為深入貫徹落實黨的十七屆三中、五中全會精神，健全符合社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制，成都市啟動了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。由此，七年多來的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐進入了深度變革階段。然而生產(chǎn)要素自由流動還面臨著體制機制等多方面的障礙。如何破除這些障礙，盡快讓生產(chǎn)要素特別是土地要素真正流動起來，是新形勢下國土資源管理工作迫切需要研究解決的重大課題。以下，僅結(jié)合個人思考談一點粗淺認識。
　　一、當前我市實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間流動的進展情況
　　（一）產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)初步具備
　　實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的應(yīng)有之義和必然延續(xù)。從2008年開始，我市全面推行以"還權(quán)賦能"為核心，以建立"歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢"的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。經(jīng)過近3年的努力，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)都已確權(quán)到位。特別是全市國土資源部門緊密結(jié)合第二次全國土地調(diào)查，以村民小組為單位、通過五個堅持（堅持制度先行，確保規(guī)范推進；堅持協(xié)同推進，節(jié)約工作成本；堅持農(nóng)民自主，落實"還權(quán)賦能"；堅持探索創(chuàng)新，妥善化解矛盾；堅持嚴格驗收，確保做實做細），全面完成了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作。截止2010年底，共向村組集體經(jīng)濟組織頒發(fā)《集體土地所有證》33806本，向農(nóng)戶頒發(fā)《集體土地使用證》1657957本。除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地外，做到了應(yīng)確盡確，為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動奠定了基礎(chǔ)。
　?。ǘ┱唧w系正在完善
　　實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，主要包括三個方面的內(nèi)容：一是促進城鄉(xiāng)勞動力自由流動，二是推進農(nóng)村土地在一定條件下自由流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用，三是鼓勵支持金融資本向農(nóng)村流動。我市以《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》和《關(guān)于實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）為核心，一系列服務(wù)、促進和實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的配套文件及政策體系正在不斷完善中。如在勞動力方面，2010年11月市委、市政府出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》；在土地方面，已經(jīng)出臺了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理辦法（試行）》、《關(guān)于我市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費及耕地保護金的指導(dǎo)意見（試行）》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價評估工作的實施意見》等；在資本方面，已經(jīng)出臺了《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》、《關(guān)于完善土地交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作的實施意見（試行）》等。
　?。ㄈ┙灰灼脚_已經(jīng)建立
　　2008年10月13日，經(jīng)市人民政府批準，依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺。2009年底，原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易與四川省國投產(chǎn)權(quán)交易中心合并重組為"西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所"。為完善成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的主體資格，，市人民政府辦公廳2009年12月29日下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所組建方案>和<成都市引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入場交易暫行辦法>的通知》，確定了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的組建方案、交易范圍、組織機構(gòu)等。2010年7月7日，由成都市國土資源局、市房管局、市林業(yè)園林局、市農(nóng)委下屬的單位分別按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出資，共同發(fā)起設(shè)立的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限責任公司正式注冊成立（對外掛牌成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所），成為按照現(xiàn)代企業(yè)管理模式運營的企業(yè)法人。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的業(yè)務(wù)范圍包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易；農(nóng)村土地綜合整治騰出的集體建設(shè)用地掛鉤指標和占補平衡指標的交易；資產(chǎn)處置、大宗商品電子交易、股權(quán)托管、質(zhì)押貸款等。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自成立以來，其交易硬件設(shè)施建設(shè)、交易制度及規(guī)則、交易信息系統(tǒng)等逐步推進和完善，同時連接各區(qū)（市）縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所，搭建起市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布和組織交易的綜合型平臺，實行"六統(tǒng)一"的管理模式（即統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一服務(wù)標準、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一誠信建設(shè)），為服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動創(chuàng)造了良好條件。
　　（四）要素流轉(zhuǎn)初顯成效
　　按照全市推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體部署，在市國土資源部門的指導(dǎo)下，各區(qū)（市）縣積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。截止2010年底，在市國土資源部門備案、由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地共有24宗、727.83畝，流轉(zhuǎn)金額2.28億元，用途包括工業(yè)（采礦）、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地等。另在災(zāi)后重建中，地震重災(zāi)區(qū)的農(nóng)戶還利用確權(quán)頒證后的原有宅基地（含其他集體建設(shè)用地），通過農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、聯(lián)建方三方約定形式與市場機制，吸引社會資金按規(guī)劃聯(lián)建房屋并流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市四個重災(zāi)區(qū)參與住房重建的農(nóng)戶共計3055戶，引入外來聯(lián)建方2075戶，使用集體建設(shè)用地2737畝（含農(nóng)戶重建自住用地和流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地）。其中以散戶方式聯(lián)建的有1490戶（原址聯(lián)建的有443戶，異地聯(lián)建的有1047戶），以產(chǎn)業(yè)項目方式聯(lián)建的有1565戶（共21個項目）。聯(lián)建方式有效破解了重建的資金難題，受到廣大農(nóng)戶歡迎，有力推進了災(zāi)后農(nóng)村住房重建，也為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動提供了有益經(jīng)驗。
　　二、進一步實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的障礙分析
　?。ㄒ唬┓烧咧萍s依然存在
　　1.宅基地使用權(quán)
　　農(nóng)戶所建房屋占用的土地是經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意、區(qū)（市）縣人民政府批準后取得的宅基地?！兑庖姟诽岢?，"經(jīng)依法登記的城鄉(xiāng)房屋可自由流轉(zhuǎn)。集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)，其房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)應(yīng)隨之流轉(zhuǎn)"。而《物權(quán)法》第184條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押；《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或"小產(chǎn)權(quán)房"。
　　2.集體建設(shè)用地
　　《意見》提出，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，承擔同樣的責任。而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)……不得用于商品住宅開發(fā)。國務(wù)院批復(fù)的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》也明確要求，集體建設(shè)用地不得用于商品住宅等房地產(chǎn)開發(fā)。
　　（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃不能滿足需要
　　1.規(guī)劃的完備性
　　在促進生產(chǎn)要素自由流動中，要讓農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營集體建設(shè)用地或者實施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，至少必須具備四個條件，一是符合規(guī)劃，二是用途管制，三是依法取得，四是農(nóng)民自主。其中，符合規(guī)劃是基本前提。集體建設(shè)用地無論是以何種形式開發(fā)，都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。而目前我市土地利用規(guī)劃雖已經(jīng)編制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組一級，也建立了鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，但城鄉(xiāng)規(guī)劃特別是農(nóng)村地區(qū)的8控制性詳細規(guī)劃只能覆蓋到重點鎮(zhèn)。所以在規(guī)劃設(shè)計條件缺失的情況下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時土地用途、容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率、綠化率、投資強度等如何確定都成為了亟待解決的迫切問題。
　　2.規(guī)劃的民主性
　　規(guī)劃編制的過程實際上就是土地發(fā)展權(quán)的配置過程。所謂土地發(fā)展權(quán)，就是在土地用途管制的制度下，一個區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)用地是否可以調(diào)整為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，能否享有土地發(fā)展權(quán)，是由政府編制土地利用總體規(guī)劃確定的，而非農(nóng)民自己能夠決定的。土地發(fā)展權(quán)的配置過程，說到底是一個利益的博弈過程。就土地利用規(guī)劃而言，即由相關(guān)利益各方通過協(xié)商來達成誰該保護多少耕地，誰能有多大建設(shè)用地空間。就城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，即由相關(guān)利益各方通過協(xié)商來達成在確定的建設(shè)用地空間范圍內(nèi)某一區(qū)域的具體用途（如住戶、商業(yè)、工業(yè)、綠地等）該如何確定。這是土地規(guī)劃的民主性。而我市各項規(guī)劃的編制仍由政府完全主導(dǎo)，民眾特別是農(nóng)民的參與度很低。規(guī)劃一旦公布實施并準備實施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，就會由于土地發(fā)展權(quán)的相對性和稀缺性，使城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間、村與村之間、組與組之間的不同利益主體或不同農(nóng)民集體之間出現(xiàn)利益差異，規(guī)劃的權(quán)威性會因此受到質(zhì)疑，進而可能造成規(guī)劃無法實施或沒有操作性。
　?。ㄈ┊a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)仍需不斷夯實
　　如前所述，我市經(jīng)過近3年的不懈努力，集體土地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成，并為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，為更好的服務(wù)和促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)仍需不斷夯實。
　　1.與農(nóng)民宅基地緊密相關(guān)的其他集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)要進一步明晰
　　在前期宅基地確權(quán)頒證中，不少區(qū)（市）縣頒發(fā)給農(nóng)戶的《集體土地使用證》大多包含了兩部分用地，一部分是批準撥用宅基地，一部分是其他集體建設(shè)用地（主要是房屋建筑占地面積超出當?shù)噩F(xiàn)行農(nóng)村宅基地面積標準的部分和由農(nóng)戶獨自使用的院壩，以及農(nóng)村居民點內(nèi)部、與農(nóng)戶宅基地直接相連、未頒發(fā)《林權(quán)證》的林盤）。按照《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實施意見》的要求，"其他集體建設(shè)用地"確定給農(nóng)戶，必須按照村民自治的原則，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議。但部分地方在"其他集體建設(shè)用地"的確權(quán)頒證方面，村民自治環(huán)節(jié)存在缺失對問題。若今后一旦城鄉(xiāng)房屋開始自由流轉(zhuǎn)，其隨之流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)將既包含原宅基地使用權(quán)，也包含其他集體建設(shè)用地使用權(quán)。如果農(nóng)戶間因其他集體建設(shè)用地確權(quán)面積差異過大而造成流轉(zhuǎn)收益懸殊，就可能引發(fā)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部糾紛，甚至推翻已有的確權(quán)頒證成果，從而阻礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)。
　　2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地確權(quán)登記頒證應(yīng)盡快完成
　　在前期推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地并未進行確權(quán)登記頒證。其中，尤以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地的確權(quán)頒證最為復(fù)雜。因為大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地無合法用地手續(xù)，如果按現(xiàn)狀確權(quán)，就會違反土地管理法律法規(guī)，而且還會提高征地補償成本。所以制定好這類集體建設(shè)用地的確權(quán)規(guī)則并積極穩(wěn)妥地加以實施，是下一步實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)及農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營集體建設(shè)用地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　?。ㄋ模┘w經(jīng)濟組織形式亟需完善
　　要實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，一個基本前提是要求權(quán)利主體必須明確。集體土地屬于農(nóng)民集體所有，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體是集體土地所有權(quán)人。而由于農(nóng)民集體并不是一個組織，因此《物權(quán)法》規(guī)定由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。問題是在實踐中，一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已不存在或者不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營、管理等職能。同時村民委員會只是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村民小組也只是行政村內(nèi)由村民組成的自治組織，加之民主機制不健全、治理結(jié)構(gòu)不完善，村委會或村民小組不能很好履行村民自治職能和集體所有權(quán)的經(jīng)營管理職能，村組干部"代民作主"的現(xiàn)象較為突出；一方面如果完全由農(nóng)戶自己做主，很可能產(chǎn)生意見難統(tǒng)一的情形，進而影響用地效率、與地方政府發(fā)展經(jīng)濟及時用地的需求相矛盾。在這種情況下，應(yīng)如何完善集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)，如何在集體建設(shè)用地開發(fā)利用和流轉(zhuǎn)中充分體現(xiàn)農(nóng)民自主性，實現(xiàn)既避免集體土地收益被村干部侵占、挪用的問題，又避免分散決策效率低下等問題的出現(xiàn)，是必須盡早解決的課題。
　?。ㄎ澹└黜椄母镢暯舆€需加強
　　1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地制度改革的矛盾
　　首先，如上所述，由于規(guī)劃的原因在集體土地征收與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間劃了一條人為的界線。在此界線外，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。但實際上，在此界線外、符合公共利益情形的建設(shè)項目仍需征收集體土地，因為能夠剩余的具有規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模（包括存量的和增量的）的集體土地并不多，可供農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營的集體建設(shè)用地規(guī)模極為有限。所以，盡管集體建設(shè)用地可以大規(guī)模流轉(zhuǎn)，但如果不在集體土地征收與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間劃定界線，今后再要實施征地將會很難。
　　其次，城鄉(xiāng)房屋流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動的重要內(nèi)容。房屋流轉(zhuǎn)后，其占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。但在我市現(xiàn)行的征地補償安置政策體系下，只有被征地農(nóng)民或征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員才可以享受每人一定面積標準的征地拆遷住房安置待遇。其他非住房安置對象集體土地上的房屋只能作為地上附作物獲得一定的貨幣補償。這在征地補償安置方式?jīng)]有配套改革的情況下，勢必影響城鄉(xiāng)房屋的自由流轉(zhuǎn)。
　　2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地指標交易的矛盾
　　首先，如前所述，實施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個必備條件，是依法取得的集體建設(shè)用地。而依法取得集體建設(shè)用地的途徑主要有三種，一是存量建設(shè)用地（如原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地等），二是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批新增的建設(shè)用地，三是通過掛鉤或置換取得的建設(shè)用地。第一種情形，按程序確權(quán)登記頒證并在符合現(xiàn)行規(guī)劃的情況下，可以自主開發(fā)利用或?qū)嵤┝鬓D(zhuǎn)。但這類用地由于批準手續(xù)不全或不符合現(xiàn)行規(guī)劃，能夠流轉(zhuǎn)的規(guī)模不大。第二種情形，需要具備年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標才可實施轉(zhuǎn)用審批，而國家每年逐級下達的年度用地計劃指標極為有限，多用于保障城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)區(qū)建設(shè)和國家重點項目征地，幾乎不可能分配到村組用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。即使這項指標能夠分出來一部分，也面臨著巨大的供需矛盾。第三種情形，按照《成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國土局等部門關(guān)于完善土地交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作實施意見（試行）的通知》規(guī)定，農(nóng)民集體和社會投資者實施農(nóng)村土地綜合整治項目取得的建設(shè)用地指標，可以在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自主交易。但在市場法則下，建設(shè)用地指標明顯的市場價值加之"持證準入"制度的需要，建設(shè)用地指標可能更多的進入市場進行交易，而不是用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。同時通過市場轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標，極有可能因需求高漲而造成指標價格過高（極端的情形可能是指標價格高過土地出讓價格），由此必將影響集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。此外，就預(yù)留給當?shù)剞r(nóng)民集體（我們認為應(yīng)理解為貢獻指標的農(nóng)民集體）的不低于5％的建設(shè)用地指標而言，可能會出現(xiàn)本村組集體土地因不符合規(guī)劃而指標不能落地，或符合規(guī)劃村組的集體土地沒有建設(shè)用地指標使其實現(xiàn)土地用途合法變更的問題，即使這兩類村組可以互補所需，也還存在能否平等交易的問題。
　　其次，就集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)而言，既可能影響農(nóng)村土地綜合整治及建設(shè)用地指標交易，也可能反過來受其影響。如果當建設(shè)用地指標交易價格一路高走，農(nóng)戶可能更愿意賣指標而不是賣房子。但如果農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)收益很高，又可能會影響土地綜合整治，從而減少建設(shè)用地指標來源。
　?。├娣峙錂C制尚未建立
　　1.同一區(qū)域不同用途之間的土地潛在收益差異大
　　一方面，由于土地利用規(guī)劃的原因，同一區(qū)域的不同產(chǎn)權(quán)主體之間可能會因其集體土地是否可以作為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生較大的土地收益差異（即農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的差異）；另一方面，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的愿意，不同用途的集體建設(shè)用地會因具體用途不同產(chǎn)生較大的土地收益差異（即工業(yè)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等用途之間的差異）。而我市在促進生產(chǎn)要素自由流動相關(guān)政策的研究制定中，對這一問題還沒有研究透徹，相應(yīng)的利益分配機制也沒有建立。
　　2.征地區(qū)域與流轉(zhuǎn)區(qū)域之間的土地潛在收益相差大
　　由于規(guī)劃原因，在實施集體土地征收的區(qū)域和實施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的區(qū)域之間也會產(chǎn)生一定的土地收益差異?！兑庖姟诽岢觯?010年10月1日前確定的土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)用地范圍外，改變現(xiàn)有土地征收模式，縮小征地范圍，經(jīng)營性用地的取得通過市場交易機制實現(xiàn)。也就是說，在土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)用地范圍內(nèi)，仍要實施集體土地征收；在該范圍外、在符合條件的情況下，可以實施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我市現(xiàn)行征地補償安置政策體系只能是政府定價，而這一補償標準與遵循市場原則的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益之間必然會出現(xiàn)差異。如何解決這種差異之間的矛盾并建立相對公平的土地收益分配機制，是實施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須認真研究解決的問題。
　　三、促進土地要素自由流動和農(nóng)民參與集體建設(shè)用地開發(fā)的思路措施
　　在認真分析實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動可能遇到障礙的基礎(chǔ)上，提出以下解決思路和措施。
　?。ㄒ唬┗舅悸?br>　　1.堅持試點先行
　　促進生產(chǎn)要素自由流動，推動和農(nóng)民參與集體建設(shè)用地開發(fā)，是土地使用制度的一項改革，在很多問題未得以解決的情況下，要把握好工作的進度。因為如果前期工作扎實、有關(guān)障礙困難解決得好，即使步子邁得慢一些，后期工作進展和效果也會很快、很好；如果前期工作不扎實，有關(guān)障礙困難沒有解決或者解決得不好，即使步子邁得再快，后期工作效果也會很差甚至可能還要"回頭看"。所以推進改革必須堅持試點先行的原則，應(yīng)當"根據(jù)不同地區(qū)、不同時期的不同情況推進改革探索，在分類指導(dǎo)、先行試點的基礎(chǔ)上，逐步總結(jié)推廣。建議針對改革的難點問題，按照制定方案→組織實施→進行評估→完善方案→修正實施→再評估→再完善的步驟，重點選擇基礎(chǔ)條件好的少數(shù)幾個地方開展封閉試點，不宜普遍試點、遍地開花。
　　2.堅持規(guī)劃先行
　　規(guī)劃是科學發(fā)展和依法行政的基礎(chǔ)。7年來，我市推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗就是規(guī)劃先行。下一步在實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的過程中，仍然要堅持規(guī)劃先行。為此，建議各級各部門在土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制過程中除了相互之間做好銜接外，還要切實提高公眾特別是農(nóng)民的參與度，切實提高規(guī)劃的民主性、科學性和權(quán)威性。否則，規(guī)劃就不可能得到群眾的支持而順利實施。
　　3.堅持溝通先行
　　《國務(wù)院關(guān)于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案的批復(fù)》明確要求，"要根據(jù)《方案》制定相應(yīng)的專項改革方案，對具有突破性的改革試驗要實行項目化管理，涉及土地、金融等重要改革事項要按程序報批后實施。"實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，應(yīng)該是一項具有突破性的、涉及土地和金融的重要改革事項。下一步開展這項改革試點，我市應(yīng)主動和上級主管部門溝通，盡可能取得上下各方的最大共識，以共同推進改革試點工作。
　?。ǘ┚唧w措施
　　1.探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
　?。?）鼓勵宅基地使用權(quán)實行長久不變
　　推進集體土地上的房屋自由流轉(zhuǎn)，前提是要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，鼓勵農(nóng)民集體通過自主、自愿、自治方式，形成宅基地使用權(quán)"增人不增地、減人不減地"即長久不變的決議。應(yīng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及村民自治組織有序開展形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行長久不變決議的工作。決議經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上的農(nóng)戶同意并生效后，應(yīng)報區(qū)（市）縣國土資源部門備案。實行宅基地使用權(quán)長久不變的村民小組，區(qū)（市）縣國土資源部門可不再受理農(nóng)戶審批宅基地的申請，農(nóng)戶的宅基地及其他集體建設(shè)用地可隨地上房屋按規(guī)定繼承、贈與、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃及獲得合法補償。未實行宅基地使用權(quán)長久不變的村民小組，其集體土地上房屋流轉(zhuǎn)的，國土資源部門不應(yīng)辦理集體土地使用權(quán)變更登記。
　?。?）完善"地隨房屋"的流轉(zhuǎn)機制
　　推進集體土地上的房屋自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)堅持四項原則。一是"持證流轉(zhuǎn)"。即只有頒發(fā)了《房屋所有權(quán)證》和《集體土地使用證》的集體土地上的房屋，方可流轉(zhuǎn)。二是"地隨房走"。即集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)，其房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)及其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨流轉(zhuǎn)。三是有償用地。即充分借鑒和不斷發(fā)展災(zāi)后重建中農(nóng)村住房的聯(lián)建模式。集體土地上房屋流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意并確定房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用年限（一般不應(yīng)超過國有建設(shè)用地出讓最高年限），上交土地收益（由村民會議決定），變更權(quán)利類型（統(tǒng)一為集體建設(shè)用地使用權(quán)）。四是加強管理。國土資源部門應(yīng)加強農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的后續(xù)管理。地上建筑物、構(gòu)筑物等不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的，嚴禁擅自重建、擴建；符合規(guī)劃用途的，方可以依照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的要求、經(jīng)區(qū)（市）縣規(guī)劃建設(shè)部門同意后，依法重建、擴建。
　?。?）建立健全農(nóng)村住房保障制度
　　參照城鎮(zhèn)住房保障制度，通過提供廉租住房、租房補貼等多種方式，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村地區(qū)基本住房保障制度，解除部分人士擔心的農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)后可能出現(xiàn)的農(nóng)民無房可住的后顧之憂，從而消除將農(nóng)村房屋視作農(nóng)民住房保障的政策基礎(chǔ)，還農(nóng)村土地和房屋以生產(chǎn)要素的本來面目。
　　（4）改革征地補償安置機制
　　2010年11月，市委、市政府出臺的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，顛覆了原來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，今后將不再區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。屆時，現(xiàn)行政策中有關(guān)城鎮(zhèn)居民（即非農(nóng)業(yè)人口）到農(nóng)村購房的限制將因城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一而失去意義。同時，這也給我市現(xiàn)行征收集體土地時涉及的房屋補償安置政策帶來較大挑戰(zhàn)。即不能再像過去那樣按照被安置對象的人口數(shù)量來對拆遷房屋進行補償，而必須按照被拆遷房屋的產(chǎn)權(quán)面積來進行補償。為此，應(yīng)積極開展試點，確保被拆遷人房屋的合法權(quán)益，同時努力實現(xiàn)新舊政策平穩(wěn)過渡，盡量避免影響社會穩(wěn)定。
　　2.探索集體建設(shè)用地開發(fā)利用
　　探索集體建設(shè)用地開發(fā)利用，應(yīng)做好以下幾項工作。
　?。?）做好各項規(guī)劃
　　在改革試點階段，首先要審視試點區(qū)域的各項規(guī)劃（包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）是否完備，農(nóng)民是否認可。應(yīng)建立規(guī)劃編制聽證制度，充分發(fā)揮不同主體包括政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶、專家（如鄉(xiāng)村規(guī)劃師）、企業(yè)、社會組織等在規(guī)劃編制中的共同作用，以達到完備性、科學性、民主性和權(quán)威性的高度統(tǒng)一。未按上述要求做好各項規(guī)劃的地方，不宜開展集體建設(shè)用地開發(fā)利用的探索試點。
　　（2）夯實產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)
　　一是與農(nóng)戶宅基地緊密相關(guān)的其他集體建設(shè)用地未確權(quán)頒證的區(qū)（市）縣，要在符合確權(quán)條件的前提下按照村民自治的原則，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議后，盡快確定給農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地確權(quán)登記頒證工作。
　?。?）完善組織結(jié)構(gòu)
　　一是繼續(xù)推進農(nóng)村新型基層治理機制建設(shè)，充分發(fā)揮村民議事會的作用，實現(xiàn)民事民議、民權(quán)民定。二是完善集體經(jīng)濟組織運行機制，改革和探索各種代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的有效形式。在建立土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實行長久不變產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理農(nóng)村集體所有的土地（資產(chǎn)）的具體方式，實現(xiàn)原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向股份制或股份合作制經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變，以及農(nóng)戶作為原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員向新型經(jīng)濟組織股東的轉(zhuǎn)變。
　?。?）加強改革銜接
　　一是逐步推進征地制度改革。在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)用地范圍外，參照《國有土地上房屋征收和補償條例》的規(guī)定，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，縮小征地范圍，即經(jīng)營性用地不能再實施征地，而應(yīng)使用集體建設(shè)用地。
　　二是完善征地補償安置政策。在集體土地征收時，按照土地與房屋確權(quán)頒證成果和"同地同價、占誰補誰"的原則實施征地補償。第一，可考慮在土地補償費上實行"同地同價、占誰補誰"原則。即農(nóng)民集體形成土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)長久不變的決議后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接或授權(quán)征地實施單位將因征收集體土地可得的土地補償費，按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證面積支付給土地承包經(jīng)營權(quán)人和宅基地使用權(quán)人；無法確權(quán)到戶的其他集體土地（田坎、溝渠等）可得土地補償費，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照股份原則進行分配；地上附著物及青苗補償費按照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。第二，可考慮施行征地區(qū)片綜合價。征地區(qū)片綜合價標準在市政府的統(tǒng)籌下由區(qū)（市）縣政府確定，五城區(qū)（含高新區(qū)）和各區(qū)（市）縣縣域內(nèi)統(tǒng)一補償價格，實行征地區(qū)片綜合價即不再支付土地補償費和安置補助費。
　　在改革試點中，無論采用上述哪種方案，若被征地村組存在"血戰(zhàn)到底"情形（即只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，只要有征地補償安置費用，不管是否喪失承包土地，大家都可以分錢），且還需要繼續(xù)實施征地的，應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在各種補償方式（"占誰補誰"或"血戰(zhàn)到底"）之間做出選擇，政府不能包辦代替。
　　三是找準用地途徑。首先，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)使用的集體建設(shè)用地的確權(quán)登記頒證步伐，為存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。對存量建設(shè)用地（如原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地等）符合規(guī)劃的，在按程序確權(quán)并向農(nóng)民集體補交土地收益后可進行流轉(zhuǎn)；或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)利用，并對原占地者給予一定補償。其次，研究年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的配置方式，規(guī)定一定比例指標必須用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。對規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外、不需實施集體土地征收的，可在符合規(guī)劃并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的條件下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)經(jīng)營，或通過聯(lián)營、入股等行使參與開發(fā)經(jīng)營，或通過出讓、出租等方式進行流轉(zhuǎn)。再次，對規(guī)劃確定的有條件建設(shè)用地區(qū)（掛鉤或置換用地區(qū)），可由擬流轉(zhuǎn)地塊的集體土地所有權(quán)人與其他通過實施農(nóng)村土地綜合整治擁有建設(shè)用地指標（如預(yù)留的不低于5％的建設(shè)用地指標）的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，共同開發(fā)集體建設(shè)用地。
　?。?）完善收益分配
　　一是建立價格體系。首先，按照集體土地和國有土地享有平等權(quán)益、承擔同樣責任和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的基本要求，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)的價格體系。集體建設(shè)用地使用權(quán)交易價格不應(yīng)低于基準地價。交易價格低于該所在區(qū)域同用途、同年限集體建設(shè)用地基準地價的，應(yīng)按基準地價收取相關(guān)稅費并交納相應(yīng)土地收益。其次，完善集體土地征收補償安置的標準體系。征地區(qū)片綜合價應(yīng)與集體建設(shè)用地使用權(quán)基準地價相銜接。
　　二是收取相應(yīng)稅費。首先，根據(jù)試點情況，對《成都市人民政府批轉(zhuǎn)市國土局等部門關(guān)于我市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費及耕地保護金指導(dǎo)意見（試行）的通知》進行修改完善，并考慮適當提高收取比例。集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的，由區(qū)（市）縣建設(shè)部門代政府收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費，由區(qū)（市）縣國土資源部門代政府收取耕地保護金，并按規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展。未收取上述費用的，不予辦理土地登記和項目建設(shè)開工手續(xù)。其次，對開發(fā)利用的集體建設(shè)用地，符合《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定的，稅務(wù)部門應(yīng)依法征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。同時，對轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)參照《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定積極研究收取土地增值費的辦法和措施。
　　三是加強收益監(jiān)管。農(nóng)村集體建設(shè)用地收益歸集體經(jīng)濟組織所有，主要用于發(fā)展生產(chǎn)、增加集體積累、集體福利和公益事業(yè)等方面，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。農(nóng)村集體建設(shè)用地收益要納入賬內(nèi)核算，嚴格實行專戶存儲、專賬管理、?？顚Ｓ?、專項審計監(jiān)督。建議農(nóng)業(yè)部門按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》及省、市有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定具體實施操作辦法并組織實施，確保集體土地收益被侵占、截留、挪用或貪污。
　　（作者單位：市國土資源局政策法規(guī)處）