在中國的地理教科書上，提到中國，都會(huì)這樣形容：地大物博、礦產(chǎn)豐富。事實(shí)的確如此，中國現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)171種礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)地近18000處，其中大中型礦產(chǎn)地7000余處，其中煤炭?jī)?chǔ)量居世界第二。但時(shí)至今日，探礦權(quán)和采礦權(quán)所產(chǎn)生的收益似乎與中央政府的錢袋子沒發(fā)生一點(diǎn)關(guān)系。

在從1999年開始的一系列改革之后，中央政府正在逐步收回屬于自己的權(quán)益。今年9月1日，財(cái)政部、國土資源部、央行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)正式實(shí)施。《通知》明確了中央政府和地方政府將在探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款收入上重新分成──國家出資形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，出讓價(jià)款收入20％歸中央所有，80％歸地方所有。

這是中央政府首次獲得礦產(chǎn)收益的部分支配權(quán)。但事實(shí)上，關(guān)于礦產(chǎn)資源有償取得、由誰支配的問題，在20年前就已被提出。1986年，礦產(chǎn)資源法出臺(tái)，就已明確了“國家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采”。該法規(guī)定礦業(yè)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，并且依所有制對(duì)礦業(yè)權(quán)主體進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待。10年后，這一法律被修改，國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度赫然在列。但在法律之下，代表國家的仍然是國有企業(yè)和地方政府。中央政府所能獲得的只是國有企業(yè)的稅收。

這一情況直到1999年仍未發(fā)生改變。當(dāng)年，國家頒布《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》，明確了礦權(quán)須有償取得，但所收取的探礦、采礦的價(jià)款基本不與中央財(cái)政發(fā)生關(guān)系，只是在各省份的內(nèi)部(省市縣)之間進(jìn)行分成。對(duì)于一般人來說，要理解圍繞著礦產(chǎn)資源所產(chǎn)生的那些權(quán)利是一件不容易的事。

按照《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，所謂探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。耐人尋味的是，探礦權(quán)只是規(guī)定了探礦權(quán)人行使權(quán)利的方式，卻沒有涉及探礦權(quán)人如何進(jìn)行收益。顯然，如果探礦僅僅是一種勘查的話，則探礦權(quán)更像是一種義務(wù)。

“探礦之所以成為一個(gè)權(quán)利，不是說允許探礦的權(quán)利，而是說探到之后能優(yōu)先讓我采礦的權(quán)利。”中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任李顯冬說。同為權(quán)利，探礦、采礦權(quán)有償取得這一觀念被公眾接受竟然花了半個(gè)多世紀(jì)。在現(xiàn)實(shí)中，更多的權(quán)利仍然被糾纏在一起。

“因?yàn)闆]有把礦產(chǎn)資源有償使用中的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)與有償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)分開，現(xiàn)在地方政府根本沒有考慮是不是國家出資，全部作為探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款收取，價(jià)款的概念被擴(kuò)大了。”原地質(zhì)礦產(chǎn)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)曹樹培說。

法律上規(guī)定，只有國家出資形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)當(dāng)出讓的時(shí)候才交繳價(jià)款，其中，國家出資包括中央財(cái)政出資、地方財(cái)政出資和中央財(cái)政、地方財(cái)政共同出資。但對(duì)于那些如小煤窯這樣的礦產(chǎn)以前都沒有交價(jià)款，不是有償取得。其中，95％的礦達(dá)不到法律所規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，但在現(xiàn)實(shí)中，這些礦產(chǎn)被大量變相轉(zhuǎn)讓。

同時(shí)，盡管修改后的礦產(chǎn)資源法明確了礦產(chǎn)資源有償取得的原則，但企業(yè)在有償取得之后，它的權(quán)利卻往往得不到切實(shí)的保障。“名義上授予你取得探礦、采礦的權(quán)利，但是明天發(fā)生了事故，就收回了。不像賣房子，如果別人把房子賣給你，明天賣給你房子的人就沒法將房子收回來。”李顯冬說。

對(duì)一些擁有豐富礦藏的省份來說，礦產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款可以被稱為地方政府的“第二財(cái)政”。據(jù)國土資源部的一位專家稱，很長(zhǎng)時(shí)間，地方對(duì)這筆資金是“敢動(dòng)又不敢動(dòng)”。從2000年后，礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓價(jià)款首先在地方進(jìn)行了分成。據(jù)李顯冬介紹，有的地方是省級(jí)取得60％，余下40％歸市縣兩級(jí)，有的省份是二八分成，還有的地方是省、市、縣按照20％、30％、50％分成。

此次下達(dá)的《通知》在明確中央和地方的分成之后，還規(guī)定省、市、縣分成比例由省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定。分成后，這筆錢究竟怎么用？9月初，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長(zhǎng)胡靜林在接受媒體采訪時(shí)表示，探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入按固定比例分成后，中央收入部分將主要用來補(bǔ)充中央地質(zhì)勘查基金，實(shí)現(xiàn)基金的滾動(dòng)發(fā)展。地方收入部分除用于礦產(chǎn)資源勘查外，還可以用于解決國有礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。

但原地質(zhì)礦產(chǎn)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)曹樹培表示，此次重新進(jìn)行價(jià)款分配，礦產(chǎn)資源所有者──國家的利益得到體現(xiàn)，價(jià)款納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)地方政府是一個(gè)制約。但是，地方投入用于礦產(chǎn)資源勘查的錢相比其所收取的價(jià)款，一直都很少。目前的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率僅在1.18％，在資源補(bǔ)償費(fèi)極低的情況下，地方政府是否愿意再投資進(jìn)行環(huán)境治理，也仍然是個(gè)疑問。

目前，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收規(guī)定的前提是“機(jī)構(gòu)進(jìn)政府序列，經(jīng)費(fèi)列入地方政府財(cái)政支出預(yù)算”，但是，市(地)級(jí)礦管機(jī)構(gòu)進(jìn)入政府的約60％，縣級(jí)礦管機(jī)構(gòu)約有40％，尚有很大一部分地(市)、縣級(jí)礦管機(jī)構(gòu)未能進(jìn)入地方政府序列。另外，在中央與地方的分成價(jià)款比例確定后，作為礦產(chǎn)資源的勘查單位的“智力投資”──找礦的人力投入將如何保障？

據(jù)了解，此前，山西曾給地質(zhì)勘查隊(duì)10％─20％的返還，河北返還30％，內(nèi)蒙古返還20％。在中央和地方二八分成之后，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查單位的返還比例應(yīng)該如何確定，并沒有在《通知》中有所體現(xiàn)。“如果這個(gè)解決不好，那么很容易陷入沒人愿意找礦的尷尬局面！”曹樹培說。此次選擇探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款作為改革突破口，其中有很多原委。

據(jù)了解，國家曾在2001年舉行過一次高規(guī)格的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)的改革會(huì)議。由于資源補(bǔ)償費(fèi)的調(diào)整涉及國土資源部、財(cái)政部、發(fā)改委三個(gè)部門，所以阻力很大。而資源稅的調(diào)整涉及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局，阻力小，于是，礦產(chǎn)資源稅得以順利上調(diào)。

但礦產(chǎn)資源的改革仍將涉及礦產(chǎn)資源的有償取得、有償使用等方面。據(jù)國土資源部的一位專家表示，對(duì)于礦產(chǎn)資源的有償取得一直由國土資源部處理，相對(duì)壓力就小。探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款顯然可以作為改革突破口。該專家稱，現(xiàn)在礦產(chǎn)資源的收益分配方面，最難調(diào)整的是中央與地方、地方之間、地方內(nèi)部的省市縣財(cái)政以及老百姓的利益。

李顯冬認(rèn)為，此次探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款的重新分成，表明中央已經(jīng)意識(shí)到從法人角度來說，地方政府和中央政府都有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的利益，處理好這種利益分配，就能夠調(diào)動(dòng)地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的積極性。事實(shí)上，在中央、地方二八分成之后，給各級(jí)政府的一個(gè)信號(hào)就是──只要投入，就會(huì)有錢，而且名正言順。

但國土資源部的一位專家表示，這很容易形成各級(jí)政府與企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源投入的爭(zhēng)搶。據(jù)他介紹，這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)──當(dāng)?shù)刭|(zhì)勘查單位在發(fā)現(xiàn)一個(gè)礦藏之后，地方政府將其馬上收回進(jìn)行招拍掛出讓的情況，甚至有時(shí)將“大礦劃小”，規(guī)避審批權(quán)限。而地質(zhì)勘查隊(duì)在1998年機(jī)構(gòu)改革以后，很多已經(jīng)實(shí)行屬地管理。

原地質(zhì)礦產(chǎn)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)曹樹培認(rèn)為，現(xiàn)在關(guān)于礦產(chǎn)資源如何有償取得，必須從根本上完善法律──礦產(chǎn)資源法。如果礦產(chǎn)資源法滯后于現(xiàn)實(shí)，將來再進(jìn)行合理調(diào)整，將無法撼動(dòng)既得利益階層。