安全是工程建設(shè)的基本要求。工程建設(shè)領(lǐng)域的安全包括了工程的安全和人的安全。施工過(guò)程中人的安全主要是施工人員的職業(yè)健康、人身安全，以及施工環(huán)境的保護(hù)（HSE）；工程的安全既包括正常使用條件下的安全、耐久、適用，也包括極端條件下（如地震、臺(tái)風(fēng)、冰凍災(zāi)害）工程的良性破壞和工程使用人的人身安全。因此，在這個(gè)概念中，既有施工安全的涵義，也有工程質(zhì)量的涵義，本文中統(tǒng)稱為工程質(zhì)量安全。

　　工程質(zhì)量安全是行業(yè)整體發(fā)展水平的綜合反映，屬于多因一果：個(gè)體失律、行業(yè)失范、市場(chǎng)失靈、政策失效都將導(dǎo)致工程出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。如近年來(lái)發(fā)生的鳳凰橋坍塌、杭州“11·15”地鐵塌陷、上?！皹谴啻唷钡仁鹿?，直接原因表現(xiàn)為有關(guān)操作人員不嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，深層次分析，無(wú)不是包工頭、承包商（包括勘察設(shè)計(jì)單位）、建設(shè)單位或者甚至主管部門受利益驅(qū)使，一味搶工期，壓造價(jià)，違反法定程序，違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致事故發(fā)生。歸納起來(lái)，影響工程質(zhì)量安全水平主要包括兩大因素：一是技術(shù)因素，包括技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平和操作人員的操作技能；二是責(zé)任體系因素，包括責(zé)任劃分是否合理、責(zé)權(quán)利是否對(duì)等。因此，工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，也需要標(biāo)本兼治，綜合治理。

　　工程質(zhì)量安全制度現(xiàn)狀

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列工程建設(shè)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，其中質(zhì)量安全管理方面的計(jì)有“一法三條例十一項(xiàng)部令”，形成了一系列管理制度，如工程質(zhì)量監(jiān)督制度、施工安全監(jiān)督制度、施工圖審查制度、超限高層審查制度、抗震新技術(shù)核準(zhǔn)制度、安全生產(chǎn)許可制度、施工安全三類人員考核任職制度、檢測(cè)機(jī)構(gòu)許可制度、竣工驗(yàn)收備案制度、工程質(zhì)量保修制度等，使工程質(zhì)量安全管理有章可循、有法可依，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)起到了積極作用，為確保大規(guī)模工程建設(shè)的質(zhì)量安全提供了制度保證。

　　當(dāng)前，我國(guó)工程質(zhì)量安全方面的問(wèn)題突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)雖有較大幅度下降，但事故總量仍然較大，且事故下降幅度趨緩；村鎮(zhèn)住宅建設(shè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)保障，安全性、適用性較差，村鎮(zhèn)建設(shè)事故時(shí)有發(fā)生；隨著一些不成熟材料、技術(shù)的大量應(yīng)用，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中出現(xiàn)了一些新的質(zhì)量通?。浑S著越來(lái)越多的深基坑、大跨度、超高層建筑的出現(xiàn)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯，地鐵、橋梁等工程事故時(shí)有發(fā)生；一些政府投資工程違反科學(xué)規(guī)律，盲目壓縮工期，配套措施跟不上，導(dǎo)致工程事故時(shí)有發(fā)生。此外，建材市場(chǎng)魚目混珠，勘察設(shè)計(jì)深度和精度不足，施工承包層層轉(zhuǎn)包與無(wú)證掛靠猖獗，一線工人質(zhì)量意識(shí)薄弱，操作技能長(zhǎng)期得不到提高，監(jiān)理人員形同虛設(shè)，都制約著行業(yè)整體質(zhì)量水平的進(jìn)一步提升。這些情況折射出當(dāng)前工程質(zhì)量安全管理的法律法規(guī)存在著諸多不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題，也可以說(shuō)，制度層面存在缺陷。

　　制度建設(shè)須“內(nèi)外統(tǒng)一”

    仔細(xì)分析以上問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)上的主要問(wèn)題是責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，一些單位和個(gè)人有利無(wú)責(zé)，或利大責(zé)小，這樣的責(zé)任體系起不到規(guī)范行為的作用，無(wú)法在實(shí)踐中落實(shí)。因此，在制度建設(shè)中必須按照責(zé)權(quán)利一致的原則，符合以下要求，做到外在制度與內(nèi)在制度的統(tǒng)一：

　　一是要符合人性特點(diǎn)。制度建設(shè)就是重新界定和調(diào)整利益關(guān)系，要承認(rèn)多數(shù)人都有趨利避害的天性，是追求利益的，對(duì)人的這種自利性要正視，同時(shí)也要加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和規(guī)范。

　　二是要符合工程建設(shè)的基本規(guī)律。首先，工程建設(shè)活動(dòng)先有交易后有產(chǎn)品，是以誠(chéng)信為基礎(chǔ)的甲乙方重復(fù)博弈，存在信息不對(duì)稱，同時(shí)也存在甲方的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，業(yè)主參與并主導(dǎo)工程建設(shè)的全過(guò)程。政府的監(jiān)管必須以市場(chǎng)主體之間的博弈為基礎(chǔ)，有一個(gè)合理的邊界，絕不能越俎代庖。其次，工程建設(shè)活動(dòng)市場(chǎng)化程度比較高，價(jià)值規(guī)律發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，因此必須以市場(chǎng)規(guī)則為基礎(chǔ)選擇政策調(diào)控的著力點(diǎn)。如作為工程建設(shè)基本制度的招投標(biāo)制度，其目的就在于通過(guò)招標(biāo)選取一個(gè)最低價(jià)，制度設(shè)計(jì)不能離開這個(gè)基本點(diǎn)。當(dāng)然這個(gè)最低價(jià)是經(jīng)過(guò)評(píng)審、核實(shí)無(wú)誤的最低價(jià)。與招標(biāo)制度相配套的是擔(dān)保制度，如果只有低價(jià)中標(biāo)而沒(méi)有擔(dān)保，責(zé)權(quán)利無(wú)法對(duì)等，風(fēng)險(xiǎn)不可避免。再次，工程建設(shè)活動(dòng)是一種社會(huì)活動(dòng)，一個(gè)工程的實(shí)施涉及到眾多的專業(yè)分包，對(duì)社會(huì)資源的組合與管理是工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容，這就需要統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的行業(yè)基本運(yùn)行規(guī)則。

　　三是要符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情和實(shí)際。首先，我國(guó)正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善階段，工程建設(shè)領(lǐng)域中相當(dāng)多的市場(chǎng)主體還不是完全的理性經(jīng)濟(jì)人，很大一部分業(yè)主是政府部門或國(guó)有企事業(yè)單位，承包商也有相當(dāng)大比例是國(guó)有企業(yè)，他們不但肩負(fù)著產(chǎn)生效益、創(chuàng)造財(cái)富的責(zé)任，也肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任，價(jià)值目標(biāo)是多元的，他們是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，甚至有時(shí)候可能表現(xiàn)的是政治人、關(guān)系人。其次，我國(guó)的工程建設(shè)管理體制是高度分割的，投資決策與實(shí)施分割，各類專業(yè)工程的監(jiān)管分割，各地也有自己的土政策，一項(xiàng)統(tǒng)一的政策往往因?yàn)榈胤健⒉块T附加的各類“細(xì)則”而大相徑庭。因此，必須在確保基本模式一致的前提下，給予地方和部門足夠的政策空間。

    制度創(chuàng)新勢(shì)在必行

　　筆者認(rèn)為，目前我國(guó)工程建設(shè)質(zhì)量安全管理制度創(chuàng)新應(yīng)注意解決以下一些問(wèn)題：

　　一是解決建設(shè)單位的權(quán)利責(zé)任一致問(wèn)題。作為工程的發(fā)起人和受益人，建設(shè)單位可分為兩類：一類是自建自有自用的，如各類企事業(yè)單位，其質(zhì)量責(zé)任是終身的，對(duì)其約束力主要來(lái)自后續(xù)的使用功能保障壓力；另一類是建成后作為商品進(jìn)行交易的，主要是各類開發(fā)商，其追求的是開發(fā)成本與商品房售價(jià)之間的差額，對(duì)其約束力主要來(lái)自市場(chǎng)選擇與競(jìng)爭(zhēng)壓力。目前，各類開發(fā)商存在的問(wèn)題比較多，突出問(wèn)題是權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等。當(dāng)前，房地產(chǎn)市場(chǎng)處于賣方市場(chǎng)，開發(fā)商只要拿到好地塊，就不愁房子賣不出去，無(wú)法形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。因此，在建造成本控制上就會(huì)有壓級(jí)壓價(jià)的傾向，在品質(zhì)要求上“達(dá)標(biāo)就行”、“合格就行”。由于購(gòu)房人與開發(fā)商之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，對(duì)開發(fā)商的偷工減料、以次充好，購(gòu)房人無(wú)法做出準(zhǔn)確判斷。因此，開發(fā)商這類建設(shè)單位應(yīng)成為政府工程質(zhì)量監(jiān)管的重點(diǎn)。

　　規(guī)范開發(fā)商的行為，不可能對(duì)其作為項(xiàng)目投資人的權(quán)利做過(guò)多地限制，如選取設(shè)計(jì)人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等，但應(yīng)該按照責(zé)、權(quán)、利一致的原則，明確其相應(yīng)的質(zhì)量安全責(zé)任，如將安全生產(chǎn)許可的條件列入施工許可中，由建設(shè)單位牽頭對(duì)項(xiàng)目施工期間的現(xiàn)場(chǎng)安全負(fù)總責(zé)；再如，應(yīng)由開發(fā)商組織保修工作，先行對(duì)小業(yè)主做出保修承諾，先行賠償；項(xiàng)目開發(fā)公司的保修責(zé)任應(yīng)由其母公司承擔(dān)。也可由開發(fā)商為其開發(fā)的商品房購(gòu)買工程質(zhì)量保險(xiǎn)，并將每個(gè)小業(yè)主列為被保險(xiǎn)人。此外，也應(yīng)明確建設(shè)單位或建筑工程所有人在工程長(zhǎng)期使用過(guò)程的質(zhì)量責(zé)任，由其定期對(duì)工程進(jìn)行鑒定和維修加固。

　　二是解決強(qiáng)化勘察、設(shè)計(jì)、施工單位直接責(zé)任問(wèn)題?？辈煸O(shè)計(jì)和施工單位是工程質(zhì)量的直接責(zé)任主體，所有的規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都需要通過(guò)他們落實(shí)到實(shí)際工程建設(shè)過(guò)程中。工程勘察、設(shè)計(jì)、施工承發(fā)包市場(chǎng)是目前市場(chǎng)化程度比較高的一個(gè)領(lǐng)域，存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：首先是殘酷市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下的低價(jià)競(jìng)標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)所導(dǎo)致的成本控制壓力。為降低成本和縮短工期，一些勘察單位在野外作業(yè)原始數(shù)據(jù)上造假，一些設(shè)計(jì)單位的方案設(shè)計(jì)深度不夠，專業(yè)配合不到位，施工圖設(shè)計(jì)粗制濫造，一些施工單位偷工減料、以次充好。其次是目前我國(guó)工程建設(shè)中設(shè)計(jì)、施工環(huán)節(jié)互相脫節(jié)的體制也制約著工程質(zhì)量水平的進(jìn)一步提高。設(shè)計(jì)階段不考慮施工的可行性，施工階段只是簡(jiǎn)單地按圖施工，不考慮對(duì)設(shè)計(jì)的反饋和優(yōu)化。再次是隨著工程量的激劇增加和新型結(jié)構(gòu)的大量出現(xiàn)，人員素質(zhì)跟不上，一些小型設(shè)計(jì)施工單位質(zhì)量保證體系不健全。此外，“責(zé)任到人”的責(zé)任體系遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)，責(zé)任體系不合理，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)，管生產(chǎn)不管安全、管生產(chǎn)不管質(zhì)量的現(xiàn)象比較普遍，一些企業(yè)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人重進(jìn)度、重成本、輕質(zhì)量、輕安全的意識(shí)還比較濃。

　　確保工程質(zhì)量，基礎(chǔ)在于增強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)和施工單位的質(zhì)量意識(shí)、完善責(zé)任體系。要繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育真正的市場(chǎng)主體；要加快誠(chéng)信體系建設(shè)，將企業(yè)的質(zhì)量狀況及時(shí)反映在招投標(biāo)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)與市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)；要加快推進(jìn)工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度的實(shí)施，用市場(chǎng)的力量約束企業(yè)的行為；要根據(jù)責(zé)權(quán)利一致原則，加快完善以個(gè)人為基礎(chǔ)的質(zhì)量責(zé)任體系；要促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工的互相滲透，改進(jìn)生產(chǎn)組織方式；要大力發(fā)展建筑工業(yè)化，減少工程質(zhì)量不穩(wěn)定因素，提高生產(chǎn)效率；要進(jìn)一步完善職業(yè)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)一線作業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)，提高他們的技能。

　　三是解決中介機(jī)構(gòu)的鑒證責(zé)任問(wèn)題。工程建設(shè)領(lǐng)域與質(zhì)量安全控制關(guān)系密切的中介機(jī)構(gòu)主要是監(jiān)理單位和檢測(cè)單位。監(jiān)理單位受雇于建設(shè)單位對(duì)承包合同的實(shí)施進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)過(guò)程進(jìn)行控制，是工程質(zhì)量保證體系中重要的環(huán)節(jié)，但目前一些監(jiān)理單位起不到應(yīng)有的作用，形同虛設(shè)。主要原因一方面是外部的，一些建設(shè)單位不放權(quán)，法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)理單位在材料認(rèn)定、進(jìn)度款支付、竣工驗(yàn)收中的簽字權(quán)無(wú)法落實(shí)，監(jiān)理單位不能獨(dú)立自主地開展工作；另一方面是內(nèi)部的，一些監(jiān)理單位人員素質(zhì)較低，不能給建設(shè)單位和施工單位以有價(jià)值的咨詢和指導(dǎo)，成了一個(gè)可有可無(wú)的角色，而法律法規(guī)又規(guī)定規(guī)模以上的工程必須聘請(qǐng)監(jiān)理，因此一些監(jiān)理單位就成了建設(shè)單位請(qǐng)來(lái)的擺設(shè)。檢測(cè)單位的主要問(wèn)題是迫于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，為了吸引和留住客戶，不顧原則地遷就客戶，在試驗(yàn)數(shù)據(jù)上造假，失去公正性。

　　檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為提供技術(shù)驗(yàn)證服務(wù)的單位，公正性是其生命，不能搞“完全競(jìng)爭(zhēng)”，要對(duì)其數(shù)量進(jìn)行限制，實(shí)行有限競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)城市不能審批太多的機(jī)構(gòu)。對(duì)于監(jiān)理單位的發(fā)展，不能超越發(fā)展階段，拔苗助長(zhǎng)，建議調(diào)整強(qiáng)制性監(jiān)理的范圍，給社會(huì)投資工程業(yè)主以自主權(quán)，由他們根據(jù)工程的規(guī)模和復(fù)雜程度決定是否請(qǐng)監(jiān)理。沒(méi)有監(jiān)理的工程，項(xiàng)目監(jiān)督管理的責(zé)任由建設(shè)單位直接承擔(dān)。

　　四是解決政府監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)問(wèn)題。與工程質(zhì)量的形成有直接關(guān)系的政府監(jiān)管內(nèi)容主要是工程質(zhì)量監(jiān)督、施工圖設(shè)計(jì)文件審查和竣工驗(yàn)收備案三個(gè)環(huán)節(jié)。工程質(zhì)量監(jiān)督方面存在的主要問(wèn)題是工作邊界模糊，導(dǎo)致責(zé)任不清，同樣的工程事故，不同的地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任大相徑庭。施工圖審查方面存在的主要問(wèn)題是目前的審圖任務(wù)委托方式不合理，由建設(shè)單位直接將審圖業(yè)務(wù)委托給經(jīng)政府認(rèn)定的審圖機(jī)構(gòu)，審圖機(jī)構(gòu)之間為爭(zhēng)奪業(yè)務(wù)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致把關(guān)不嚴(yán)，審圖質(zhì)量下降。此外，現(xiàn)有法規(guī)的部分處罰條款操作性不強(qiáng)，如有關(guān)行政處罰金額過(guò)大，造成實(shí)際執(zhí)行中的困難。

　　實(shí)踐證明，工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查是政府對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展的歷史階段，這些措施必不可少。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查工作。審圖機(jī)構(gòu)的任務(wù)應(yīng)由城市建設(shè)主管部門根據(jù)審圖任務(wù)量和各審圖機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量的優(yōu)劣進(jìn)行分配，而不是由建設(shè)單位來(lái)選擇。

　　五是解決進(jìn)一步強(qiáng)化民事賠償責(zé)任的問(wèn)題。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化過(guò)程中，2008年城鎮(zhèn)化率是45.7%%，專家預(yù)測(cè)今后10年每年要提高一個(gè)百分點(diǎn)，每年的城鎮(zhèn)在施建筑面積近50億平方米，竣工20億平方米建筑，加上已有的430億平方米建筑，而政府專業(yè)監(jiān)督人員只有不足4萬(wàn)人，完全靠政府來(lái)解決所有的具體問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，更為可行、有效的解決辦法是政府通過(guò)完善法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立起合理、明確的責(zé)任體系，完善技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)等訴訟支持體系，健全保險(xiǎn)機(jī)制，疏通解決問(wèn)題渠道，為廣大群眾提供有力的法律武器。相信，只要群眾手中有了好使、管用的法律武器，那些不良開發(fā)商、承包商就沒(méi)有立足之地，社會(huì)誠(chéng)信將建立起來(lái)，建筑市場(chǎng)秩序也將最終得以規(guī)范。

　　六是解決監(jiān)管體制上存在的問(wèn)題。目前，我國(guó)工程建設(shè)的管理體制特點(diǎn)是“統(tǒng)分結(jié)合”，即“統(tǒng)一規(guī)則、分別監(jiān)管”，各相關(guān)部門根據(jù)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全管理?xiàng)l例》等所規(guī)定的基本制度，分別對(duì)各類專業(yè)工程進(jìn)行監(jiān)督管理，分階段、分主體監(jiān)管的特色突出，眾多的管理制度和管理主體給項(xiàng)目參建單位帶來(lái)很大的制度執(zhí)行成本。單就房屋建筑而言，就涉及到項(xiàng)目立項(xiàng)審批（核準(zhǔn)、備案）、規(guī)劃審批、施工許可、施工質(zhì)量監(jiān)督、消防驗(yàn)收、人防驗(yàn)收、防雷驗(yàn)收、燃?xì)怛?yàn)收、竣工驗(yàn)收備案、竣工資料城建檔案驗(yàn)收等10多項(xiàng)審批。各部門缺乏有效配合，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程、全方位的聯(lián)動(dòng)式管理。此外，對(duì)一些特殊工程，如政府投資工程、市政項(xiàng)目、各類開發(fā)區(qū)項(xiàng)目、村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等，執(zhí)法難度很大，存在不能管、不敢管、管不了的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，需要整合監(jiān)管資源，加強(qiáng)信息溝通，形成監(jiān)管合力，降低監(jiān)管成本和執(zhí)行成本。 趙宏彥