（一）農(nóng)民集中居住的歷史縱向?qū)Ρ龋浩降鹊毟F的人民公社模式。新中國歷史上大規(guī)模的農(nóng)民集中居住發(fā)生在1958年-1984年的人民公社時期。人民公社建立在公有制經(jīng)濟基礎上，實行集體生活，集體勞動，生產(chǎn)資料公有，按勞分配，禁止各種私有制形式的二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民居住實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一風格，統(tǒng)一建設，集中居住。

（二）國內(nèi)外農(nóng)民集中居住的橫向?qū)Ρ?/p>

1.德國巴伐利亞模式 ：城鄉(xiāng)等值化模式。在解決“三農(nóng)”問題上，巴伐利亞州以其城鄉(xiāng)等值化理論 ，開辟了“在農(nóng)村創(chuàng)造與城市等值的生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民就地獲得均衡發(fā)展”的獨特道路，成為歐盟“現(xiàn)代化田園”建設和解決“三農(nóng)”問題的一個典型，引起了全球關(guān)注。其中，巴州以土地整理與村莊革新相結(jié)合的農(nóng)村改造工程，在推動農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境整治上能取得明顯成效 。

為了更好地說明這種模式，也為了避免借鑒后的水土不服，本文以德國人在山東青州南張樓村的“巴伐利亞實驗” 為例。在規(guī)劃方面：按照功能定位對全村進行規(guī)劃，通過“土地整理”項目實現(xiàn)同類功能土地連片。南張樓村依功能分為四個區(qū)：村南邊是近百家企業(yè)的工業(yè)區(qū)，村東是大田區(qū)，村北是文化教育區(qū)，村子中心地帶則是生活區(qū)。在建筑風格方面：保留和發(fā)揚屬于南張樓村的最傳統(tǒng)的東西，比如“滿州門樓”。注重建筑的節(jié)能。在公共設施配套方面：通過“村莊革新”項目，南張樓村人逐步有了已成為周圍十幾個村醫(yī)療中心的醫(yī)院、配備了先進教學設施的學校、高標準的文化中心、圖書館和一家民俗博物館?；具_到了生活條件、生活質(zhì)量與“城市不同類但等值”的目標。 在村莊規(guī)劃和具體實施方面：依靠村民參與，以全體居民和經(jīng)營者的參與來強化“自下而上”的參與過程以及賦予村民更多的責任，以實現(xiàn)制定完整和綜合的農(nóng)村發(fā)展方案和規(guī)劃必須符合人們的愿望的目標。這種政策拋棄了那些出于好意強加給村民的專家規(guī)劃,而是代之以由對話形成的規(guī)劃。村民都積極參與他們所生活的地方的改造,也被允許參與基礎性決策。依靠村民參與成為巴州模式下農(nóng)村發(fā)展取得成功的最重要的保證。

2. 武漢東西湖區(qū)石榴紅村模式：原址原規(guī)模的整建模式。它的兩大特點：其一在原村基礎上采用原址、原規(guī)模、風格統(tǒng)一的整建模式。沒有大規(guī)模拆遷，尊重并保留了農(nóng)民就近生產(chǎn)的傳統(tǒng)方式，在對房屋外觀統(tǒng)一改造的基礎上，進一步完善了基礎設施，注重消防等細節(jié)方面的完善。其二在于對鄉(xiāng)村文化的保護與改善。該村保留了濃郁的鄉(xiāng)村特色，大有《桃花源記》中“土地平曠，屋舍儼然，有良田美池桑竹之屬，阡陌交通，雞犬相聞”的景象。其三在于生態(tài)環(huán)境的打造和循環(huán)經(jīng)濟的成功探索。該村重點完善了生態(tài)污水處理系統(tǒng)、秸稈生物質(zhì)氣化系統(tǒng)、太陽能利用系統(tǒng)、垃圾循環(huán)處理系統(tǒng)、有機高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)及農(nóng)村社區(qū)管理服務體系6項系統(tǒng)，形成有利于能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)村建設體制。

3.蘇南模式——“農(nóng)村三集中”下的“居住向社區(qū)集中”?！肮I(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城市集中，居住向社區(qū)集中”，這是蘇南新農(nóng)村建設模式的經(jīng)典概況。農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住，農(nóng)地由當?shù)仄髽I(yè)搞規(guī)模經(jīng)營，這就是蘇南農(nóng)民集中居住的模式。農(nóng)民集中居住推進模式：首先在農(nóng)村集中居住區(qū)規(guī)劃確定前，一律暫停農(nóng)民建房審批，各類項目建設需要拆遷安置的村民，一律安排到集中居住區(qū)；凡是農(nóng)村新建住宅，一律安排到規(guī)劃的集中居住區(qū)進行統(tǒng)一建設。其次是房屋拆遷。一般而言，自然村整體拆遷后，農(nóng)民的宅基地、自留地和村莊其他土地，都會被用于“工業(yè)集中區(qū)”、“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設或充作“土地儲備”。最后是集中安置。在拆遷的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選定某一地塊，委托當?shù)氐姆康禺a(chǎn)公司建設農(nóng)民小區(qū)，建成后由政府統(tǒng)一分配給拆遷農(nóng)民。

4.成都模式——“級差地租”下的農(nóng)村集中居住模式。無論是成華區(qū)北湖片區(qū)實行拆遷后整體城市社區(qū)化的居住模式，還是大邑縣等其它區(qū)縣農(nóng)民集中居住的做法，在農(nóng)民集中居住點的規(guī)劃和布局上，成都體現(xiàn)出濃厚的“農(nóng)村三集中”的蘇南模式特點，可是，成都模式的特點并不在此。抓住“5?12”災后農(nóng)村住房重建的契機，通過農(nóng)民集中居住節(jié)約出農(nóng)村建設用地，借助土地交易平臺實現(xiàn)農(nóng)村建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過尋求土地的“級差地租”獲取大量的建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收入，將其收益的一部分用于補償農(nóng)民建房，一部分以“耕地保護基金”的方式為農(nóng)民提供社會保障和公共配套服務。這成為成都推進農(nóng)民集中居住的核心特點。

（三）各模式的利弊分析與參考

1.評判的標準。它山之石可以攻玉。然而，這四種模式中哪些是成功的，哪些又是失敗的？這就首先須要確定一個衡量的標準。筆者以為，農(nóng)民集中居住作為解決“三農(nóng)”問題中農(nóng)村問題的一種舉措，既應該單獨看其實現(xiàn)“村容整潔”的目標本身，又應當看到在推進的過程中對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的關(guān)聯(lián)影響；既應考慮近期效益，又應兼顧長遠發(fā)展，只有近期效益的做法難免缺乏持久性和根本性，而只有長遠利益又不免使改革缺少近期利益驅(qū)動。

2.利弊分析與參考。在農(nóng)民集中居住方面，人民公社模式的特點是實現(xiàn)了公社內(nèi)居住的平等。然而，人民公社最大的弊端是極大地強化了“城鄉(xiāng)差別” ，這種居住形態(tài)建立在生產(chǎn)力落后、普遍貧窮的基礎上。德國巴伐利亞模式的特點在于有效地統(tǒng)籌了生產(chǎn)與生活關(guān)系，“在農(nóng)村創(chuàng)造了與城市等值”的生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民獲得均衡發(fā)展；武漢石榴紅村原址原規(guī)模的整建模式在鄉(xiāng)土文化的保護和循環(huán)經(jīng)濟方面做得出色，但因為缺少前瞻性也帶來了不足：一是村莊占地2000畝，村民210戶，人口783人，將公共用地計算在內(nèi)，該村人均占地1703㎡，土地浪費較大；二是房屋大多是原有基礎上的外立面粉刷和改造，雖然成本低，但居住質(zhì)量缺少較大的改進。蘇南模式讓政府通過農(nóng)民集中居住的方式直接獲得了農(nóng)民集體建設用地的使用權(quán)，為城市工業(yè)的進一步發(fā)展爭得了土地資源，其弊端卻在于對農(nóng)民集體建設用地的補償缺少法律保護，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到維護；成都模式成功的地方在于對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和收益分配方式的法制化運作模式，降低了改革的風險，讓城市和農(nóng)村獲得了短期效益。其弊端則在于將農(nóng)村節(jié)約出來的集體建設用地使用權(quán)變成了城市建設用地使用權(quán)，剝奪了農(nóng)村和農(nóng)民長遠發(fā)展的建設用地資源。

四、重慶市推進農(nóng)民集中居住的對策和建議

農(nóng)民集中居住是以節(jié)約耕地、提升農(nóng)民居住水平為根本目的，以人、房屋、公共配套資源三要素集中為主要內(nèi)容的農(nóng)村居住形態(tài)。有效推進農(nóng)民集中居住需要遵循五以下項原則、五大動力、五種措施和三種模型。

（一）推進農(nóng)民集中居住過程中必須堅守的五項原則

1. 以人為本原則：尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民參與，不搞大拆大遷。不管是新村建設還是新農(nóng)村建設，農(nóng)民始終是這一偉大改革進程的主體。這些改革成功與否的關(guān)鍵在于是否能調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性和主動性。大拆大遷既浪費資源又往往損害農(nóng)民利益。尊重農(nóng)民的主體地位一是尊重農(nóng)民的意愿，不強迫更不強制；二是要求屬于村民自治的事情盡量交由村民自治來解決；三是積極依靠農(nóng)民參與，只有村民能親自參與決策與實施,才會取得長期的有效的結(jié)果。這是巴伐利亞模式的一條重要經(jīng)驗。

2. 統(tǒng)籌生產(chǎn)與生活的關(guān)系原則：適度集中，在集中居住點規(guī)劃第三產(chǎn)業(yè)、近期農(nóng)副業(yè)用地（遠期作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）。

理論依據(jù)：農(nóng)村居民點規(guī)劃與城市小區(qū)規(guī)劃最本質(zhì)的不同在于是否需要考慮生產(chǎn)和生活的關(guān)系。如果無視這一本質(zhì)差異而將農(nóng)民集中居住點建設得和城市小區(qū)一樣，就從根本上違背了農(nóng)民“就近生產(chǎn)臨地居住”的自然規(guī)律。因此，居民點的選址必須考慮居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)的距離問題，不能太遠而造成農(nóng)民勞動不方便。 正如林毅夫所說的“由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，不管是在人少地多的美國、加拿大、澳大利亞的大農(nóng)場，還是在人多地少的東亞、日本、韓國以及我國臺灣的小農(nóng)場，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè)的農(nóng)村居民都會選擇居住在自己耕地附近。拆并自然村，集中建立遠離耕地的新村的作法違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律?！?另外，居民點的設計也需要充分考慮農(nóng)民發(fā)展副業(yè)的問題。這是因為一方面宅基地兼具生產(chǎn)、生活雙重屬性,集中居住在節(jié)約宅基地的同時對農(nóng)民發(fā)展庭院經(jīng)濟構(gòu)成阻礙；另一方面集中居住使得農(nóng)民生活成本有所提高,有可能造成“上樓致貧”的不良后果。 在目前農(nóng)民收入不高的階段推進集中居住，一定要充分估量農(nóng)民集中居住后生活成本的變化，不能讓農(nóng)民收入來源因為在設計上缺少家庭副業(yè)而減少。這一點對于欠發(fā)達的西南農(nóng)村地區(qū)尤其重要。即便是在農(nóng)民將自己土地大部分流轉(zhuǎn)外租而導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大大改變的情況下，從減少農(nóng)民生活成本和照顧農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣逐步轉(zhuǎn)型方面考慮，在集中居住點規(guī)劃近期農(nóng)、副業(yè)用地也是非常有必要的。這種安排必將增加集中居住對于農(nóng)民的吸引力。

調(diào)查依據(jù)：從問卷調(diào)查結(jié)果看，對于新建居民點農(nóng)民是否打算在自己的庭院內(nèi)飼養(yǎng)家禽和牲畜這一問題，41%回答是，59%回答不是?？梢?，對于這一問題，大家看法不一。從下村訪問的情況看，希望發(fā)展家庭副業(yè)的農(nóng)民主要是出于增加經(jīng)濟收入來源的考慮，這對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民是很現(xiàn)實的想法，應當予以尊重；選擇相反答案的農(nóng)民則主要是考慮到環(huán)境衛(wèi)生和家庭副業(yè)增收的效果，這部分群體中大部分家庭都存在外出務工人口，有除農(nóng)業(yè)外的額外經(jīng)濟來源。問卷調(diào)查中存在外出務工的家庭占了80%，7村統(tǒng)計數(shù)據(jù)中外出務工人口占全村人口的39.05%。這兩項數(shù)據(jù)也可以說明其中的問題。因此，在規(guī)劃布局中，對這兩項需求我們必須兼顧。

例證：1）反面實例：五寶鎮(zhèn)大樹村箭沱灣農(nóng)民新村，當時特意沒有設計家庭副業(yè)用地。然而事實卻是農(nóng)民自搭自建。結(jié)果不僅喂豬養(yǎng)雞沒有禁止得了，更由于剛開始就違背了農(nóng)民集中居住規(guī)律，規(guī)劃設計時一廂情愿，而導致環(huán)境衛(wèi)生和整體風貌非常不理想。2）正面實例：江蘇蘇北王嘴村農(nóng)民集中居住的做法：王嘴村社區(qū)允許農(nóng)民在小區(qū)堆草，允許在指定空地種菜，今年將給每戶就近調(diào)兩分菜地。在每排頂頭，允許蓋豬圈。容忍農(nóng)民養(yǎng)豬，看似無奈，其實是尊重鄉(xiāng)村演進過程的理性選擇。王嘴式的農(nóng)民集中居住，傳遞兩點信息：第一，即便在經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北，農(nóng)民也渴望過上更好的生活。第二，推進農(nóng)民進小區(qū)，應尊重農(nóng)民世代積淀的生活觀，滿足農(nóng)民現(xiàn)實的利益訴求，不能拿城市尺度抹殺農(nóng)民習慣，更不能拿“時間表”趕農(nóng)民進小區(qū)。

3.兼顧近、遠期發(fā)展原則：小規(guī)模集中向較大規(guī)模集中逐步過渡，近期農(nóng)副業(yè)用地向遠期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)型。

農(nóng)民集中居住是一個動態(tài)的過程，推進農(nóng)民集中居住既要滿足農(nóng)民當下的生產(chǎn)生活需要，又要避免長遠發(fā)展中的重復建設。這個動態(tài)過程變量主要有四個：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民數(shù)量和農(nóng)民收入水平。農(nóng)民居住集中程度的根本決定因素在于生產(chǎn)力決定下的生產(chǎn)方式。小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式導致的是緊鄰承包地的分散居住。因而，在生產(chǎn)方式尚未有根本改變的前提下，推進農(nóng)民集中居住就必須充分考慮便利生產(chǎn)的因素，實行適度集中。而從長遠發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變必然推動農(nóng)民耕作面積和耕作半徑的擴大，農(nóng)民的數(shù)量減少成為必然。據(jù)北京大學中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫的預期，農(nóng)業(yè)人口的比重到2020年會從現(xiàn)在的68％降低到50％或者更低。而且人均收入增長越快，農(nóng)業(yè)人口減少越快是一個大的趨向。因此，必須對集中居住點規(guī)模實行控制性發(fā)展，控制以村為單位的小型集中點規(guī)模，逐步實現(xiàn)向跨村的較大規(guī)模集中和城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)變。

另外，從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史趨勢來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整只是遲早的問題，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)必然會隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進而普及。這樣近期農(nóng)副業(yè)用地可逐步轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，滿足長遠發(fā)展需要，有效避免了遠期規(guī)劃設計的空白和重復建設。“蘇南模式”的重要特色就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長足發(fā)展?！鞍头ダ麃喣Ｊ健备窃谛麓逶O計之初就規(guī)劃了工業(yè)用地。德國巴州有2/3的中小企業(yè)扎根于鄉(xiāng)間,其中巴州農(nóng)業(yè)企業(yè)14萬個(占全德的1/3) 。

4.“不缺位更不越位”原則：政府行為著重于科學規(guī)劃和激勵引導。農(nóng)民是推進農(nóng)民集中居住的主體，這要求我們的基層黨組織和基層政府不能缺位，更不能越位。不能缺位：是要求在推進農(nóng)民集中居住過程中，政府科學規(guī)劃，正確引導，適當激勵；不能越位：則是說應當尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民居住規(guī)律，不能違背農(nóng)民意愿搞越俎代庖，急于一時求成而損害農(nóng)民利益。

5. 物質(zhì)文明與精神文明相統(tǒng)一原則。農(nóng)民集中居住需要解決的不僅僅是每戶建筑的舒適和美觀等問題，它還承載了新村居民對精神文化生活的追求。因此，居民點應當在注重建筑集中的同時，深度發(fā)掘本村的歷史文化，活躍村民的業(yè)余文化生活。

（二）推進農(nóng)民集中居住建設的五大動力

農(nóng)民集中居住是政府引導的農(nóng)民自發(fā)的一項新村運動。那么推進農(nóng)民集中居住建設的動力在哪里？

1．內(nèi)驅(qū)力：大力加強基礎設施建設，提升公共資源配套服務水平，以獲得居民點建設的內(nèi)驅(qū)力。據(jù)問卷調(diào)查及下村訪問的情況看，65%的人認為居民點建設在規(guī)劃設計上須要優(yōu)先考慮公共設施的配套和完善。而從已初具規(guī)模的新村建設實踐看，基礎設置和公共資源配套是村民關(guān)注的核心。可以說基礎設施和公共配套資源是居民點建設的內(nèi)驅(qū)力。如果內(nèi)驅(qū)力不足，將直接影響居民點的吸引力。比如五寶鎮(zhèn)大樹村的箭沱灣新村，由于供電和排污方面不能滿足要求，村民意見較大。干壩村的王家灣新村也因為自來水供應困難而導致動員工作較難開展。

2．近期動力：適度集中，規(guī)劃第三產(chǎn)業(yè)，將近期農(nóng)副產(chǎn)業(yè)用地和遠期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地合二為一，減少入住居民點的經(jīng)濟成本，增加收入。居民點的選址必須考慮居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)的距離問題，不能太遠而給農(nóng)民耕作帶來不便。而在建筑設計上則應當預留經(jīng)營性門面，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供空間。除此以外，居民點的規(guī)劃還須要充分考慮農(nóng)民發(fā)展副業(yè)的問題。在目前農(nóng)民收入不高的階段推進集中居住，應當規(guī)劃近期家庭副業(yè)用地和菜地（針對土地流轉(zhuǎn)外租的農(nóng)民菜地非常有必要），減少農(nóng)民集中居住后的生活成本。家庭養(yǎng)雞、養(yǎng)豬等副業(yè)用地以后可以逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地轉(zhuǎn)型。通過這些措施保證農(nóng)民集中居住的收入不僅不減少，反而能逐步增加。

3.直接動力：以農(nóng)村集體建設用地指標流轉(zhuǎn)所得的級差地租收益為主要建設和社保資金，適當激勵，加速居民點建設，直接推動集中居住工程。據(jù)五寶鎮(zhèn)7個村磚瓦房數(shù)據(jù)看，磚瓦房的比例僅為44.26%。這意味著全鎮(zhèn)對新建住宅有著巨大的剛性需求。房屋新建在未來幾年有望迎來一個高潮。充分利用好這一建房潮，需要我們采取適當?shù)募畲胧?，從而為加快農(nóng)民集中居住點建設引入直接動力。可以考慮采取以農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的級差地租收益為主要建設和社保資金的激勵措施。

政策依據(jù)：國家支持重慶市“穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。設立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)” 。另外，重慶市已于2008年12月1日頒行《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，明確了農(nóng)村建設用地指標交易的規(guī)則。在該《辦法》中，農(nóng)村建設用地指標又稱為“地票”。

理論依據(jù)：保住“18億畝耕地”已經(jīng)成為國家的重要戰(zhàn)略任務，各地區(qū)也已有相應耕地指標，重慶市的目標是守住3200萬畝耕地紅線。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，重慶市必然會有大量的城市建設用地需求。以前實行的“占補平衡”耕地保護政策，是先占后補，區(qū)域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時間和質(zhì)量都不能保證。 城市對于工業(yè)用地的需求往往通過對農(nóng)村土地的征用實現(xiàn)，而實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是保障國家18億畝耕地不減少的戰(zhàn)略

性措施。如果能將農(nóng)村多余的建設用地指標調(diào)節(jié)出來，通過法定程序變成城市建設用地指標，實現(xiàn)建設用地的虛擬流動（即指標流動），并將農(nóng)村集體建設用地收益返還給農(nóng)村（集中建設資金和社?；穑敲淳湍芡瑫r實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的互補，既實現(xiàn)了以“先補后占”替代“先占后補”的用地模式轉(zhuǎn)變，屬于“先造地后用地”，可以更好地實現(xiàn)耕地保護目標，又緩解了城市建設用地指標（這類地法規(guī)明文禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)）緊張的局面，還滿足了農(nóng)民當下的需要并兼顧了農(nóng)村長遠的發(fā)展需求。

運作模式：如圖3所示，江北區(qū)可以在對農(nóng)民宅基地和農(nóng)業(yè)建設用地進行確權(quán)登記的基礎上，通過集中居住節(jié)約出大量的集體建設用地，扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遠期發(fā)展預留出的建設用地（近期作為家庭副業(yè)發(fā)展用地），剩余的部分再通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，經(jīng)土地交易所等平臺實現(xiàn)指標交易，從而獲得“級差地租”收益，最后將收益的絕大部分返還作為農(nóng)村集中居住建設資金，剩余部分返還給村集體作為農(nóng)民社會保障資金或者用于發(fā)展集體經(jīng)濟。

4.間接動力：居民點規(guī)劃依程序得到批準后，應當自規(guī)劃實行之日起嚴格限制或者禁止規(guī)劃外宅基地的審批。居民點規(guī)劃必須獲得村民大會或者代表大會的同意，這是村民自治的當然要求。規(guī)劃一旦經(jīng)過大會批準，就應當嚴格限制或者禁止在規(guī)劃外興建任何住宅。以此來防止隨意亂建，敦促大家在規(guī)劃范圍內(nèi)新建房屋。

5．遠期動力：加快農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，以生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變直接帶動集中居住工程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低導致耕作半徑有限，也使得農(nóng)民家庭經(jīng)濟收入不高，這是限制村民集中居住的瓶頸。問卷調(diào)查顯示，家庭年人均純收入在4000元以下的占46%，6000元以下的共有82%。下村采訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分愿意農(nóng)戶集中居住的農(nóng)戶最大的感慨就是手頭并無新建房屋的費用?？梢娊?jīng)濟問題是關(guān)系農(nóng)民集中居住的最直接因素。筆者認為提高農(nóng)民收入可從三個方面著手：一是通過鼓勵“城市資本下鄉(xiāng)”、“企業(yè)下鄉(xiāng)” ，開展“萬元增收工程 ”等措施，改善農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)渠道；二是積極開展就業(yè)技能培訓，引導農(nóng)民到城市就業(yè)；三是從農(nóng)業(yè)本身上下功夫，發(fā)展高效的現(xiàn)代農(nóng)副業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。對于前兩項非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)方式來說，做好農(nóng)民的再就業(yè)培訓是直接提高他們就業(yè)競爭力和收入的關(guān)鍵。而對于農(nóng)業(yè)本身潛力的發(fā)掘來說，根據(jù)目前農(nóng)村青壯年普遍外出務工的現(xiàn)狀，推進土地流轉(zhuǎn) ，引進龍頭企業(yè)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就變得非常有必要了。而當現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益變得比較可觀時，培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民才具有最現(xiàn)實的利益內(nèi)驅(qū)力。這樣，就可以形成一個龍頭企業(yè)帶動，農(nóng)民受利益驅(qū)動向現(xiàn)代農(nóng)民轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良好局面。土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民增加了收入，農(nóng)民集中居住就破解了無錢建房的難題。

（三）推進農(nóng)民集中居住的具體方式

1. 集中居住分“兩步走”。根據(jù)集中的規(guī)模程度，農(nóng)民集中居住可劃分為村內(nèi)居民點集中、跨村集中和小城鎮(zhèn)集中三種。推進農(nóng)民居住應當既有前瞻性預期，又循序漸進，不搞一步到位。從人口預期來看：隨著城市化進程的推進，農(nóng)業(yè)人口必然大量減少；而從土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營預期來看：由于外出務工主要以青壯年為主，留在農(nóng)村的屬于典型的“386199部隊”（即婦女、兒童和老人），缺少勞動力將加快土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而進一步刺激農(nóng)民集中。

據(jù)以上分析，重慶市推進農(nóng)民集中居住可分兩個階段進行：

第一階段：“控制性村內(nèi)集中+跨村集中”模式。根據(jù)具體情況，各村村內(nèi)集中居住點宜控制在0.5～1個，有條件的地方則實行跨村集中。

第二階段：“限制性村內(nèi)集中+控制性跨村集中+城鎮(zhèn)集中”模式。當村內(nèi)集中接近規(guī)模上限時，則應開啟第二階段。這是應當限制村內(nèi)集中，控制跨村集中規(guī)模，鼓勵城鎮(zhèn)集中，尤其是鼓勵土地全部流轉(zhuǎn)外租的農(nóng)民到城鎮(zhèn)集中居住。最終形成農(nóng)民“少量村內(nèi)集中+部分跨村集中+多數(shù)城鎮(zhèn)集中”的集中形態(tài)。

2.按照居住、生產(chǎn)和經(jīng)營三大功能規(guī)劃設計集中居民點。(1)建筑設計預留個體經(jīng)營性門面和集體經(jīng)營性門面。隨著新村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，人口的集中和資源的聚集必將促進旅游、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建筑設計過程中預留個體經(jīng)營性門面和集體經(jīng)營性門面，為個體和集體創(chuàng)收提供空間。其中集體經(jīng)營性門面收入將成為集中居住后期管護費用的重要來源。(2)住宅與豬圈、禽棚設計既統(tǒng)一規(guī)劃又適度分離。具體措施：1)豬圈、牛羊圈集中設計，且與居民點適當分離。這部分建筑集中設計必然將節(jié)約經(jīng)濟成本和土地用量，還可以減少人畜混居所造成的環(huán)境污染。而且，從長遠來看，若村民少量飼養(yǎng)牲口的積極性下降，這些牲口圈也可以作為規(guī)模飼養(yǎng)而出租給他人或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地轉(zhuǎn)型。另外，與村民住宅適度分離的距離應當控制100米左右。過近噪音太大，過遠又增加了飼養(yǎng)步行路程，帶來不便。集中圈養(yǎng)可能存在的疫病防控問題，則可以由現(xiàn)在已經(jīng)在落實的家庭養(yǎng)殖業(yè)衛(wèi)生防疫人員政策有效地解決。按照制度設計，這部分人員將作為村實職干部配備，由政府財政負擔工資，專門負責家庭養(yǎng)殖業(yè)的疾病防疫，集中飼養(yǎng)還能為他們節(jié)省了挨戶服務的時間成本。2)在牲口圈附近集中興建沼氣池以減少污染，增加農(nóng)村清潔能源，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。大型牲口的集中圈養(yǎng)必然涉及到排污及糞便污染處理的問題，興建沼氣池將是最佳選擇。目前農(nóng)民對于沼氣池的顧慮主要有沼氣材料的來源不穩(wěn)定、管理維護繁瑣、技術(shù)掌握難等等。而大型沼氣池將有效化解這一問題。一方面可以充分利用牲口的排泄糞便，或者考慮到其它養(yǎng)殖場拉運的辦法解決沼氣材料的來源不穩(wěn)定問題，另一方面派專人負責管理維護可以解決技術(shù)等其它問題。養(yǎng)護成本可以從沼氣收費當中提取。3)禽類養(yǎng)殖出于管理難度的考慮，以庭院養(yǎng)殖為主。雞鴨等禽類集中飼養(yǎng)管理難度大，不具有現(xiàn)實的可行性，且容易滋生鄰里之間的矛盾。從村民現(xiàn)行的做法看，有利用廢棄舊宅飼養(yǎng)的，也有家庭庭院喂養(yǎng)的。這方面難以做出限制。且從長遠發(fā)展來看，隨著村民收入的增加，家庭副業(yè)作為收入的主要來源的功能將會弱化，屆時禽類糞便所產(chǎn)生的污染問題自然也就隨之減少了。

(3) 在居民點附近規(guī)劃小片菜地，滿足部分村民種菜需求。問卷調(diào)查的結(jié)果顯示， 41%的農(nóng)戶存在土地出租流轉(zhuǎn)情況，其中19%的農(nóng)戶土地已全部流轉(zhuǎn)，對于土地出租流轉(zhuǎn)而無土地耕種的這部分老百姓，他們是居民點有望近期吸納的重要對象。為了更進一步減少入住居民點的成本，增加入住吸引力，可以在居民點附近規(guī)劃一片菜地，解決村民的吃菜問題。具體措施：在居民點附近200米范圍內(nèi)選擇一塊菜地。將土地細分為標準塊，以0.05畝地或者0.1畝地為單位進行劃分。凡入住居民點的本村村民均可以按照一定金額對其使用權(quán)進行購買（如1000元/畝），每戶分配一個單位的菜地指標。

3.規(guī)劃設計在農(nóng)民和房屋集中的同時，注重建筑美感、歸屬感和村級文化的打造。

(1)既注重建筑的美觀實用，又強調(diào)建筑風格的變化與和諧。建筑的生命力在于實用、美觀。比如吊腳樓之所以得到廣泛應用，就在于好處多：高懸地面既通風干燥，又能防毒蛇、野獸，樓板下還可放雜物或者養(yǎng)豬喂雞，優(yōu)雅的“絲檐”和寬綽的“走欄”又讓吊腳樓極富美感。農(nóng)村住房的建筑設計有必要挖掘這種設計理念，在這些傳統(tǒng)元素的基礎上進行再創(chuàng)作。而從景觀設計來看，一定范圍內(nèi)保持建筑風格的融洽與和諧無疑是形成整體美的必然要求。但是建筑風格的和諧統(tǒng)一絕不意味著住宅外立面設計的簡單劃一。簡單劃一導致的呆板必將產(chǎn)生審美疲勞。可以將最能體現(xiàn)本地傳統(tǒng)特色的屋架、梁坊、柱頭斗拱、山墻等構(gòu)件元素提煉并符號化，轉(zhuǎn)而將這些符號運用于新建筑的墻面，增加其傳統(tǒng)的文化韻味。具體措施：1)以村為單位進行建筑和景觀風格的統(tǒng)一打造。從心理學分析，人都期待一種歸屬感。以村為單位作為人的身份和心理歸屬的范圍單元既符合歷史的自然延續(xù)，又符合心理的認同?；诖?，在風格打造上也應當考慮這一特征。建筑風格的統(tǒng)一可以采取外墻材質(zhì)、顏色、女兒墻或者門窗風格作為協(xié)調(diào)元素。2)提供不同樓層和款式的戶型設計，供村民選擇。考慮到家庭人口、經(jīng)濟狀況和發(fā)展庭院副業(yè)等不同需求，新村居民點建設需要提供不同的戶型設計以供村民自由選擇。戶型設計要考慮節(jié)約用地和建筑節(jié)能，積極宣傳和引導建設節(jié)約型住宅。鼓勵房屋向空間延伸，鼓勵新建四、五層的樓房，一樓多單元，減少宅基地戶均用地。

(2)以歸屬感為抓手打造精神文明。依據(jù)：農(nóng)民集中居住不應該僅僅停留在建筑的集中上，更應該注重通過集中居住提升村民的精神文化生活水平，增強愛家愛村的集體歸屬感。具體措施：1)深度挖掘村歷史文化特色。文化有著極強的心理凝聚力。如果能深度挖掘本村歷史文化，尊重歷文化的延續(xù)性，再加以現(xiàn)代化修葺整理，以符合時代需要的形式再現(xiàn)出來,這將是打造新村文化的一項有利舉措。2)各村設計1～2個景觀節(jié)點。集中居民點風格的打造除了在建筑上進行區(qū)別外，還可以通過景觀雕塑等文化節(jié)點的不同讓各村風格的差異得到集中體現(xiàn)。這對于提升集中居民點的入住吸引力和心理認同的向心力都有著極為重要的作用。同時，它也將有助于鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

(3)注重發(fā)揮村圖書室、電子閱覽室和體育休閑活動中心的文化服務功能。充分利用好既有村級圖書館、報刊室、電子閱覽室、遠程網(wǎng)絡教育室等信息和學習資源，經(jīng)常性組織村民學習現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識，積極開展體育休閑活動，豐富村民的精神生活。

4.激勵經(jīng)費采取“農(nóng)村建設用地指標流轉(zhuǎn)收益+政府補貼”的形式。

(1)將集中居住節(jié)約下來的農(nóng)村建設用地指標流轉(zhuǎn)收益返還給農(nóng)民和村集體，用于新屋建設、購買社會保險和發(fā)展集體經(jīng)濟等方面。依據(jù)：農(nóng)村集體建設用地指標流轉(zhuǎn)收益既然主要是靠拆舊建新（拆除舊的宅基地集中新建）所節(jié)省下的存量建設用地的級差地租收益 ，那么對節(jié)約宅基地進行收益返還就理所當然。而《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》也明確規(guī)定了“農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定” 。根據(jù)重慶市“地票”交易情況，重慶市主城九區(qū)每畝農(nóng)村集體建設用地指標流轉(zhuǎn)費最低保護價可定為20萬 ，也就是300元/㎡的收益。這300元/㎡的收益扣除交易等成本剩余部分的分配可交由村民自治決定，但仍建議確立一個收益分配的最低標準，以鼓勵農(nóng)民節(jié)約土地，可將其中200元/㎡的收益返還給農(nóng)戶，其余部分返還給村集體用作社?；鸹蛘哂糜诩w經(jīng)濟發(fā)展（村集體至少可以獲得50元/㎡的收益返還）。具體措施：對于新建住宅少于原有宅基地，且對原廢棄宅基地進行復墾的，政府按照“地票”收益給予減少面積的部分收益返還，可以按照每相應減少宅基地1㎡，對農(nóng)戶返還200元的標準給付。若農(nóng)民由戶均占地面積約548㎡減少至75～125㎡，戶均節(jié)約423～474㎡，則將獲得8.5～9.5萬多的收益返還。而村集體至少可以獲得戶均2.1～2.3萬多的收益返還。

(2)政府補貼獎勵符合居民點設計要求的新建住宅。依據(jù)：其一，新建住宅符合設計要求，將有利于統(tǒng)一打造新村面貌，有利于農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會增加當?shù)氐呢斦杖?。雖然從短期來看，這種獎勵投入和財政收益難以對等，但從長遠來看，這種做法符合“多予、少取、放活”這一要求，無疑是值得的。其二，《中共重慶市委關(guān)于加快農(nóng)村改革發(fā)展的決定》在推廣“康居農(nóng)房”建設改造中明確提到對集中建設的農(nóng)戶每戶直補3000元，農(nóng)村危舊房改造農(nóng)戶每戶直補3000元。此外，還有“宜居重慶”建設中“農(nóng)村宜居工程”中的配套資金。具體措施：可以區(qū)別建設方式而給予不同獎勵，對于“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建型”建設模式，竣工驗收并復墾宅基地后統(tǒng)一獎勵；“統(tǒng)規(guī)自建型”則按照“戶主申請+提供設計樣式+竣工勘驗+復墾原宅基地+給予獎勵”的程序進行操作。獎勵標準可以設定在6000～8000元/戶。

依此推算，參與集中居住的農(nóng)民每戶累計可以獲得10萬左右的建設經(jīng)費，而村集體也將獲得戶均2萬元左右的集體經(jīng)濟收益，這將極大地減輕農(nóng)民入住的費用負擔，增加集中居住的吸引力。

5.推進方式實行法制化運作。農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中居住涉及面廣，經(jīng)費巨大，為確保高效、透明地推進這一惠民工程，對推進農(nóng)民集中居住建設的流程中的重要內(nèi)容宜形成具有法律約束力的指導性文件，實行法制化的運作方式：一則統(tǒng)一推進方式和操作標準，二則易于老百姓理解、支持和監(jiān)督，三則便于經(jīng)驗的完善和推廣。這是成都模式的一個特點。

（四）推進農(nóng)民集中居住的操作模型

1.控制性村內(nèi)集中居民點操作模型。

規(guī)劃和選址：規(guī)劃可結(jié)合《宜居重慶建設總體規(guī)劃（農(nóng)村部分）》、《重慶市“宜居重慶”系列專項規(guī)劃——農(nóng)村康居工程建設規(guī)劃》，《宜居重慶環(huán)境保護建設規(guī)劃》等要求，結(jié)合實際情況具體規(guī)劃。全鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃后，給出1～3個村內(nèi)集中點選址點選擇，經(jīng)由村民代表大會或村民大會表決確定最終1個集中點。

建設用地調(diào)節(jié)：村與生產(chǎn)隊（或社）商議建設用地調(diào)節(jié)辦法，經(jīng)村民小組會（或社員大會）、村委會通過。

建設模式：分為“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”和“統(tǒng)規(guī)自建”兩種?！敖y(tǒng)規(guī)”即按照土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，切實避開地質(zhì)災害危險易發(fā)地等不適宜建設的區(qū)域，合理確定集中居住點的規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一質(zhì)量標準?！敖y(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一質(zhì)量標準、統(tǒng)一建設住房?！敖y(tǒng)規(guī)自建”即由農(nóng)戶按照集中居住點的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一質(zhì)量標準，分戶、聯(lián)戶或由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織自建住房。 “統(tǒng)規(guī)自建”可以廣泛吸引村民參與，通過對農(nóng)民進行建筑技能培訓，組建農(nóng)民建筑施工隊，參與居民點建設，讓農(nóng)民集中居住建設工程成為新的增收渠道。

集中點內(nèi)宅基地位置選擇：屬于“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”的采取抓鬮，“統(tǒng)規(guī)自建”的采取先到先得。

建筑質(zhì)量控制和公共資源配套內(nèi)容：可遵循重慶市《宜居重慶建設指標體系及評價標準（農(nóng)村部分）》。

原有宅基地確權(quán)登記、原宅基地復墾與申領(lǐng)“地票”收益及政府獎勵資金：對于農(nóng)民宅基地進行確權(quán)登記是一項基礎性工作，應當先于集中居住點規(guī)劃和建設；對于申請集中居住的農(nóng)民，可根據(jù)其復墾宅基地和已申建新房宅基地面積算出“地票”收益返還資金，先行給付農(nóng)民用于建設新房；在新房竣工驗收符合獎勵要求后再給予政府補貼獎勵。

頒證登記：對符合規(guī)劃和其它要求的新建房屋辦理宅基地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證。

建設規(guī)?？刂疲阂晽l件控制在200戶左右。

2．控制性跨村集中居民點操作模型。控制性跨村集中居住點的操作模式可以參考村內(nèi)集中點模型。在此，僅對不同處進行說明。

選址：跨村集中居住點選址宜選擇兩村交界處或者其它適宜跨村居住的地方。選址規(guī)劃應當先進行民意調(diào)查，給出1～2個選址建議點，經(jīng)由相關(guān)村的村民代表大會或村民大會表決確定1個集中點。

建設用地調(diào)節(jié)：由鎮(zhèn)出面制定土地占補調(diào)配方案，先交相關(guān)村、生產(chǎn)隊（或社）商議，經(jīng)村民小組會（或社員大會）、村民大會通過。

建設規(guī)模控制：視條件控制在600～800戶。

3.城鎮(zhèn)集中居民點操作模型。相同部分參考村內(nèi)集中居住點建設操作模式，其余不同部分按照城鎮(zhèn)化建設模式。這部分最為不同的在于制定鼓勵土地全部流轉(zhuǎn)外租的農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住的相關(guān)政策，激勵制度應比村內(nèi)、跨村集中點更有吸引力。

4. 推進農(nóng)民集中居住操作模型示意圖。

結(jié) 論

一地能否推進農(nóng)民集中居住，關(guān)鍵看是否具備四個前提條件：一是當?shù)卦诔青l(xiāng)規(guī)劃中是否長期（比如10年）屬于農(nóng)業(yè)用地；二是當?shù)胤课葙|(zhì)量總體情況不佳，磚瓦房比例不高，有較大的建房需求；三是農(nóng)房普遍分散，農(nóng)民中大多數(shù)愿意集中居住；四是通過集中居住節(jié)約出的農(nóng)村集體建設用地指標在市場上通過交易能夠獲得大量的資金。

如果這些條件具備，那么，按照這種操作模式推進農(nóng)民集中居住可以預期的直接效果有：一是農(nóng)民生活環(huán)境在無須農(nóng)民做出大的投資的情況下得到了很大改善；二是節(jié)約了宅基地，增加了耕地；三是增加了城市建設用地指標，城市獲得了寶貴的發(fā)展資源，農(nóng)民獲得了較多的補償；四是農(nóng)民收入不僅不降低反而會逐步增加；五是農(nóng)民集中居住將促進二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所帶來的集體收入又為后期管護和進一步改善居住環(huán)境提供了收入來源。除此之外，按照這種操作模式推進農(nóng)民集中居住還可能帶來兩個方面的間接好處：一方面，農(nóng)民集中居住為農(nóng)民進行集中培訓和精神文化活動的豐富提供了方便，緩和了部分社會矛盾，有利于農(nóng)民的現(xiàn)代化；另一方面，農(nóng)民集中居住有利于促進土地規(guī)模經(jīng)營.在此基礎上，如果農(nóng)民將節(jié)約宅基地所產(chǎn)生的建設用地指標交易收益的一部分節(jié)省下來用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入，或許還能為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化帶來契機。