物業(yè)小區(qū)自治創(chuàng)新：業(yè)主代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐的探討
-- 以北京上地西里為例 （郭衛(wèi)建注：本文承蒙 陳幽泓 副教授修改）

摘自《社區(qū)治理的多元視角：理念與實(shí)踐》一書(shū)，主編： 陳幽泓 副教授，出版日期：2009年5月13日。書(shū)號(hào) 978-7-301-15170-9


內(nèi)容提要：
本文分析了物業(yè)小區(qū)業(yè)主自治的基本要素、目標(biāo)、及業(yè)主自治的模式。分析了業(yè)主自治的基本模式的制度缺陷。 介紹了上地西里物業(yè)小區(qū)業(yè)主自治的實(shí)踐和制度創(chuàng)新：建立業(yè)主代表大會(huì)制度和實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治與居民自治的有機(jī)結(jié)合。 分析了業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)力設(shè)置原則及啟動(dòng)全體業(yè)主共同決定的門(mén)檻設(shè)置原則，從理論上對(duì)業(yè)主代表大會(huì)制度能否保護(hù)和發(fā)揮全體業(yè)主的權(quán)利進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞： 業(yè)主自治 上地西里 業(yè)主代表大會(huì)制度 理論和實(shí)踐
　　　
Title: Self-governance Innovation in residence-community:
Theory and practice of homeowner’s representative organization
- Taking Shang-di-xi-li living-community as an example.

Author: Guo Weijian, Senior Engineer
Unit : Shangdi Xili Homeowner’s Representatives Committee
Research Area: Self-governance of urban residence-community

Abstract：
This article analyzes the basic elements, target, and the different ways of self-governing in a residence-community. The basic-way of self-governing is explained and its disadvantages were analyzed. The innovation of the practice and the self-governance system in the residence-community of Shang-Di-Xi-Li were introduced, and the key points are: Establishing the homeowner’s representative organization and the merging of the self-governance of the homeowners and the self-governance of residences in the same community. Analyzes the principal of power-setting of the representatives and the threshold-setting of initiating the voting procedure of all the homewners, and explored the point of whether the representative’s organization can better protect and make use of all the homeowner’s rights.



Keywords: self-governance of the homeowner, Shang-Di-Xi-Li, Representative of homeowners, Theory and practice.

一、物業(yè)小區(qū)治理的基本模式
“物業(yè)小區(qū)”是城市社區(qū)中的一種類(lèi)型。 “物業(yè)小區(qū)”就是一個(gè)在一宗地上規(guī)劃、開(kāi)發(fā)后形成的居住區(qū)域和管理區(qū)域所組成的“物業(yè)管理區(qū)域”。 法律規(guī)定，一個(gè)“物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素”，其劃分的“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。（《物業(yè)管理?xiàng)l例》2007 第九條）。

作為居住區(qū)域和管理區(qū)域的物業(yè)小區(qū)治理中的兩個(gè)要素可以概括為：人和物，即作為產(chǎn)權(quán)人的業(yè)主和業(yè)主的共有財(cái)產(chǎn) (參考下面的圖1)。我國(guó)《物權(quán)法》與《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律文件通過(guò)規(guī)定物業(yè)小區(qū)中的業(yè)主對(duì)住宅專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，并對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分“享有共有和共同管理的權(quán)利”，授予業(yè)主在物業(yè)小區(qū)中的自主治理權(quán)利（Self Governance）。由于共有部分是不可分的，全體業(yè)主共同行使共有和共管的過(guò)程就是業(yè)主在物業(yè)小區(qū)中的自主治理活動(dòng)的具體體現(xiàn)。綜上所述，可以將物業(yè)小區(qū)中業(yè)主自主治理活動(dòng)定義為全體業(yè)主通過(guò)法定的程序和民主的協(xié)商和決策機(jī)制、選擇適宜的物業(yè)服務(wù)模式、對(duì)共有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理使其財(cái)產(chǎn)保值和升值的行為。具體而言，又可以將這一活動(dòng)行為分解為兩個(gè)層面的工作：第一個(gè)層面是建立業(yè)主組織，建立業(yè)主對(duì)于小區(qū)共有財(cái)產(chǎn)和共同事務(wù)進(jìn)行共同管理的討論和決策機(jī)制和規(guī)則；第二個(gè)層面是選擇具體的物業(yè)服務(wù)模式。

在第一個(gè)層面，業(yè)主共同管理的組織結(jié)構(gòu)模式，根據(jù)對(duì)法律規(guī)定的理解，有兩種基本模式，以及在此基本模式上的發(fā)展創(chuàng)新：

基本模式：

業(yè)主大會(huì)＋業(yè)主委會(huì)員：國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的模式，是目前已成立業(yè)委會(huì)的大多數(shù)物業(yè)小區(qū)采用的模式，其中，業(yè)主大會(huì)是權(quán)利主體和決策機(jī)構(gòu)，而業(yè)主委員會(huì)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)決定的事項(xiàng)。

全體業(yè)主直接決定各項(xiàng)事宜：一般認(rèn)為，這種方式適合微型物業(yè)小區(qū)

發(fā)展創(chuàng)新模式：

全體業(yè)主共同決定（或業(yè)主大會(huì)）+ 業(yè)主代表大會(huì) + 業(yè)主委員會(huì)：由全體業(yè)主共同決定（或業(yè)主大會(huì)）來(lái)表決重大事項(xiàng)。業(yè)主代表大會(huì)決策其它較重大事項(xiàng)，業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如北京的上地西里小區(qū)。 上海的一些小區(qū)也成立了業(yè)主代表機(jī)構(gòu)。此外，還有一些小區(qū)試圖建立區(qū)（因開(kāi)發(fā)周期形成的區(qū)域）為單位或樓棟為單位的業(yè)主委員會(huì)

在第二個(gè)層面，業(yè)主需要選擇對(duì)共有財(cái)產(chǎn)管理服務(wù)的模式，現(xiàn)在主要有：

委托管理 -- 包干制或酬金制， 是大部分小區(qū)采用的方式
自管模式 -- 近年來(lái)逐漸出現(xiàn)，一般認(rèn)為適合小型物業(yè)小區(qū)， 如北京的品閣小區(qū)
混合管理 -- 將物業(yè)服務(wù)活動(dòng)分割，部分自管，部分委托專(zhuān)業(yè)公司，其余委托一個(gè)物業(yè) 服務(wù)公司，如北京新世紀(jì)小區(qū)
信托方式 -- 將業(yè)主對(duì)共有部分財(cái)產(chǎn)的“物業(yè)管理權(quán)”定義為“物權(quán)”后將其作為信托財(cái)產(chǎn)的標(biāo)的物所建立的物業(yè)管理服務(wù)模式，采取這一模式的有北京的郞琴園小區(qū)

無(wú)論采取何種模式，業(yè)主在物業(yè)小區(qū)自主治理中只有把上面兩個(gè)層面的活動(dòng)都做好了，才能達(dá)到治理所追求的目標(biāo)。在這兩個(gè)層面的活動(dòng)中，第一個(gè)層面是第二個(gè)層面活動(dòng)的基礎(chǔ)，如果不能建立起廣泛參與、可持續(xù)的業(yè)主組織、不能建立起有效、公正的決策機(jī)制，就不可能建立起有效的物業(yè)管理服務(wù)模式，也就不能達(dá)到小區(qū)中的人――業(yè)主和其他居民安居樂(lè)業(yè)、物業(yè)保值增值的根本目標(biāo)。






二、物業(yè)小區(qū)治理的困境—基本模式下的制度缺陷
作為基層群眾自治組織的業(yè)主組織，雖然同居委會(huì)一樣，也是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。但居委會(huì)由于作為是政府行政管理的末梢，成為政府在小區(qū)的“準(zhǔn)行政組織”，其功能主要是完成各級(jí)政府分派的任務(wù)，因此，居委會(huì)作為組織的規(guī)范化程度是相當(dāng)高的，居委會(huì)的成立組建和活動(dòng)資源從來(lái)不是個(gè)問(wèn)題。而業(yè)委會(huì)正好相反，面臨“集體行動(dòng)的難題”，其組織成立的數(shù)量很低，完全需要依賴(lài)業(yè)主個(gè)人的參與意愿、組織能力、對(duì)法律法規(guī)和政府行政方式的了解程度以及克服種種困難障礙的堅(jiān)持性，其現(xiàn)實(shí)后果是，業(yè)委會(huì)成立非常難。 全國(guó)的眾多物業(yè)小區(qū)中，成立業(yè)委會(huì)的只占小部分。 在首善之地北京，從《物業(yè)管理?xiàng)l例》2003年9月實(shí)施到2007年10月，目前全市3200個(gè)住宅項(xiàng)目中，成立業(yè)主大會(huì)和選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)的只有574個(gè)，成立率僅為17.9% 。(市人大常委會(huì)副主任趙久合：關(guān)于檢查《物業(yè)管理?xiàng)l例》執(zhí)行情況的報(bào)告， 2007年10月30日，http://www./27925/2007/11/28/243@17142_11.htm （2008年09月06日），第9段)。更進(jìn)一步，即使成立了業(yè)委會(huì)，開(kāi)展工作更是難，導(dǎo)致已成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)，多數(shù)業(yè)委會(huì)工作開(kāi)展不起來(lái)。由于對(duì)作為自治組織的業(yè)委會(huì)缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，業(yè)委會(huì)可能也變成即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，將全體業(yè)主的意志變?yōu)樽陨淼囊庵?，把法律?guī)定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)變成事實(shí)上的決策者。例如，業(yè)委會(huì)應(yīng)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)決議，但是業(yè)委會(huì)可以將表達(dá)自己意志的議題和決議程序都經(jīng)由自己控制導(dǎo)致失去業(yè)主的信任或支持。但是，更為突出的難題是，即使業(yè)委會(huì)想要充分體現(xiàn)全體業(yè)主的意志，通過(guò)召開(kāi)“業(yè)主大會(huì)”來(lái)決策，在當(dāng)前1000戶為規(guī)模的小區(qū)，僅就組織理論中的“管理幅度”而言，其會(huì)議召開(kāi)的全部過(guò)程是非常難的，更不用說(shuō)業(yè)主要依法通過(guò)民主程序來(lái)表達(dá)意志，在當(dāng)前我國(guó)的民主“初級(jí)階段”情況下，在物業(yè)小區(qū)治理的實(shí)踐中，經(jīng)常是或者得不到足夠的參與程度因而達(dá)不到法定票數(shù)、或者是面臨沖突和危機(jī)因而各方都不遵守程序規(guī)則甚至已達(dá)成的協(xié)議，因此導(dǎo)致業(yè)主要對(duì)小區(qū)事務(wù)做出決策事實(shí)上很難。

物業(yè)小區(qū)治理存在業(yè)主組織的種種危機(jī)。例如根據(jù)2001年至2005年，中國(guó)人民大學(xué)“社區(qū)治理”課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生過(guò)嚴(yán)重糾紛的社區(qū)占到了80%，其中產(chǎn)生肢體沖突的占37%。（陳幽泓等多中心學(xué)派30周年學(xué)術(shù)會(huì)議，美國(guó)印第安納大學(xué)，論文《New Trends of China’s Political Culture: From Economic Changing to Social Democracy --A Case Study on Homeowners Self-Governance》）已經(jīng)有許多小區(qū)，由于內(nèi)外矛盾的激化導(dǎo)致最基本的物業(yè)服務(wù)不能提供，業(yè)主基本生活服務(wù)得不到保障。物業(yè)小區(qū)中這種矛盾的不斷積累，如不能及時(shí)、有效、從根本上解決，將成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患，將阻礙我國(guó)基層民主的進(jìn)程。

由于物業(yè)小區(qū)作為一個(gè)人類(lèi)群體意義上的“社區(qū)”（Community）的規(guī)模不是因某種歸屬感和交往關(guān)系自然形成的，而是根據(jù)土地的規(guī)劃開(kāi)發(fā)和行政命令嚴(yán)格規(guī)定的，因此，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中形成的這樣的“物業(yè)小區(qū)”通常都很大。物業(yè)小區(qū)的用地一般為15—20公頃，建筑面積約為15—20萬(wàn)平方米。在北京，根據(jù)和諧社區(qū)發(fā)展中心調(diào)查的初步數(shù)據(jù)顯示，小區(qū)面積的中位數(shù)（medium）是11萬(wàn)建筑平米，小區(qū)業(yè)主專(zhuān)有部分面積的現(xiàn)值中位數(shù)約合9.35億（取每平米均價(jià)現(xiàn)值的中位數(shù)8500元計(jì)算），戶數(shù)的中位數(shù)是796戶、樓棟為8棟 。（數(shù)據(jù)來(lái)源：《北京市物業(yè)小區(qū)業(yè)主自主治理能力發(fā)展研究項(xiàng)目》階段調(diào)研報(bào)告（陳幽泓等 2008）。以上數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)一個(gè)物業(yè)小區(qū)的一般規(guī)模（幾十戶），我國(guó)的一些小區(qū)的人口規(guī)模，比西主發(fā)達(dá)國(guó)家的一些普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模都大，而物業(yè)小區(qū)業(yè)主/居民參預(yù)小區(qū)共同事務(wù)管理的意識(shí)還很低，民主意識(shí)需要相當(dāng)時(shí)間的培育過(guò)程，這樣小區(qū)的規(guī)模對(duì)于處于自治能力初級(jí)階段的業(yè)主來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

集會(huì)的困難：在這樣一種社會(huì)大環(huán)境下，當(dāng)前物業(yè)小區(qū)中的業(yè)主組織模式主要是按照國(guó)務(wù)院2003年09月01日實(shí)施， 2007年10月1日進(jìn)行修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》設(shè)計(jì)的“業(yè)主大會(huì)＋業(yè)主委員會(huì)組織形式”。這種組織形式存在某種制度缺陷。作為共同決策者的業(yè)主大會(huì)，根據(jù)《條例》中的規(guī)定，業(yè)主大會(huì)的會(huì)議方式，“可以采用集體討論的形式，也可以采用書(shū)面征求意見(jiàn)的形式”。 如前所述，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)在的物業(yè)小區(qū)規(guī)模來(lái)說(shuō)，業(yè)主不僅人數(shù)眾多、成百上千的人很難召開(kāi)集會(huì)，而且城市小區(qū)是一個(gè)“生人社會(huì)”，僅僅由于購(gòu)買(mǎi)了商品房而聚集到一起，來(lái)自不同的行業(yè)、單位、地區(qū)，缺乏認(rèn)同感和相當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)，試圖在同一時(shí)間把大多數(shù)業(yè)主集中到同一個(gè)地點(diǎn)開(kāi)會(huì)，實(shí)際上是不現(xiàn)實(shí)的。因此我國(guó)規(guī)模在千戶上下的物業(yè)小區(qū)，從《物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施到現(xiàn)在的近五年中，在全國(guó)范圍內(nèi)，沒(méi)有一例以“集體討論形式”成功召開(kāi)業(yè)主大會(huì)的報(bào)道。這樣規(guī)模的業(yè)主大會(huì)會(huì)議的召開(kāi)，絕大部分（也可能是全部）采用的是“書(shū)面征求意見(jiàn)形式”。也就是說(shuō)，業(yè)主大會(huì)會(huì)議的召開(kāi)，幾乎全部是“全體業(yè)主書(shū)面表決的形式”，業(yè)主想要深入具體地討論小區(qū)中的問(wèn)題，事實(shí)上就成為不可能，這是當(dāng)前這種體制下的客觀現(xiàn)實(shí)。

提議的困難：《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定業(yè)主委員會(huì)只是執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定事項(xiàng), 業(yè)主可以提議召開(kāi)業(yè)主大會(huì)會(huì)議，條件是有20%以上的業(yè)主提議。但是，一個(gè)千戶上下的小區(qū)，要收集200戶左右的業(yè)主簽名，對(duì)于松散的、缺乏良好組織結(jié)構(gòu)的業(yè)主群體來(lái)說(shuō)，是非常困難的。這樣，事實(shí)上提議基本上也由業(yè)主委員會(huì)決定，這就相應(yīng)的擴(kuò)大了業(yè)委會(huì)的控制力、削弱了業(yè)主在共同事務(wù)的決定中的權(quán)利。

監(jiān)督的困難：盡管《物業(yè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定了業(yè)主的提議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但是如何能夠確保這些權(quán)利，特別是當(dāng)業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)發(fā)生意見(jiàn)分歧和沖突時(shí)如何處理，《物業(yè)管理?xiàng)l例》并沒(méi)有提供解決的答案或途徑，因此這些權(quán)利的行使實(shí)際上是沒(méi)有制度保障的。

例如，當(dāng)業(yè)主提出的議題與業(yè)主委員會(huì)的意見(jiàn)不一致時(shí)，或者業(yè)主對(duì)業(yè)主委員會(huì)不信任而要行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，根據(jù)《條例》規(guī)定，受理的機(jī)構(gòu)還是業(yè)主委員會(huì)本身，這在制度上就是一種悖論，實(shí)際上使業(yè)主委員會(huì)成為既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的角色。

作為基層群眾自治組織執(zhí)行“代表”的業(yè)主委員會(huì)上面沒(méi)有行政“上級(jí)單位”，地方政府雖然負(fù)有指導(dǎo)的責(zé)任，但是作為一個(gè)外部監(jiān)督者，作為相當(dāng)有限，遇到濫權(quán)和不聽(tīng)規(guī)勸的業(yè)主委員會(huì)的作為，采取何種行動(dòng)予以解決在實(shí)踐中已經(jīng)成為依法行政情形下政府部門(mén)的非常頭痛和難于處理的問(wèn)題。因此，對(duì)于小區(qū)物業(yè)管理事務(wù)，《物業(yè)管理?xiàng)l例》中業(yè)主大會(huì)/業(yè)主委員會(huì)構(gòu)架設(shè)計(jì)的初衷是為了保護(hù)全體業(yè)主的權(quán)利，實(shí)際上卻導(dǎo)致了每個(gè)業(yè)主都可以管，每個(gè)業(yè)主都管不了的局面。

從全國(guó)物業(yè)小區(qū)業(yè)主自治過(guò)去近五年的實(shí)際情況看，業(yè)主大會(huì)+業(yè)主委員會(huì)構(gòu)架對(duì)于推動(dòng)小區(qū)業(yè)主自治沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，有必要對(duì)這種業(yè)主自治組織形式進(jìn)行反思和改善。

筆者認(rèn)為，一個(gè)好的物業(yè)小區(qū)的自治組織形式應(yīng)具有的屬性是：

能組織和吸引較多的業(yè)主/居民長(zhǎng)期參預(yù)小區(qū)的治理；
能夠進(jìn)行有效治理，即在決策和執(zhí)行之間具有合理的制度結(jié)構(gòu)，使小區(qū)的治理活動(dòng)達(dá)到不失公正、公平的情況下的有效運(yùn)作，做到公平與效率的統(tǒng)一。

三、物業(yè)小區(qū)治理模式的制度創(chuàng)新――業(yè)主代表大會(huì)制度

（一）北京海淀區(qū)上地西里的制度創(chuàng)新實(shí)踐
業(yè)委會(huì)/居委會(huì)交叉任職：北京海淀區(qū)上地西里是一個(gè)典型的商品房住宅小區(qū)，小區(qū)于1999年開(kāi)始入住，常駐居民972戶。2000年：由上地街道組建了第一屆社區(qū)居委會(huì)，居委會(huì)主任和主要成員為街道辦派遣，不是社區(qū)的廣義業(yè)主和居民。2003年3月，由上地西里81名產(chǎn)權(quán)人代表，選舉出第一屆由9名委員組成的物業(yè)管理委員會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）。2003年7月，在上地街道的支持下，上地西里小區(qū)的自治進(jìn)行了制度創(chuàng)新，由上地西里居民代表（其中大部分也是產(chǎn)權(quán)人代表），直接投票選舉出新一屆居委會(huì)。居委會(huì)共有九名成員，全部為本社區(qū)廣義業(yè)主。 9名居委會(huì)成員中有4名為在職人員（兼職擔(dān)任居委會(huì)委員），有5名是物業(yè)管理委會(huì)（業(yè)委會(huì)）委員，交叉任職居委會(huì)。這種組合及交叉兼職，當(dāng)時(shí)在北京市乃至全國(guó)，可能是首例。（陳麗安：《關(guān)于上地西里社區(qū)居委會(huì)選舉的思考》, 載《現(xiàn)代物業(yè)》2004年第4期總第22期）。

構(gòu)建了業(yè)主代表大會(huì)制度：2004年11月，按國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，原來(lái)的物業(yè)管理委員會(huì)（業(yè)委會(huì)）需要根據(jù)《條例》規(guī)定的方式重新選舉組建，上地西里的業(yè)主選舉出上地西里業(yè)主委員會(huì)，業(yè)委會(huì)由9名委員組成。不僅如此，上地西里小區(qū)的業(yè)主/居民采取了新的制度創(chuàng)新，在業(yè)主自治組織構(gòu)架上，引入了業(yè)主大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)“業(yè)主代表大會(huì)”。

業(yè)主代表大會(huì)下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)業(yè)主監(jiān)事會(huì)。第一屆業(yè)主代表大會(huì)，共有27名代表，作為業(yè)主大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)主代表大會(huì)的負(fù)責(zé)人為主召集人1名、協(xié)助召集人2名，秘書(shū)和辦公地點(diǎn)、聯(lián)系電話與業(yè)委會(huì)共享。在業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)管理決策上權(quán)限上，由《上地西里業(yè)主公約》授權(quán)業(yè)主代表大會(huì)對(duì)業(yè)主大會(huì)決定、決議事項(xiàng)之外的事項(xiàng)進(jìn)行決策。

制度創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展：2006年7月：上地西里居民委員會(huì)換屆改選。由居民代表（大部分也是業(yè)主代表）選舉產(chǎn)生新一屆居委會(huì)。居委會(huì)有7名委員,全部為社區(qū)廣義業(yè)主,并且居委會(huì)大部分成員擔(dān)任業(yè)主代表。2007年8月，上地西里第二屆業(yè)主自治機(jī)構(gòu)換屆成立。業(yè)主自治機(jī)構(gòu)由39名業(yè)主代表、5名業(yè)主委員會(huì)委員、3名業(yè)主監(jiān)事會(huì)監(jiān)事組成。業(yè)主代表大會(huì)仍然設(shè)主召集人1名，協(xié)助召集人5名。上地西里新的《業(yè)主公約》和《業(yè)主議事規(guī)則》也提前與物權(quán)法對(duì)接。

自2000年至今的上地西里小區(qū)的社區(qū)自治，不論是從業(yè)委會(huì)業(yè)主自治的層面，還是從居委會(huì)居民自治的層面，都是比較成功的。這主要表現(xiàn)在如下方面：

絕大多數(shù)業(yè)主滿意小區(qū)的物業(yè)服務(wù)。 小區(qū)生活環(huán)境、治安情況良好。在過(guò)去的4年中，沒(méi)有發(fā)生業(yè)主之間、業(yè)主和物業(yè)公司之間的沖突。
構(gòu)建了一套行之有效的小區(qū)自治制度，即業(yè)主代表大會(huì)制度。 業(yè)主代表與居民代表大部分重合，使小區(qū)的業(yè)主自治和居民自治有機(jī)結(jié)合在一起。
小區(qū)業(yè)委會(huì)與居委會(huì)關(guān)系融洽，相互配合，相互支持，在最大程度上為業(yè)主和居民提供了方便和服務(wù)。

總結(jié)上述成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，上地西里小區(qū)自治取得成效的關(guān)鍵因素有兩點(diǎn)：

一是構(gòu)建了以“業(yè)主代表大會(huì)”為基礎(chǔ)的權(quán)力分立制衡機(jī)制，并且具有較好的操作性，形成有效率又不失公平的業(yè)主自治制度。二是實(shí)現(xiàn)了小區(qū)業(yè)主自治和居民自治的融合（見(jiàn)圖2）。







(二)業(yè)主代表大會(huì)制度

對(duì)于大多數(shù)物業(yè)小區(qū)，如數(shù)百戶到幾千戶規(guī)模的小區(qū)，筆者認(rèn)為建立有限權(quán)力的業(yè)主代表大會(huì)業(yè)主自治組織，是一個(gè)較好的選擇。業(yè)主代表組織的名稱(chēng)，可稱(chēng)為業(yè)主代表大會(huì)，也可稱(chēng)為業(yè)主代表會(huì)議，或其它合適的名稱(chēng)。從業(yè)主自治權(quán)利的角度，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，如果能夠得到多數(shù)業(yè)主的共同決定，一個(gè)小區(qū)完全可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，如小區(qū)的大小、配套設(shè)施情況等，制定本小區(qū)的業(yè)主自我管理、物業(yè)服務(wù)的模式，在我國(guó)多樣化的基層社會(huì)狀態(tài)下，不應(yīng)該、也不可能只有一個(gè)規(guī)定的通行模式。

有限權(quán)力的業(yè)主代表大會(huì)應(yīng)具有如下兩方面的特征(見(jiàn)圖3)：

第一、以有負(fù)責(zé)人，獨(dú)立運(yùn)作的業(yè)主代表大會(huì)作為業(yè)主自治的核心。業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。設(shè)立業(yè)主監(jiān)事會(huì)，以實(shí)現(xiàn)更理想的監(jiān)督和制衡。

第二、對(duì)于物業(yè)小區(qū)共有財(cái)產(chǎn)管理的重大事項(xiàng)，即物權(quán)法或其它國(guó)家法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，或按物業(yè)小區(qū)管理規(guī)約能夠啟動(dòng)全體業(yè)主共同決定的事項(xiàng)，由全體業(yè)主共同決定。 除此之外的較重要事項(xiàng)，由全體業(yè)主授權(quán)業(yè)主代表大會(huì)決策。日常工作中的具體事務(wù)，由業(yè)主委員會(huì)決定。






總結(jié)上述制度安排以及在上地西里的實(shí)踐中顯示的情況，業(yè)主代表大會(huì)制度在如下方面有利于業(yè)主自治：

（1）有利于使更多的業(yè)主有組織地、長(zhǎng)期地參與小區(qū)的共有財(cái)產(chǎn)管理事務(wù)
業(yè)主代表大會(huì)一般要有幾十名代表組成。 這幾十位業(yè)主代表可以有組織地、持續(xù)地參與小區(qū)業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)管理事務(wù)。 如北京市上地西里小區(qū)在2004年底成立業(yè)主代表大會(huì)，在過(guò)去近四年時(shí)間中，幾十名業(yè)主代表有組織的、堅(jiān)持參預(yù)小區(qū)的業(yè)主自治事務(wù)。

（2）有利于將業(yè)主自治與原有的以居委會(huì)為代表的居民自治有機(jī)聯(lián)系在一起
根據(jù)上地西里的業(yè)主代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)，業(yè)主代表大會(huì)可以是廣義業(yè)主，這樣，廣大居民或者居委會(huì)成員，如果是本小區(qū)的廣義業(yè)主，可以成為業(yè)主代表，參與小區(qū)的業(yè)主代表大會(huì)會(huì)議，以業(yè)主代表的合法身份推動(dòng)和影響物業(yè)小區(qū)業(yè)主自治、物業(yè)管理事務(wù)的決策。 這樣一種制度設(shè)計(jì)形成的組織結(jié)構(gòu)格局，使得在同一個(gè)小區(qū)中的業(yè)主組織和居民組織相互交織在一起，而基層政府也可以通過(guò)居委會(huì)的作用，通過(guò)居委會(huì)這個(gè)橋梁，引導(dǎo)和支持業(yè)主自治的正常開(kāi)展（見(jiàn)圖2）。

（3）有利于在一個(gè)適當(dāng)?shù)慕M織制度框架下有效率的工作：能開(kāi)會(huì)、能討論、能決策
相比于一個(gè)小區(qū)的有數(shù)百和數(shù)千名業(yè)主組成的業(yè)主大會(huì)，幾十名業(yè)主代表組成的代表大會(huì)，可以在統(tǒng)一時(shí)間經(jīng)常參加會(huì)議，可以對(duì)議題進(jìn)行較為充分的討論，并且易于對(duì)議題進(jìn)行表決和決策。 如上地西里的業(yè)主代表大會(huì)在過(guò)去三年多時(shí)間里，已召開(kāi)過(guò)20多次會(huì)議，討論和表決了60多項(xiàng)議題。

（4）有利于支持、督促和監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的工作
有了業(yè)主代表大會(huì)，對(duì)于業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商都是更加有效和有力的監(jiān)督力量。這些機(jī)構(gòu)都會(huì)認(rèn)識(shí)到，業(yè)委會(huì)后面代表全體業(yè)主的是幾十位業(yè)主代表，這是一股比業(yè)委會(huì)幾個(gè)委員更強(qiáng)大和比幾百、上千業(yè)主更專(zhuān)業(yè)的力量。僅就業(yè)委會(huì)的工作而言，從制定計(jì)劃開(kāi)始，到主要的實(shí)施過(guò)程，業(yè)主代表都能參與和決策，這使得業(yè)委會(huì)的工作是在業(yè)主代表全程知情，和一致同意的情況下進(jìn)行的。這樣，業(yè)主代表大會(huì)實(shí)在和具體地起到監(jiān)督和督促業(yè)委會(huì)工作的作用。

（5）有利于協(xié)調(diào)業(yè)主之間的利益，防止業(yè)主出現(xiàn)大規(guī)模分裂
通過(guò)業(yè)主代表開(kāi)會(huì)，把問(wèn)題放到桌面上，大家充分討論，可以讓人們從不同的角度去認(rèn)識(shí)理解同一個(gè)問(wèn)題，也容易讓人們理解持不同意見(jiàn)者的想法。 對(duì)問(wèn)題討論后，少數(shù)服從多數(shù)，如有必要，可形成代表大會(huì)決議。有爭(zhēng)議的問(wèn)題在業(yè)主代表大會(huì)上討論解決了，從而不會(huì)使矛盾激化，或者激起業(yè)主與業(yè)主間的群體對(duì)立和大規(guī)模的分裂。

（6）有利于物業(yè)小區(qū)業(yè)主對(duì)共有財(cái)產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)化和提升到更高的層次
物業(yè)小區(qū)建立了業(yè)主代表大會(huì)制度，可以推選有一定專(zhuān)長(zhǎng)的業(yè)主成為業(yè)主代表，以提高對(duì)共有財(cái)產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)化水平。 有了業(yè)主代表大會(huì)，形成了對(duì)業(yè)主委員會(huì)良好的督促和監(jiān)督機(jī)制，在將來(lái)適當(dāng)時(shí)機(jī)，可以考慮將小區(qū)業(yè)主委員會(huì)注冊(cè)成法人。小區(qū)的共有財(cái)產(chǎn)可以注冊(cè)在業(yè)主委員會(huì)法人名義之下。 達(dá)到這樣的層面后，業(yè)主選擇物業(yè)服務(wù)方式，改換物業(yè)服務(wù)企業(yè)，對(duì)小區(qū)業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)的保值和管理，將更方便和更有效。

四、業(yè)主代表大會(huì)制度的理論探討

盡管在實(shí)踐領(lǐng)域，如上地西里小區(qū)這樣的業(yè)主代表大會(huì)制度取得了較好的效果，但是圍繞這一制度的質(zhì)疑一直存在，圍繞的核心問(wèn)題就是業(yè)主代表大會(huì)是否侵犯或剝奪了業(yè)主的權(quán)利。要回答這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為關(guān)鍵看兩點(diǎn)：一是看啟動(dòng)全體業(yè)主共同決定門(mén)檻的設(shè)置，二是看業(yè)主代表大會(huì)權(quán)力的設(shè)置（詳見(jiàn)圖4中這兩方面的設(shè)置）。







動(dòng)議的設(shè)置：將啟動(dòng)業(yè)主共同決定的門(mén)檻定設(shè)置的合理是保證業(yè)主權(quán)利的一個(gè)重要方面。業(yè)主行使權(quán)力的根本是參與小物業(yè)小區(qū)事務(wù)的共同決定，其具體表現(xiàn)形式就是通過(guò)提議和表決的方式實(shí)施由全體業(yè)主共同決定（業(yè)主大會(huì)會(huì)議）的事務(wù)。在當(dāng)前業(yè)主參與難的困境下，如果在業(yè)主代表大會(huì)的構(gòu)架下，從制度設(shè)計(jì)上，把提議進(jìn)行全體業(yè)主表決（召開(kāi)業(yè)主大會(huì)會(huì)議）的門(mén)檻，及對(duì)全體業(yè)主表決議題（業(yè)主大會(huì)表決議題）提議的門(mén)檻定得適當(dāng)?shù)牡停吹韧诨虻陀跇I(yè)主大會(huì)/業(yè)主委員會(huì)構(gòu)架中的規(guī)定，則業(yè)主的權(quán)力完全沒(méi)有受到剝奪或削弱。相反，從制度設(shè)計(jì)上，可以增加業(yè)主代表大會(huì)提議進(jìn)行全體業(yè)主表決（召開(kāi)業(yè)主大會(huì)會(huì)議）的條款，進(jìn)一步增強(qiáng)業(yè)主行使自己的權(quán)力。 如圖4中的動(dòng)議設(shè)計(jì)，其特點(diǎn)和原則是通過(guò)多方、多種途徑降低啟動(dòng)業(yè)主共同決定、并設(shè)置某種制衡機(jī)制，業(yè)主啟動(dòng)動(dòng)議的門(mén)檻比通常的20％大大降低，最低5％就可以通過(guò)業(yè)主代表大會(huì)的同意提出動(dòng)議。10%的業(yè)主提議同時(shí)沒(méi)有10%業(yè)主反對(duì)也可提出動(dòng)議。但同時(shí)，要防止動(dòng)議權(quán)不被濫用，如10％的業(yè)主提出動(dòng)議但是另有10％的業(yè)主反對(duì)，則動(dòng)議就不能啟動(dòng)，以起到制衡的作用，防止出現(xiàn)業(yè)主群體分裂。

表決權(quán)力的設(shè)置：關(guān)于業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)力,從純粹理論上講，筆者認(rèn)為可以設(shè)置成為下面五個(gè)層次中的一種：
（1）沒(méi)有決策權(quán)，只起聯(lián)絡(luò)和決策支持的作用；
（2）只決策由全體業(yè)主明確授權(quán)的清單上的事項(xiàng)；
（3）可決策除《物權(quán)法》（或國(guó)家其它法規(guī)）明確規(guī)定由業(yè)主共同決定的事項(xiàng)之外的所有事項(xiàng)；
（4）《物權(quán)法》（或國(guó)家其它法規(guī)）明確規(guī)定由業(yè)主共同決定的一些事項(xiàng)，在實(shí)際運(yùn)作中，不具有可操作性。 對(duì)這些事項(xiàng)，在限定適當(dāng)?shù)囊?guī)?；虺潭群螅瑯I(yè)主代表大會(huì)可決策；
（5）可決策所有事務(wù)

如果業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)力，是上面所列的 第 （1),（2),（3)中的一種，則業(yè)主代表大會(huì)沒(méi)有侵犯或剝奪業(yè)主的權(quán)力。因?yàn)?，一個(gè)物業(yè)小區(qū)如果沒(méi)有業(yè)主代表大會(huì)，上面的第（1）、（2）、（3）項(xiàng)事務(wù)，往往是由業(yè)主委員會(huì)決策。由一個(gè)組成人員更多的業(yè)主代表大會(huì)決策這些事項(xiàng)，應(yīng)該比業(yè)委會(huì)決策，更公正和公平一些。

關(guān)于第（4）種設(shè)置，處于一個(gè)組織運(yùn)作的實(shí)際需要，業(yè)主代表大會(huì)的決策權(quán)的設(shè)置具有合理性。因?yàn)椋跊](méi)有出臺(tái)《物權(quán)法》實(shí)施細(xì)則前，當(dāng)前《物權(quán)法》規(guī)定由業(yè)主共同決定的一些事項(xiàng)，在實(shí)際的操作中，基本上不可行。如《物權(quán)法》第七十六條（五）規(guī)定：“籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，需要全體業(yè)主共同決定?！?對(duì)于一個(gè)物業(yè)小區(qū)來(lái)說(shuō)，如果每一項(xiàng)維修資金的籌集和使用，不論其數(shù)額大小，都要由全體業(yè)主來(lái)決定，顯然不現(xiàn)實(shí)。截止到2007年4月份，北京市共歸集商品住宅維修資金130億元，但累計(jì)支用維修資金415萬(wàn)元，使用率僅萬(wàn)分之三，有的區(qū)縣甚至未使用過(guò)一筆專(zhuān)項(xiàng)維修資金 (市人大常委會(huì)副主任趙久合：關(guān)于檢查《物業(yè)管理?xiàng)l例》執(zhí)行情況的報(bào)告， 2007年10月30日，http://www./27925/2007/11/28/243@17142_11.htm （2008年09月06日），第12段)。 如果把業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)力設(shè)置成上面的第（4）種，對(duì)于大多數(shù)中國(guó)城市物業(yè)小區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)是兼顧了公平和效率。 例如，上地西里小區(qū)業(yè)主議事規(guī)則對(duì)于上面所提的維修資金的籌集和使用權(quán)力設(shè)置為：年預(yù)算不超過(guò)10萬(wàn)（含10萬(wàn)）元人民幣以下的籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金由業(yè)主代表大會(huì)決定， 超過(guò)10萬(wàn)元的由全體業(yè)主共同決定。（《上地西里業(yè)主議事規(guī)則》2007年8月http://blog.focus.cn/group/blogforum_detail.php?blog_id=20047820&msg_id=104596236 （2008年9月6日， 第三條，第五條）

如果把業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)力設(shè)置成上面的第 (5）種，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，即使有全體業(yè)主雙三分之二（業(yè)主人數(shù)三分之二、業(yè)主專(zhuān)有面積產(chǎn)權(quán)面積三分之二）以上授權(quán)是否理解為對(duì)業(yè)主權(quán)利的侵犯，當(dāng)前的研究者和實(shí)踐者對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)，需要進(jìn)一步的理論和實(shí)踐的發(fā)展，也是本文作者愿意在今后繼續(xù)探討的問(wèn)題。

（全文完）