經(jīng)貿(mào)旅游節(jié)，除了突出招商引資外，已明確把弘揚光大淮揚菜，做好淮揚菜之鄉(xiāng)的文章作為主打產(chǎn)品。這次在省旅游規(guī)劃座談會上，了解到一個信息，省旅游規(guī)劃小組的北京大學專家們認為，淮揚菜可以作為世界教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)申報。對此，旅游局正在進一步了解情況及其可行性。目前全國只有昆曲被定為世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，浙江的越劇正在上報申請。另外，旅游局提出可以研究在今后的節(jié)慶活動中，主打美食牌，強化淮揚菜故鄉(xiāng)的定位，兼收并蓄，以淮揚菜為主，展示全國四大菜系，進而吸引世界各地名菜、名點，辦成國際美食節(jié)。對此，王榮炳副省長表示贊同。

為加快我市旅游項目建設，盡快形成新的旅游產(chǎn)品，市里應在政策上予以扶持，參照省政府蘇政發(fā)[2001]143號文《關于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，結合我市的實際情況，建議對涉及全市旅游發(fā)展的重點項目，通過財政安排一定數(shù)量的啟動資金，或采取貸款貼息的辦法予以扶持。同時，進一步加大對旅游項目用地的政策扶持力度，具體辦法在研究我市加快發(fā)展旅游業(yè)的意見中予以明確。

五、關于理順旅游管理體制

理順旅游業(yè)管理體制的核心目標是：逐步建立健全與市場經(jīng)濟體制相適應，與國際慣例接軌的旅游綜合管理體制，使政府經(jīng)營管理旅游城市的職能到位、主導作用增強，解決目前存在的“條塊分割”的局面，以形成發(fā)展旅游業(yè)的合力。

為達此目標，可采用兩種方法：一是統(tǒng)一旅游行政管理職能，對有關職能部門重新組合、撤除藩蘺、一抓到底；二是目前的職能部門均不動，調(diào)整、完善、充實市旅游發(fā)展委員會，強化市旅委的工作職能和協(xié)調(diào)力度，調(diào)動各方的積極性。方案一的優(yōu)點是事權統(tǒng)一、減少環(huán)節(jié)、減少協(xié)調(diào)，有利于旅游業(yè)要素的直接聯(lián)動。不利因素是利益調(diào)整幅度較大、震動較大、統(tǒng)一認識的難度較大，磨合成功有個過程；方案二的優(yōu)點是旅委得到強化，旅委抓宏觀，協(xié)調(diào)面更廣，具體工作讓各職能部門發(fā)揮積極性，做得好也會有起色。不利因素是制度改革不徹底、條塊分割局面未打破，一旦旅委協(xié)調(diào)力度減弱，過去的問題還會重新出現(xiàn)。

綜上所述，兩種方案各有利弊，無論采用何方案均是可行的，關鍵是人。但此事宜速決，以防出現(xiàn)等待觀望，不知何去何從的局面，造成對工作的負面作用，影響全市旅游業(yè)發(fā)展各項工作目標的實現(xiàn)。

六、關于組建旅游集團和搞活旅游企業(yè)

以旅游景區(qū)（點）資源為主體實行資源整合的思路組建旅游集團，進行企業(yè)化經(jīng)營，逐步實現(xiàn)景區(qū)（點）資源所有權和經(jīng)營權的兩權分離，搞活旅游企業(yè)。揚州組建旅游集團的目的有兩個：一是揚州旅游缺乏有實力的投資、融資和引資的企業(yè)主體，政府的主導作用難以充分發(fā)揮，招商引資和資源整合難以進入實際操作階段。因此，組建揚州旅游集團，以此推動新的大的項目開發(fā)十分必要；二是通過組建旅游集團，通過企業(yè)化經(jīng)營，市場化運作，可以進一步搞活旅游企業(yè)。

無論旅游行政管理體制變不變，我市都必須組建政企分開，事企分開，獨立法人，完全實行市場運作的旅游集團。組建旅游集團可采用兩種方法：一是將旅游局、園林局的下屬單位加上其他相關部門管轄的下屬單位有條件進入的資產(chǎn)或經(jīng)營權合并疊加，組建成一個大的旅游集團。此方案的優(yōu)點是規(guī)模大、手段全、對內(nèi)資產(chǎn)重組的空間大、對外融資和引資的能力強，抓好、做好這一個集團、揚州旅游產(chǎn)業(yè)從整體上就會上一個大的臺階。不利因素是工作難度相當大、對集團負責人素質(zhì)的要求相當高，一旦做不好、影響面很廣，有一定的風險；二是將現(xiàn)有的旅游涉及單位整合為兩個或若干集團，實行資產(chǎn)所有權和經(jīng)營管理權的分離，獨立運行。此方案的優(yōu)點是既降低了風險，減小了工作難度，又形成了競爭和合作的主體。不利因素是集團內(nèi)部資產(chǎn)、資源重組和整合的空間較小，發(fā)展能力和手段不夠強，而且很難改變政企不分、事企不分的現(xiàn)狀。

要加快旅游事業(yè)單位改制工作的進度。組建旅游集團，無論采用何種方案，都必須同時加快旅游事業(yè)單位改制的進度和力度，這是搞活旅游企業(yè)的前提和關鍵。揚州目前的旅游單位事業(yè)性質(zhì)的情況相當普遍，這是直接導致我市旅游產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)育程度很低、旅游企業(yè)機制不活、旅游單位職工思想觀念轉變不快的主要原因。這種體制性質(zhì)降低了資源與市場的關連度，又阻礙了物化資源與企業(yè)家的智力資源的結合，在這方面我市的進度是慢的。因此，改旅游單位事業(yè)性質(zhì)為旅游企業(yè)勢在必行，市有關綜合部門應因勢利導，拿出全市性的事業(yè)單位改制意見，加快改革進程，必要時可以旅游事業(yè)單位為試點，在全市率先推行。

七、關于旅游市場的開拓和城市形象的宣傳促銷

揚州旅游產(chǎn)品的市場開拓和旅游城市整體形象的宣傳促銷，近年來，通過參展、辦節(jié)、媒體和專題出擊等方法，已做了許多工作，但旅游宣傳促銷工作仍然是發(fā)展我市旅游業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)和工作重點。相對于揚州旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、地位和發(fā)展目標而言，我市這方面的工作應進一步加大力度。這項工作既需要政府主導，又必須政府出面具體組織和協(xié)調(diào)；既需要對揚州旅游城市的宏觀宣傳，也需要旅游企業(yè)自身的形象宣傳。我市旅游宣傳的制約瓶頸，一是缺少準確的市場定位，缺少一個形象的口號和對新產(chǎn)品、新線路富有創(chuàng)意的包裝推介，這次省旅游規(guī)劃提出揚州的定位是“東方浪漫之都”，對此要進一步研究、挖掘。二是缺少旅游宣傳促銷經(jīng)費。旅游局組建以來，市財政基本沒有安排過宣傳促銷費用，主要靠旅游局通過辦節(jié)市場化運作籌一點，這也是我市對外宣傳促銷不力的重要制約因素。據(jù)了解，外地一些地方政府安排對外宣傳促銷的費用是逐年增加，如南京市，去年1000萬元，今年3000萬元；杭州去年3000萬元，今年4000萬元；上海去年4000萬元，今年5000萬元；西安和蘇州去年分別為400萬元和300萬元，今年還要增加。常州明確了三個“一百萬”，即政府每年安排旅游專項促銷經(jīng)費100萬元，旅游景區(qū)（點）專項貼息資金100萬元，旅游節(jié)慶經(jīng)費100萬元。建議我市從今年起將旅游宣傳促銷經(jīng)費納入財政盤子，每年安排100萬元。旅游部門今年計劃在國內(nèi)外搞幾次有影響的促銷活動，特別是“煙花三月”經(jīng)貿(mào)旅游節(jié)和4月、10月分別在南京和上海舉辦的國內(nèi)旅交會和國際旅交會是宣傳促銷的極好機遇，我們將精心組織，爭取較好的效果。

八、關于成立市旅游行業(yè)協(xié)會及完善市級旅游行業(yè)管理機構

旅游行業(yè)協(xié)會作為旅游行業(yè)組織履行服務、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等社會職能的執(zhí)行主體，是完善我市旅游業(yè)經(jīng)營、管理體系，形成適應全市旅游區(qū)域治理結構的重要社團組織。旅游行業(yè)協(xié)會的成立，對推進全市旅游產(chǎn)業(yè)的市場化和法制化將發(fā)揮積極作用。建議在理順全市旅游管理體制的同時，抓緊籌備成立全市旅游行業(yè)協(xié)會，并根據(jù)建設中國優(yōu)秀旅游城市的標準和適應我市旅游形勢發(fā)展的需要，加強市旅游質(zhì)量監(jiān)督所和旅游信息咨詢中心的建設，完善市級旅游行業(yè)管理機構。