【正文】
     選區(qū)，又稱為選舉區(qū)，是選民開(kāi)展選舉活動(dòng)，直接選舉產(chǎn)生國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表的基本單位。選區(qū)劃分和直接選舉密切關(guān)聯(lián)，任何國(guó)家的直接選舉，在選舉開(kāi)始以前，都要按一定的原則首先劃分選區(qū)，這不僅在于使選民在一定區(qū)域內(nèi)參加選舉更為方便，也是為了更好地計(jì)算選票和實(shí)現(xiàn)選舉目標(biāo)。“選區(qū)作為一種地理區(qū)域，在其界域內(nèi)也許包含著形形色色的，有時(shí)也許是互不相容的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、宗教的或種族的利益，所有這些利益都要求予以反映。”因此，選區(qū)劃分的關(guān)鍵就在于如何通過(guò)合理劃分選區(qū)而使選舉產(chǎn)生的代表更具廣泛的代表性，或者說(shuō)，使選舉盡可能多地包容或反映各方面的利益。
  （一）選區(qū)劃分的制度變遷
  我國(guó)選區(qū)劃分辦法早在建國(guó)之前就進(jìn)行了實(shí)踐，在建國(guó)之初就已經(jīng)確定,以1979年為界可以劃分為兩個(gè)階段。
  第一階段：1953年選舉法。根據(jù)1953年選舉法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的選舉均按選民居住情況劃分選區(qū)，施行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的選區(qū)劃分。此后，分別以規(guī)范性文件的形式對(duì)其進(jìn)行了兩次調(diào)整。1953年4月3日發(fā)布的《中央選舉委員會(huì)關(guān)于基層選舉工作的通知》進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，選區(qū)必須在進(jìn)行人口調(diào)查和選民登記以前劃定，結(jié)合人口與居住的自然條件劃分，每一選區(qū)的人口數(shù)應(yīng)與當(dāng)?shù)孛恳淮硭鶓?yīng)代表的人口數(shù)大體適應(yīng)，結(jié)合人口與居住的自然條件劃分，每一選區(qū)一般以直徑不超過(guò)二十華里為原則；一般的選區(qū)以能產(chǎn)生兩三個(gè)或三個(gè)以上的代表為適當(dāng)；人口稀散、地區(qū)遼闊之處，可以一個(gè)選區(qū)選出一個(gè)代表，特殊的還可以兩個(gè)選區(qū)合選一個(gè)代表。1956年5月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于1956年選舉工作的指示》對(duì)選區(qū)劃分方式作了局部調(diào)整，規(guī)定農(nóng)村以生產(chǎn)單位為基礎(chǔ)劃分選區(qū)，城市以居民居住地區(qū)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)，較大的廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位能夠產(chǎn)生一名以上代表的可以單獨(dú)劃成一個(gè)選區(qū)，不夠產(chǎn)生一名代表的可以由鄰近的幾個(gè)單位或者同當(dāng)?shù)鼐用窈掀饋?lái)劃成一個(gè)選區(qū)。
  第二階段：1979年選舉法。1979年選舉法對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于1956年選舉工作的指示》中的選區(qū)劃分方式給予了立法認(rèn)定，規(guī)定選區(qū)應(yīng)按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分。在1983年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》中又增加了選區(qū)大小按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分的規(guī)定，但是在1986年選舉法修改時(shí)并未將“選區(qū)大小按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分”吸收進(jìn)法律條文，只是對(duì)選區(qū)劃分方式作了更明確的規(guī)定，即選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。1995年選舉法修改時(shí)，不僅將“選區(qū)劃分按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分”列入法律條文，而且增加了“兩個(gè)大體相等”的新標(biāo)準(zhǔn)，即城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等；農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。2004年選舉法第四次修改時(shí)，盡管很多地方提出了選區(qū)劃分中存在的問(wèn)題和修改建議，但是因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)尚不成熟，沒(méi)有采納吸收。
  選區(qū)劃分的制度變遷，事實(shí)上也折射出我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)所處不同階段的組織化程度，反映了選區(qū)劃分的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。1953年選舉法隨規(guī)范的社會(huì)結(jié)構(gòu)允許農(nóng)村與城市人口的相對(duì)流動(dòng)，且沒(méi)有戶籍制度予以強(qiáng)制分離，因此選區(qū)劃分可以直接以與人口流動(dòng)較為密切的居住地要素為依據(jù)。但是1979年選舉法正是建立在戶籍制度對(duì)農(nóng)村與城市的二元分立治理基礎(chǔ)上的，且全國(guó)無(wú)論鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)都實(shí)行單位制，因此選區(qū)劃分必須嚴(yán)格以單位為基礎(chǔ)。1986年選舉法、1995年選舉法則部分反映了改革開(kāi)放以后城市單位體制逐步走向解體的現(xiàn)實(shí)，選區(qū)劃分開(kāi)始考慮城鎮(zhèn)人口的流動(dòng)，但是對(duì)農(nóng)村的選區(qū)劃分仍以靜態(tài)人口分布為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。
  （二）選區(qū)劃分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
  1、選區(qū)劃分的一般程序
  在農(nóng)村，根據(jù)農(nóng)村基本上以一個(gè)自然村或管理區(qū)（村民委員會(huì)）作為生產(chǎn)、生活的活動(dòng)
  單位的特點(diǎn)，劃分縣一級(jí)（包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣）代表的選區(qū)，一般以管理區(qū)（村民委員會(huì)）為單位劃分。不足分配一個(gè)代表名額的，以就近兩個(gè)或者多個(gè)管理區(qū)（村民委員會(huì)）聯(lián)合劃為一個(gè)選區(qū)。選舉鄉(xiāng)一級(jí)（包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）代表的選區(qū)，一般可以自然村為單位劃分。如果一個(gè)自然村不足分配一個(gè)代表名額的，以就近兩個(gè)或多個(gè)自然村聯(lián)合劃為一個(gè)選區(qū)。一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，居住狀況十分分散難以聯(lián)合劃分選區(qū)的，在代表名額允許的前提下，盡可能單獨(dú)劃分選區(qū)。
  在城鎮(zhèn)，根據(jù)人口比較集中、人戶分離情況比較普遍和突出的特點(diǎn)，一般以生產(chǎn)、工作單位或者按行業(yè)、系統(tǒng)劃分選區(qū)，無(wú)工作單位的公民可以按居民委員會(huì)歸屬劃分選區(qū)。人口數(shù)多，足以分配一至三名代表名額的，可以單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)；人口數(shù)少，不足以分配一個(gè)名額的，可以就近或按系統(tǒng)若干單位聯(lián)合劃為一個(gè)選區(qū)。
  屬少數(shù)民族聚居的情況，按照本地的民族關(guān)系和居住狀況，各少數(shù)民族選民有條件地最好單獨(dú)劃分選區(qū)，以保證依法選舉產(chǎn)生該少數(shù)民族的代表。
  2、 選區(qū)劃分的四種類型
  （1）復(fù)合選區(qū)劃分法。即在劃分選區(qū)時(shí)，如果存在著兩個(gè)或者兩個(gè)以上的民族，則必
  須照顧到當(dāng)?shù)氐拿褡尻P(guān)系。可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)劃分應(yīng)盡量做到行政區(qū)域內(nèi)就近和同類型的單位劃分在一起。這樣既有利于選民熟悉候選人，也不致于使選民因參加選舉而影響生產(chǎn)和工作。
   （2）單一選區(qū)劃分法。即一個(gè)單位人數(shù)夠劃一個(gè)選區(qū)的，應(yīng)盡量劃分為單一選區(qū)；人口特多或比較分散、偏僻的村莊和人口特少的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也可單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)。對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上民族的地區(qū)，對(duì)其中民族特點(diǎn)比較突出的少數(shù)民族，盡可能劃分為一個(gè)選區(qū)，而不能同其他單位聯(lián)合劃在一個(gè)選區(qū)，以體現(xiàn)其民族感情和風(fēng)俗習(xí)慣。劃分單一選區(qū)，有利于組織選舉和選民參加選舉活動(dòng)，有利于選民對(duì)候選人情況的熟悉和了解，有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，搞好選舉。
  （3）聯(lián)合選區(qū)劃分法。即在人數(shù)不夠劃分為一個(gè)選區(qū)的情況下，街道內(nèi)鄰近的單位可以就近劃分為聯(lián)合選區(qū)。
  （4）混合選區(qū)劃分法。即應(yīng)按每一選區(qū)選舉產(chǎn)生一至三名代表的規(guī)定，以分配的代表名額和選舉人數(shù)為依據(jù)，區(qū)分不同情況，可以由單位和附近街道劃分為混合選區(qū)。
  3、選區(qū)劃分的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)
  現(xiàn)行人大代表選舉的選區(qū)劃分采用的是復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮三重因素：一是地域和單
  位因素，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū)；二是代表因素，按照每一選區(qū)選一至三名代表的標(biāo)準(zhǔn)確定選區(qū)的大??；三是人口因素，使各選區(qū)的人口數(shù)大致平衡。在選區(qū)的實(shí)際劃分中，人口因素起著絕對(duì)重要的作用。人口數(shù)之所以重要，是因?yàn)榇砻~分配的主要依據(jù)就是人口數(shù)（即每一代表所代表的人口數(shù)）。而選舉法對(duì)選區(qū)劃分中的人口數(shù)有兩項(xiàng)硬性的規(guī)定：首先是農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)；其次是城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等，農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。但是如果按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要考慮三重因素的復(fù)合型選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)的選區(qū)劃分中有一定的難度。
  4、選區(qū)劃分的基本原則
  （1）便于選民參加選舉活動(dòng)，便于選舉組織工作的進(jìn)行。由于選舉是選民參加國(guó)家政
  治生活與行使民主權(quán)利的基本形式，因此選區(qū)的劃分要充分考慮選民的實(shí)際情況，應(yīng)從維護(hù)選民利益的角度出發(fā)確定選區(qū)的大小與范圍。一方面要考慮人口居住狀況，同時(shí)要考慮選民的分布、民族成分、歷史傳統(tǒng)等因素。另一方面要考慮行政區(qū)域的劃分、政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置、企事業(yè)單位的具體分布等情況。同時(shí)，中國(guó)選舉制度的民主性決定了選區(qū)劃分不能考慮任何黨派和特定團(tuán)體的利益，更不允許利用選區(qū)劃分追求與滿足個(gè)人不正當(dāng)?shù)睦妗?
  （2）便于選民了解候選人，便于代表聯(lián)系選民。選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了政治體制運(yùn)行的程序正義。選舉制度的基本價(jià)值是選民根據(jù)自己的自由意志選舉人民代表與國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，選民與候選人之間的相互了解是選舉制度獲得合法性的重要前提。由于中國(guó)選舉制度下的人民代表大會(huì)實(shí)行非職業(yè)化，代表的活動(dòng)不能脫離居住地區(qū)、生產(chǎn)單位、事業(yè)單位或者工作單位，這些地區(qū)是選民了解候選人的基本場(chǎng)所。合理劃分選區(qū)，有利于選民在自己工作或生活地區(qū)了解候選人，發(fā)揮其政治積極性。
   （3）選區(qū)劃分要充分考慮選民行使監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。根據(jù)選舉法的規(guī)定，選民有權(quán)監(jiān)督與罷免自己選出的代表，為了有效地行使這一權(quán)利，選民應(yīng)在選區(qū)內(nèi)即使了解代表是否模范地遵守憲法和法律，是否履行了其職權(quán)。合理的選區(qū)劃分便于選民了解代表的活動(dòng)，有效地發(fā)揮監(jiān)督與罷免權(quán)。
  （三）選區(qū)劃分在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題
   1、行政化趨向
  選舉法第二十四條規(guī)定，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。但在城市一般都按工作單位、生產(chǎn)單位劃分選區(qū)，對(duì)沒(méi)有工作單位，關(guān)系在街道、居委會(huì)的人才按居住地劃分選區(qū)。按單位劃分選區(qū)，使選區(qū)劃分行政化，很容易選出該單位的領(lǐng)導(dǎo)。
  從史衛(wèi)民先生對(duì)廣東南海的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，城市選區(qū)按市機(jī)關(guān)、街道劃分，在劃分機(jī)關(guān)選區(qū)時(shí)，又可有目的地把擬選舉出代表的那些單位分別劃為不同選區(qū)。對(duì)南海市第十二屆人大代表選區(qū)劃分的選舉結(jié)果清楚地表明，這種選區(qū)劃方法可以使有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都能順利地當(dāng)選為代表。市政府辦公室與七個(gè)公司劃為一個(gè)選區(qū)，結(jié)果市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)當(dāng)選為代表，七個(gè)公司占有選區(qū)至少80％以上的選民，卻沒(méi)有選出一個(gè)代表。市公安局劃為一個(gè)選區(qū)，公安局長(zhǎng)就當(dāng)選為代表。更奇怪地是，有三位副市長(zhǎng)和一位市長(zhǎng)助理沒(méi)有與市長(zhǎng)同劃分在市政府辦選區(qū)，而是分別在各自主管的局系統(tǒng)里選舉，自然都當(dāng)選為代表。
  選區(qū)劃分的行政化一方面壓抑了選民的參選積極性,另一方面使有志于參政議政的“獨(dú)立候選人”的產(chǎn)生難乎其難。現(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分,而是按工作單位劃分。這就使各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉,具有天時(shí)地利人和的優(yōu)勢(shì)，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人。更嚴(yán)重的問(wèn)題是,選區(qū)的劃分完全按照上級(jí)的意圖安排,劃定的選區(qū)往往有一個(gè)單位在人數(shù)上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),也就是說(shuō)上級(jí)的意圖是讓該單位的負(fù)責(zé)人或者安排的什么人當(dāng)選人大代表。這種意圖可能是出于對(duì)人大代表性的安排,但卻給選舉的公正性與民主性造成了某種傷害。因?yàn)閺V大的選民是看得很清楚的,既然選舉結(jié)果在選舉前就決定了,那么他們的投票行為僅僅只是給選舉組織的組織意圖披上“合法的外衣”,沒(méi)有什么價(jià)值。再者,由于投票也是在各個(gè)單位的組織督促下進(jìn)行。所以,盡管在各個(gè)單位的督促下投票率看似很高,但選舉的質(zhì)量卻不一定高。
  2、任意性問(wèn)題
  選區(qū)劃分的隨意性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
  第一，區(qū)（縣）直機(jī)關(guān)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)的人均數(shù)差額較大。在選舉中突出區(qū)（縣）機(jī)關(guān)地位，給區(qū)（縣）機(jī)關(guān)一些特殊照顧，是各地通行的“合理”辦法，但過(guò)大的差額，已經(jīng)造成了區(qū)（縣）機(jī)關(guān)選民和各鎮(zhèn)選民之間事實(shí)上的不平等。
  第二，從每一代表所代表的人口數(shù)的來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)，已超出了法律規(guī)定的“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)”的范圍。例如青島市換屆選舉第二屆人大代表,從每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)來(lái)看,農(nóng)村選區(qū)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù),與區(qū)機(jī)關(guān)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)之比都在四倍以上。城陽(yáng)鎮(zhèn)城陽(yáng)村選區(qū)總?cè)丝跀?shù)為9800 人,該選區(qū)分配代表名額數(shù)為3名,每一代表所代表的人口數(shù)為4900 名,是區(qū)機(jī)關(guān)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)543 名的9倍,甚至區(qū)機(jī)關(guān)有的選區(qū)還達(dá)不到500 人,即使只有一個(gè)名額,與各鎮(zhèn)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)差距也大大超過(guò)4 倍。
  第三，每一代表所代表的人口數(shù)之間的差額，也往往突破法律的限制。我們看到的材料,廣東省某縣級(jí)市個(gè)別選區(qū)的人口數(shù)很少,最低的每一代表所代表的人口數(shù)僅為200 多人,而最高的每一代表所代表的人口數(shù)達(dá)5000 多人,相差約為25 倍。廣東南海市第十二屆人大代表選舉,市機(jī)關(guān)之下各選區(qū),均為城鎮(zhèn)選區(qū),但每一代表所代表的人口數(shù)最少的選區(qū),每一代表所代表的人口數(shù)不到50 人,而每一代表所代表的人口數(shù)最多的選區(qū),每一代表所代表的人口數(shù)超過(guò)2000 人,二者之間的差距達(dá)40 倍。
  3、“非利益化”趨勢(shì)
  選舉總是和利益聯(lián)系在一起的，人們關(guān)注選舉，無(wú)非是想通過(guò)選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益，這完全是正當(dāng)合理的。因此，只有能給人們帶來(lái)利益的選舉，才會(huì)引發(fā)選民的參與熱情，否則，選民很難對(duì)選舉產(chǎn)生一種持久的興趣。選舉和利益的聯(lián)結(jié)，是通過(guò)一套完整的程序設(shè)計(jì)來(lái)完成的，而選區(qū)劃分則是若干道程序中的重要一環(huán)。目前在我國(guó)，由于選區(qū)劃分不合理，已經(jīng)使選舉中出現(xiàn)“非利益化”趨勢(shì)。這主要表現(xiàn)在我們?cè)谶M(jìn)行城市選區(qū)的設(shè)計(jì)時(shí)排除了“利益因素”，而把著眼點(diǎn)放在了以下兩個(gè)方面：第一，便于有關(guān)方面對(duì)選舉工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；第二，能保證“既定的”代表比例要求圓滿完成。這樣一來(lái)，選舉機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制無(wú)法對(duì)接，形成了“兩張皮”。一方面，選民的自身利益無(wú)法通過(guò)選舉來(lái)表達(dá)；另一方面，他們又不得不被動(dòng)地參加和自身的利益毫不相關(guān)的選舉。長(zhǎng)此以往，必然會(huì)產(chǎn)生厭選情緒。如果我們?cè)谶x區(qū)劃分時(shí)更多地考慮到利益的因素，肯定會(huì)調(diào)動(dòng)選民的參選積極性。
  4、選民與代表缺乏穩(wěn)固聯(lián)系
  選舉的過(guò)程就是利益委托的過(guò)程，而選民的利益又總是通過(guò)代表的代言活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
  所以，選民們總是從關(guān)心自身利益這一目的出發(fā)，力求和代表建立一種穩(wěn)固的聯(lián)系。從法理的角度分析，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和選民之間的法律關(guān)系，可以概括為以下四個(gè)方面：第一，代表有義務(wù)在人代會(huì)的各種場(chǎng)合上反映選民的意見(jiàn)和要求；第二，代表必須采取各種方式同選民保持經(jīng)常性的聯(lián)系；第三，接受選民的監(jiān)督。從實(shí)際情況看，在處理選民和代表的關(guān)系上，農(nóng)村選民好于城市選民，而城市中普通居民又好于公職人員。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣反常的情況，就在于不同選區(qū)劃分的方式，會(huì)產(chǎn)生不同的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)方式，并進(jìn)而對(duì)選民與代表的關(guān)系產(chǎn)生不同的影響。在城市中，由于選區(qū)劃分方式的不合理，使選民和代表缺少一種利益上的聯(lián)系。因此，選民不僅對(duì)選舉表現(xiàn)出冷漠，而且對(duì)當(dāng)選代表如何開(kāi)展活動(dòng)也缺乏關(guān)注。道理很簡(jiǎn)單，選民的利益如果無(wú)法通過(guò)代表的活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)，選民也會(huì)對(duì)代表失去興趣。
  5、選民登記混亂
  居住地劃分選區(qū)和單位劃分選區(qū)兩種劃分方法并用，在選民登記時(shí)容易出現(xiàn)重登或者漏登現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，職工是終身制，基本不流動(dòng)，不論按哪種方法劃分選區(qū)都不容易出現(xiàn)重、漏的現(xiàn)象。但在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人身有更大的自由，人口流動(dòng)性大大增強(qiáng)，地區(qū)、城鄉(xiāng)、單位的人員有很大的流動(dòng)，劃分選區(qū)的兩種方法并存很容易出現(xiàn)重、漏的現(xiàn)象。北京市1998年底的區(qū)縣人大代表?yè)Q屆選舉中，中國(guó)民航計(jì)算機(jī)信息中心380多名選民集體漏選。原因是民航計(jì)算機(jī)信息中心臨時(shí)借用位于北京市西城區(qū)德勝門外的北京變壓器廠院內(nèi)的一座樓房辦公，對(duì)外沒(méi)有掛牌，選舉時(shí)所在地區(qū)不知道該地有這樣一個(gè)單位，中國(guó)民航計(jì)算機(jī)信息中心也沒(méi)有主動(dòng)與當(dāng)?shù)剡x舉部門取得聯(lián)系，使該單位全體選民都沒(méi)有參加選舉。同樣是在這場(chǎng)選舉中，北京市音樂(lè)廳有16名下崗職工和民族飯店32名下崗職工，因下崗后應(yīng)參加何處選舉不明而未能參加選舉。（史：第376－377頁(yè)）
   6、代表名額分配標(biāo)準(zhǔn)不合理
  居住地劃分選區(qū)和單位劃分選區(qū)兩種劃分方法并用，代表名額分配困難。人大代表名額是按人口數(shù)計(jì)算的，但分配代表名額時(shí)則不完全按人口數(shù)計(jì)算。有些行政區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)集中，工作人員多，但不在行政區(qū)居??；而有些行政區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)少，但在行政區(qū)居住的人多。由于實(shí)行兩種選區(qū)劃分辦法，結(jié)果造成人口少的行政區(qū)參加代表名額分配的多，而人口多的行政區(qū)參加代表名額反而分配的少。
  （四）選區(qū)劃分的立法完善
  1、兩種劃分辦法結(jié)合，逐步以居住地劃分為主
  如何兼顧界別和地域是影響選區(qū)劃分的又一因素。一般地,大都認(rèn)為按居住狀況劃分選區(qū)更能發(fā)揮選舉的作用和優(yōu)越性。但是在我國(guó),劃分選區(qū)要與代表構(gòu)成統(tǒng)籌考慮,以便能夠較好地實(shí)現(xiàn)代表的“合理”構(gòu)成,所以至少在目前,不可能單一地按地域劃分選區(qū)。而按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū),這樣一些因素也使劃分的難度加大:如何處理聯(lián)合選區(qū)幾個(gè)不相隸屬的單位間的關(guān)系,防止以大“吃”小的問(wèn)題;隨著多種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展和社會(huì)階層構(gòu)成的變化,如何實(shí)現(xiàn)代表的廣泛性構(gòu)成的問(wèn)題;流動(dòng)人口和外來(lái)人員的增加,如何通過(guò)劃分選區(qū)保證他們民主選舉權(quán)利的問(wèn)題等等。劃分選區(qū)時(shí)難免顧此失彼,有時(shí)不得不把選區(qū)劃得很大或劃得很小,導(dǎo)致選區(qū)規(guī)模大小過(guò)于懸殊。在實(shí)踐中,農(nóng)村基本上按居住地劃分,城市則主要按生產(chǎn)和工作單位劃分。在目前,劃分選區(qū)宜條塊結(jié)合,以塊為主。條塊結(jié)合指的是按行業(yè)、工作系統(tǒng)劃分選區(qū)與按所在區(qū)域劃分選區(qū)相結(jié)合。在城鎮(zhèn),為了便于組織選舉和選民參加選舉活動(dòng),使選出的代表更具有本系統(tǒng)的代表性,通?？梢詫⒈拘姓^(qū)域的文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)等系統(tǒng)劃分為若干個(gè)選區(qū)。但如果把幾個(gè)不同行業(yè)或系統(tǒng)的相鄰的單位合并為一個(gè)混合選區(qū),選民與選民,選民與候選人之間不大了解,組織起來(lái)難度較大,也容易出現(xiàn)“大吃小”、“多吃少”的局面,代表的界別比例也不好掌握。因此,除能夠按行業(yè)、系統(tǒng)劃分的選區(qū)外,對(duì)不符合單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)的單位,原則上可按居住狀況劃分選區(qū)。在農(nóng)村,基本都是按區(qū)域劃分選區(qū),一般還是按行政村劃分為宜,人口少的村,可以幾個(gè)村聯(lián)合劃分一個(gè)選區(qū)。在城區(qū)(市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)) ,以選民居住地劃分選區(qū)也應(yīng)該看成是發(fā)展方向。這更能體現(xiàn)選民的直接利益,如居住地選區(qū)居民關(guān)心的環(huán)境、交通、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)建設(shè)中的問(wèn)題,更能通過(guò)代表聯(lián)系選民得到反映和解決。我國(guó)城市管理的功能將不斷從主管經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到管理市政和各類公共事業(yè)上來(lái),社區(qū)作為聚居在一定地域范圍內(nèi)的城市居民所組成的社會(huì)共同體,在城市建設(shè)與管理中的地位和作用越來(lái)越重要,所以選區(qū)以選民居住地設(shè)立的社區(qū)劃分更為合理,在這方面應(yīng)進(jìn)行積極的探索。此外,隨著企業(yè)改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,企業(yè)管理方式發(fā)生了變化,尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn),無(wú)主管部門的企業(yè)和中外合資、外商獨(dú)資企業(yè)的數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了有主管部門的企業(yè)數(shù);“單位人”已大大少于“社會(huì)人”;流動(dòng)人口數(shù)量也逐年增加。以社區(qū)為單位劃分選區(qū),變過(guò)去選舉工作由條、塊分別組織為以塊組織的做法,不僅可以減少因選民、單位交叉混雜帶來(lái)的工作量,把“單位人”統(tǒng)一視為“社會(huì)人”,而且有利于避免因部門與企業(yè)、企業(yè)與職工在一些具體問(wèn)題上的糾纏,減少選舉工作的難度,有利于增強(qiáng)選民對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感,提高選舉組織程度,而下崗人員、離退休人員、留守人員難聯(lián)系的問(wèn)題,無(wú)主管企業(yè)無(wú)人過(guò)問(wèn)的問(wèn)題等,都容易化解,還可減少許多難以預(yù)料的“麻煩”。但需要注意的問(wèn)題是,要把握代表的合理構(gòu)成,防止社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人中當(dāng)選代表過(guò)多的現(xiàn)象出現(xiàn)。以社區(qū)為單位劃分選區(qū)具有較強(qiáng)的可行性，有利于換屆選舉的順利進(jìn)行，有利于經(jīng)選舉產(chǎn)生的人大代表，與社區(qū)廣大群眾保持經(jīng)常聯(lián)系，更好地受人民監(jiān)督，為人民服務(wù)，代表人民的意愿和要求參加行使國(guó)家權(quán)力。
  2、選區(qū)規(guī)模大體相當(dāng)，宜小不宜大
  選區(qū)規(guī)模過(guò)分懸殊顯然是不恰當(dāng)?shù)?那么選區(qū)規(guī)模以多大為宜?應(yīng)該說(shuō)只要按照“每一選區(qū)選一名至三名代表劃分”,就是合法的、有效的,也就是說(shuō)可以是大選區(qū),也可以是小選區(qū)。目前許多地方都是大、小選區(qū)結(jié)合,以大為主。大選區(qū)代表名額多,差額數(shù)小,如四選三或三選二,競(jìng)爭(zhēng)性減小。設(shè)置大選區(qū)比較多,可以較好地保證組織安排的人選當(dāng)選,確保選舉“一次成功”,代表的結(jié)構(gòu)比例操作上難度相對(duì)小一些。實(shí)際上,人為地通過(guò)技術(shù)操作保證某一候選人當(dāng)選是缺少法理基礎(chǔ)的,也不公平。為了保證代表結(jié)構(gòu)、選出某類型的代表而“戴帽下達(dá)”指選、派選的做法,更是與選舉法的精神相悖。那種只從“方便”選舉、提高選舉“成功率”來(lái)劃分選區(qū)的做法勢(shì)必造成大的過(guò)大,小的過(guò)小,或違反了法律規(guī)定的同類型選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的要求,或?qū)е虏煌愋瓦x區(qū)的每一代表所代表的人口數(shù)之比相差過(guò)分懸殊。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,一般以一個(gè)選區(qū)選一、二名代表為宜。凡符合選一名代表的單位,就應(yīng)單獨(dú)劃分一個(gè)選區(qū),選區(qū)劃大了,既不利于選民行使直接選舉的權(quán)利,也不利于組織選舉。應(yīng)該逐步擴(kuò)大小選區(qū)的比例,這樣做有四點(diǎn)益處:一是由于選區(qū)規(guī)模小,選民比較了解本選區(qū)的情況,有利于選區(qū)提名和確定候選人,也有利于代表當(dāng)選后聯(lián)系選民,加強(qiáng)選民對(duì)代表的監(jiān)督。二是每個(gè)選區(qū)只選一名代表,按照法律規(guī)定,候選人為二名,實(shí)行“二選一”,實(shí)際上加大了代表差額的比例,增加了選民對(duì)代表候選人的選擇性,加大了候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)性,有利于促進(jìn)社會(huì)主義民主意識(shí)的提高。三是可以提高選舉的效率,因?yàn)樾∵x區(qū)組織選舉方便、成本較低。如果第一輪有一名候選人達(dá)到當(dāng)選條件,選舉就可以完成,不必像大選區(qū)一樣,需要多輪投票才可以產(chǎn)生合格的人民代表。四是有利于減少“戴帽下達(dá)”的指選、派選代表的做法。當(dāng)然,有些人口比較多的單位,只要不超過(guò)選舉三名代表名額的,還是應(yīng)該劃分為一個(gè)選區(qū)。
  3、明確“大體相當(dāng)”的浮動(dòng)范圍
  明確界定城鎮(zhèn)各選區(qū)、農(nóng)村各選區(qū)、每一代表的代表人口數(shù)“大體相當(dāng)”的浮動(dòng)范圍可以由選舉法直接規(guī)定,或由地方制定選舉法實(shí)施細(xì)則時(shí)做出比較明確的規(guī)定,從而限制實(shí)踐中操作上的隨意性,防止選舉組織為照顧某些人當(dāng)選。同類型選區(qū)每一代表所代表的人數(shù)應(yīng)“大體相等”,雖然不必是“完全相等”(實(shí)際上完全相等是不可能也不必要的) ,但至少應(yīng)該掌握在一個(gè)較小的浮動(dòng)幅度內(nèi)。法律沒(méi)有明文規(guī)定這個(gè)“大體”的比例限度,并不意味著可以隨心所欲地人為操作,人為劃分大小不一的選區(qū)將影響選舉的平等原則。例如:俄羅斯選舉法規(guī)定:根據(jù)各選區(qū)選民數(shù)大致相同的原則進(jìn)行劃分選區(qū),代表的人口數(shù)上下浮動(dòng)在10 %～15 %之間。