黃覺(jué)曉

    相對(duì)于龐大的行政訴訟體系而言，行政訴訟起訴期限顯得很普通，很細(xì)小，但有關(guān)行政訴訟起訴期限的問(wèn)題一直困擾著實(shí)務(wù)界。在形形色色的案件中，那些有關(guān)起訴期限的規(guī)定常常令法律工作者捉襟見(jiàn)肘。喜于隨著我國(guó)行政法及行政訴訟法理論研究的深入，越來(lái)越多的學(xué)者們開(kāi)始打量、關(guān)注并駐足思考這個(gè)微小的制度，并通過(guò)不同的角度進(jìn)行研討分析。由于受本文篇幅與作者學(xué)識(shí)所限，本文的目的并不是為的行政訴訟起訴期限下一個(gè)獨(dú)到的定義，也不是提出一種嶄新的理論基礎(chǔ)，而是借站在巨人肩膀上的機(jī)會(huì)，提出一種新的思考方式。
    一、行政訴訟起訴期限的內(nèi)涵及與民事訴訟時(shí)效的區(qū)別
   （一）行政訴訟起訴期限的內(nèi)涵
    我國(guó)制定法中沒(méi)有對(duì)行政訴訟起訴期限的內(nèi)涵進(jìn)行明文規(guī)定，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)，大致分為三類(lèi)：觀點(diǎn)一，有學(xué)者以法院受理為依據(jù)，提出“起訴期限，是原告必須在一定期限內(nèi)提起訴訟，如果超過(guò)了這一期限，法院則不再受理其起訴。” 又如“起訴期限，是指行政相對(duì)人起訴的有效時(shí)間。超過(guò)法定期限，行政相對(duì)人向人民法院提起訴訟，法院將不予受理。” 觀點(diǎn)二，有學(xué)者認(rèn)為起訴期限僅是訴訟時(shí)效的另一種表達(dá)，提出“起訴期限也稱(chēng)訴訟時(shí)效，指當(dāng)事人提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)，如起訴超過(guò)法定期限，其起訴將無(wú)效，當(dāng)事人也將因訴訟時(shí)效屆滿(mǎn)而喪失訴權(quán)，法院對(duì)超過(guò)訴訟時(shí)效的起訴可以拒絕受理。 觀點(diǎn)三，也有學(xué)者從起訴人、行政主體、法院在訴訟中的不同地位及司法救濟(jì)角度分析，提出：“行政訴訟起訴期限，指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織及其工作人員具體行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請(qǐng)求保護(hù)其合法權(quán)益的法定期間。
   相對(duì)而言，本人較認(rèn)同第三種觀點(diǎn)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，一般已經(jīng)受理的案件，查明原告起訴超過(guò)起訴期限的，裁定駁回起訴。所以從本質(zhì)上講，超過(guò)起訴期限起訴的案件，法院在立案時(shí)仍有可能受理，審查中發(fā)現(xiàn)起訴超過(guò)起訴期限規(guī)定又無(wú)正當(dāng)理由的，才會(huì)被裁定駁回。換句話(huà)說(shuō)，那些超過(guò)起訴期限而沒(méi)有正當(dāng)理由的案件是被擋在司法審查的大門(mén)之外，而不是卡在是否“受理”這個(gè)的關(guān)卡之中。訴訟時(shí)效是一種民事實(shí)體法制度，與行政訴訟起訴期限有著較大的區(qū)別，本人不贊同第二種將兩者混同的觀點(diǎn)，本文將在下文中闡述兩者的區(qū)別。第三種觀點(diǎn)，從起訴人、行政主體、法院在訴訟中的不同地位對(duì)行政訴訟起訴期限進(jìn)行概括，言簡(jiǎn)意賅，但是其在表達(dá)上細(xì)化為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織及其工作人員”似有不妥之處，工作人員并非行政主體，沒(méi)有承擔(dān)法律后果的權(quán)利能力，所以本人將行政訴訟起訴期限的措辭為：“行政訴訟起訴期限，指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體的具體行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟的法定期間。
   （二）行政訴訟起訴期限與民事訴訟時(shí)效制度的區(qū)別
    1、行政訴訟起訴期限是行政程序法制度，由行政訴訟法及其他配套規(guī)定加以規(guī)定；訴訟時(shí)效是一種民事實(shí)體法制度，由民法及其配套規(guī)定加以規(guī)定。起訴期限解決的是起訴人的起訴能否進(jìn)入實(shí)體審查階段的問(wèn)題。 民事訴訟時(shí)效是權(quán)利人的民事權(quán)利受司法保護(hù)的時(shí)間界限。
    2、行政訴訟起訴期限是法定期間，無(wú)中斷、中止之說(shuō)。行政訴訟的起訴期限不因起訴人曾經(jīng)主張過(guò)權(quán)利或者行政主體承認(rèn)等原因中斷而重新起算。行政訴訟起訴期限只有起訴期限的耽誤，即使是法院認(rèn)可耽誤理由也只能順延期限，也即是排除了因法定耽誤事由占用的時(shí)間，起訴期限仍然以訴訟法或其他法律規(guī)定的期限為準(zhǔn)，時(shí)間長(zhǎng)度不會(huì)改變。而且，起訴訟訴期限的耽誤可以發(fā)生在該期限內(nèi)的所有階段，不同與訴訟時(shí)效中止的中最后6個(gè)月的規(guī)定。起訴期限的耽誤是否成立需要相對(duì)人向法院申請(qǐng)并得到法院準(zhǔn)許才能成立，而訴訟時(shí)效中止無(wú)需權(quán)利人向法院申請(qǐng)，但是否構(gòu)成還是需要訴訟過(guò)程中法院判斷。
    3、法律后果不同。在行政訴訟中，起訴必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)提出，超過(guò)法定期限，當(dāng)事人因起訴期限屆滿(mǎn)喪失訴權(quán)，受訴法院以裁定的方式作出不予受理或者駁回起訴的裁決；在民事訴訟中，超過(guò)訴訟時(shí)效，權(quán)利人喪失的是受司法保護(hù)的權(quán)利，通常稱(chēng)之為“勝訴權(quán)”。與此相適應(yīng)，在民事訴訟中，法院對(duì)原告的請(qǐng)求是否超過(guò)訴訟時(shí)效在受理案件之后才進(jìn)行審查。超過(guò)時(shí)效并不影響原告向法院提起民事訴訟，也不會(huì)影響法院受理案件。因此，原告超過(guò)民事訴訟時(shí)效起訴的，法院查實(shí)后會(huì)判決駁回訴訟請(qǐng)求，而不是裁定駁回起訴。
    4、價(jià)值傾向不同。自由與秩序是法的兩種基本價(jià)值，也是法治的本質(zhì)要求 。出于需要，自由與秩序并不是時(shí)時(shí)刻刻都處于完全的平衡狀態(tài)，而是在不同的法律關(guān)系中呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，以期達(dá)到最佳狀態(tài)。相比而言，為了實(shí)現(xiàn)法的安定性，維護(hù)行政行為的公定力與確定力，行政訴訟起訴期限制度中法的秩序價(jià)值位階稍高于自由價(jià)值位階。而民事訴訟時(shí)效制度更傾向于法的自由價(jià)值。
    5、法院審查的主動(dòng)性不同。在行政訴訟案件中，法院應(yīng)主動(dòng)審查原告起訴是否在規(guī)定起訴期限內(nèi)提起。而在民事訴訟中，法院出于尊重當(dāng)事人自由處分權(quán)，不主動(dòng)審查原告的起訴是否超過(guò)訴訟時(shí)效。
    二、行政訴訟起訴期限的舉證責(zé)任承擔(dān)
   《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)規(guī)范性文件。”2000年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。”第二十七條規(guī)定：“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外：……。”2002年10月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證據(jù)規(guī)定》）第一條第一款中與第四條第三款中再次強(qiáng)調(diào)了被告對(duì)作出的具體行政行政負(fù)有舉證責(zé)任，及被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。這一系列對(duì)被告舉證加以特別強(qiáng)調(diào)或讓行政主體負(fù)主要舉證責(zé)任的規(guī)定很容易讓人誤以為——在行政訴訟中，所有的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，讓初學(xué)者感到一頭霧水。本人認(rèn)為為了更恰當(dāng)?shù)胤治鲂姓V訟起訴期限的舉證責(zé)任承擔(dān)，有必要先理清行政訴訟起訴期限舉證責(zé)任的屬性。
   （一）“行政訴訟起訴期限的”舉證責(zé)任的屬性
英美法系將舉證責(zé)任分為推進(jìn)訴訟進(jìn)行的責(zé)任與說(shuō)服責(zé)任。推進(jìn)訴訟進(jìn)行的責(zé)任又稱(chēng)初步證明責(zé)任，指當(dāng)事人有義務(wù)提供足夠證據(jù)來(lái)證明案件“初步事實(shí)”的存在，以使法官相信案件能夠繼續(xù)下去，并交由陪審團(tuán)進(jìn)行事實(shí)審理。需要注意的是，這種舉證責(zé)任在訴訟過(guò)程中可以在當(dāng)事人之間來(lái)回轉(zhuǎn)移，而且，證明案件初步事實(shí)所需要的證據(jù)僅需滿(mǎn)足一定程度。 即當(dāng)事人對(duì)自己的主張并不需要證明其成立，而是證明有成立的可能性或?qū)?duì)方當(dāng)事人的主張不必須證明其不成立，只要證明有不成立的可能性或引起合理的懷疑就足夠了。一般訴訟過(guò)程中程序性事實(shí)采用初步證明責(zé)任。說(shuō)服責(zé)任針對(duì)實(shí)體法，主要指在案件事實(shí)認(rèn)定中，一方當(dāng)事人有責(zé)任去說(shuō)服陪審團(tuán)，因此有學(xué)者稱(chēng)說(shuō)服責(zé)任才是實(shí)質(zhì)意義上的舉證責(zé)任。根據(jù)布萊克法律辭典，這種“說(shuō)服責(zé)任”“在傳統(tǒng)觀點(diǎn)上看來(lái)，在案件任何階段都不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移”。  大陸法系學(xué)者為認(rèn)為行政訴訟舉證責(zé)任包含兩個(gè)方面的含義，一是提出證據(jù)的責(zé)任，這和英美法系的學(xué)者觀點(diǎn)相同。另一方面是結(jié)果責(zé)任，結(jié)果責(zé)任要求當(dāng)事人必須承擔(dān)對(duì)自己不利的后果。
    我國(guó)行政訴訟起訴期限的舉證責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定有個(gè)變遷的過(guò)程。1990年實(shí)施的《行政訴訟法》制定時(shí)，基于“行政程序法制化理念及行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)舉證能力” 理論，只規(guī)定被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定起訴期限的舉證責(zé)任。然而在實(shí)踐中，原告向法院起訴，法院首先要查明原告的起訴是否在法定期限內(nèi)，而法律沒(méi)有明確規(guī)定到底是由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)證明起訴符合起訴期限的舉證責(zé)任，導(dǎo)致司法處理極不統(tǒng)一。立法者意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，在2000年實(shí)施的《若干解釋》第二十七條規(guī)定：“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外：……。”該項(xiàng)規(guī)定明確規(guī)定起訴符合法定條件的舉證責(zé)任可以在當(dāng)事人之間流轉(zhuǎn)，但在措辭方面用的是“舉證責(zé)任”（我國(guó)行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)是將舉證責(zé)任與敗訴后果直接聯(lián)系在一起，所以我國(guó)行政訴訟法上的舉證責(zé)任，本質(zhì)上是“說(shuō)服責(zé)任”）。實(shí)質(zhì)上我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為證明起訴符合法定條件的證據(jù)屬于訴訟程序方面的證據(jù)而非行政行為證據(jù)，應(yīng)該將證明符合法定條件的證據(jù)與證明被訴具體行政行為合法的證據(jù)區(qū)別對(duì)待，為此，在2002年實(shí)施的《證據(jù)規(guī)定》第四條中，將“舉證責(zé)任”改為“提供其起訴符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料”。 起訴必須在起訴期限之內(nèi)提起是起訴符合法定條件的要件之一，因此，從理論上證明起訴是否符合行政訴訟起訴期限規(guī)定的責(zé)任實(shí)質(zhì)上是一種“初步證明責(zé)任”，起訴人通過(guò)證明自己起訴符合期限然后推進(jìn)訴訟程序的進(jìn)行。
   （二）證明起訴是否符合行政訴訟起訴期限規(guī)定的舉證責(zé)任分配
   我國(guó)行政訴訟法及配套規(guī)定里，規(guī)定被告對(duì)被訴的“具體行政行為”承擔(dān)舉證責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定被告對(duì)所有“行政訴訟證據(jù)”承擔(dān)舉證責(zé)任。結(jié)合《證據(jù)規(guī)則》第四條的規(guī)定，本人認(rèn)為我國(guó)對(duì)證明起訴是否符合行政訴訟起訴期限規(guī)定的舉證責(zé)任采用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”分配原則，即在起訴時(shí)先由起訴人提供證據(jù)證明其起訴在規(guī)定期限內(nèi)，被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)法定期限的，舉證責(zé)任流轉(zhuǎn)到被告身上，由被告承擔(dān)。這是沒(méi)有異議的，關(guān)鍵性問(wèn)題在于：一、第三人如果對(duì)原告起訴期限提出異議，是否承擔(dān)舉證責(zé)任；二、被告提供的起訴期限的證據(jù)是否受《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定的制約。
   《若干解釋》第二十四條規(guī)定第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，對(duì)人民法院一審判決不服的，有權(quán)提起上訴?！蹲C據(jù)規(guī)則》第七條規(guī)定第三人應(yīng)該在開(kāi)庭審理前或者人民法院制定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。雖然制定法沒(méi)有明確規(guī)定第三人負(fù)有舉證責(zé)任，但是從相應(yīng)的條文中，可以推出，在第三人對(duì)原告起訴期限有異議的情況下，應(yīng)該提供相應(yīng)證據(jù)證明。首先，從總體上分析在行政訴訟程序性證據(jù)搜集方面，原告、被告與第三人之間的能力不存在差別。其次，如果原告與被告站在同一立場(chǎng)，被告明知原告起訴超過(guò)法定期限卻不提供證據(jù)也不答辯情況下，如果不賦予第三人相應(yīng)的舉證權(quán)利勢(shì)必不利于保護(hù)第三人合法權(quán)益；第三，可以提高訴訟效率，促使第三人積極舉證；最后，第三人提供證明行政訴訟程序方面事實(shí)的證據(jù)符合“初步證明責(zé)任”理論與“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”舉證原則。
   針對(duì)第二個(gè)問(wèn)題，本人認(rèn)同“行政訴訟中只能依法限制被告不得收集作出具體行政行為的證據(jù)，收集其他證據(jù)特別是行政訴訟程序性事實(shí)的證據(jù)不應(yīng)受到《行政訴訟法》第三十三條限制”之說(shuō)。《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定基于行政機(jī)關(guān)“職權(quán)調(diào)查主義理論“設(shè)定，認(rèn)為被告在作出具體行政行為以前應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行充分的調(diào)查取證，然后根據(jù)有效的證據(jù)和法律依據(jù)作出具體行政行為，該條設(shè)置的目的是為了促使行政機(jī)關(guān)依法行政，防止行政機(jī)關(guān)在事后向原告、證人施加壓力影響證據(jù)的客觀真實(shí)性。因此，《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定本質(zhì)上是限制被告在行政程序中搜集作出具體行政行為的證據(jù)，而不是限制被告搜集推進(jìn)或阻止行政訴訟程序進(jìn)行的證據(jù)。同時(shí)，行政訴訟的原告除了行政程序中的直接相對(duì)人外，還包括利害關(guān)系人。證明利害關(guān)系人起訴超過(guò)起訴期限的證據(jù)可能產(chǎn)生與行政程序過(guò)程中，如有送達(dá)回證等，也有可能產(chǎn)生于行政行為生效以后，如利害關(guān)系人在幾年后知道了行政行為的具體內(nèi)容等，如果不加區(qū)分地用《行政訴訟法》第三十三條的規(guī)定對(duì)被告提供的有關(guān)起訴期限的證據(jù)加以限制，違背了行政訴訟法的立法目的。
   三、“起訴是否在規(guī)定起訴期限內(nèi)提出”屬于法院職權(quán)審查范圍
   由于我國(guó)行政訴訟法研究起步較晚，很多問(wèn)題適用民事訴訟法上的規(guī)定，這讓很多人認(rèn)為在行政訴訟中，法院不應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限問(wèn)題。本人認(rèn)為，行政訴訟中，起訴是否在規(guī)定訴訟期間內(nèi)提起，屬于法院職權(quán)審查范圍。民事訴訟時(shí)效制度與行政訴訟起訴期限制度中法的價(jià)值傾向在上文已經(jīng)闡述。正是基于這樣價(jià)值傾向，所以法院在民事訴訟中對(duì)訴訟時(shí)效采取被動(dòng)審查原則，而在行政訴訟中對(duì)起訴期限采用主動(dòng)審查原則。并且，說(shuō)“行政訴訟起訴期限制度更傾向與法的秩序價(jià)值追求”并不是代表在行政訴訟起訴期限制度中就追求秩序、效率而忽視公正、自由，而是說(shuō)在追求秩序的同時(shí)，兼顧公正與自由。也正是出于公平公正與自由的需要，才制定了的起訴期限時(shí)間，“給當(dāng)事人在一定時(shí)段的期限內(nèi)是否尋求司法保護(hù)的選擇權(quán)和行使這種選擇權(quán)的思考及行動(dòng)時(shí)間的自由”。  行政訴訟中的起訴期限屬于起訴的法定條件之一。原告的起訴是否符合法定條件是法院職權(quán)審查范圍，因此法院應(yīng)對(duì)原告的起訴是否超過(guò)法定期限依職權(quán)進(jìn)行審查。
   四、受理后，發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)起訴期限的處理
   立案時(shí)發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)法定期限的，裁定不予受理，這點(diǎn)并無(wú)爭(zhēng)議。但如果在受理之后，在審查中發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)起訴期限該如何處理呢？實(shí)務(wù)界有不同的處理方式。有些法院工作人員認(rèn)為受理后就應(yīng)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，審查后認(rèn)為具體行政行為合法的，可以裁定駁回原告起訴；若認(rèn)為具體行政行為違法的，應(yīng)對(duì)實(shí)體性問(wèn)題作出判決，如撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法。有些法院工作人員處理方式是審查中發(fā)現(xiàn)原告起訴超過(guò)起訴期限的，就直接裁定駁回起訴，對(duì)實(shí)體性問(wèn)題不做處理。本人贊同第二種處理方式。在行政訴訟中，起訴期限在時(shí)間上已經(jīng)給了當(dāng)事人充分的選擇機(jī)會(huì)，如果當(dāng)事人在法律給予的這個(gè)特定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有起訴，訴訟程序就因此而停止。同時(shí)，如果法院在起訴期限問(wèn)題上采取“寬恕”態(tài)度的話(huà)，勢(shì)必架空《若干解釋》第四十四第一款第（六）項(xiàng)的規(guī)定?？梢哉f(shuō)“法律規(guī)定的行政訴訟起訴期限制度“體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)相互制約又相互獨(dú)立的本質(zhì)：在起訴期限內(nèi)的起訴，法院應(yīng)該依法受理并就行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行實(shí)體裁判，這是司法權(quán)制約行政權(quán)的一面；超過(guò)起訴期限的起訴，法院不應(yīng)受理，這是行政權(quán)獨(dú)立于司法權(quán)的一面。程序性的裁定將超過(guò)起訴期限的起訴排除在合法性審查的大門(mén)之外，即使確有錯(cuò)誤也是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)機(jī)制解決的范疇。” 司法救濟(jì)并非唯一的救濟(jì)途徑。
   五、結(jié)束語(yǔ)
   法律制度的完善發(fā)展既需要有宏偉的法學(xué)理論為基石，也不能忽視對(duì)實(shí)務(wù)中具體制度的研究。起訴期限制度雖是行政訴訟法體系中滄海一粟，但卻是啟動(dòng)司法審查程序的條件之一，意義非凡。本人認(rèn)為關(guān)于行政訴訟起訴期限的問(wèn)題雖然從法理上能解釋一些問(wèn)題，但為了統(tǒng)一司法審判，對(duì)行政訴訟起訴期限問(wèn)題仍需以制定法形成加以明確規(guī)定。