問 題

行政訴訟原告的舉證責(zé)任范圍

解答精要

【鏈接：最高人民法院法官著述】

原告承擔(dān)關(guān)于起訴條件的舉證責(zé)任的主要理由是防止濫訴。原告不能沒有任何理由和事實就提起對行政機關(guān)的法律監(jiān)督，法院受理行政案件的前提是存在一個糾紛。這個糾紛須構(gòu)成法律上的爭點，法院才能受理。也就是說，原告須舉證證明自己的合法權(quán)益可能受到了侵害或者不利影響，自己屬于行政行為的利害關(guān)系人并且有一定的證據(jù)加以證明。這種舉證責(zé)任是典型的主張責(zé)任。原告須就相關(guān)行政行為的存在、可能受到的侵害等事實提供證據(jù)證明。當(dāng)然，在審查起訴階段，法院對于證據(jù)材料的審查強度并非如審判過程中那樣。只要存在受到影響的可能性，就應(yīng)當(dāng)考慮受理而不應(yīng)當(dāng)進行實質(zhì)意義上的認(rèn)證過程。

江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)（第三版）》（上），法律出版社2016年版，第795頁。

1．在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：（1）被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的；（2）原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。

不履行法定職責(zé)類行政案件的范圍很廣。本法第十二條規(guī)定了“申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的”“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”“認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的”“認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償?shù)葏f(xié)議的”，公民、法人或者其他組織不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。這里涉及的就是不履行職責(zé)類行政案件。在最初制定行政訴訟法時，立法者的理解是：政府是人民的政府，是為人民服務(wù)的，行政機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)忠實履行自己的法定職責(zé)。所謂拒絕履行或者不予答復(fù)，是指主管行政機關(guān)依法負(fù)有保護公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而不履行的行政行為。這項規(guī)定對于進一步保障公民的合法權(quán)益，促進行政機關(guān)認(rèn)真履行自己的法定職責(zé)，具有重要作用。行政機關(guān)具有法定職責(zé)，是指行政機關(guān)具有保護行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)。所謂“法定”，是指“法律規(guī)定的、確定的、認(rèn)可的”之意。所謂“職責(zé)”，是指因行政職權(quán)而派生出來的行政責(zé)任，沒有行政職權(quán)的存在就無所謂職責(zé)。所謂“拒絕履行”，是一種明示的作為行為，是一個否定性的行政行為，得為撤銷訴訟之標(biāo)的。所謂“在法定期限內(nèi)不予答復(fù)”，是一種在形式上和實質(zhì)上都不作為的情形。在形式上，行政機關(guān)并未對行政相對人作出任何有意思表示的行為；在實質(zhì)上，行政機關(guān)沒有作出任何具有法律約束力的行政行為。一般而言，行政相對人向行政機關(guān)提出申請之后，行政機關(guān)不予答復(fù)的情形主要包括：（1）完全置之不理。即行政機關(guān)對于行政相對人的申請沒有任何意思表示或者超過法定期限之后仍然沒有答復(fù)。（2）不完全答復(fù)。即行政機關(guān)對于行政相對人的部分申請作了答復(fù)，部分申請沒有答復(fù)。（3）拖延答復(fù)。即行政機關(guān)應(yīng)允要答復(fù)但無正當(dāng)理由在法定期限內(nèi)不予答復(fù)。（4）推托答復(fù)。即行政機關(guān)以辦事人員不在或者正在研究等借口，對行政相對人的申請不予實質(zhì)性的答復(fù)。

在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。對此要注意以下幾點：（1）原告提供的是曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，而不是提供申請行為合法性的證據(jù)。換句話說，原告對其申請行為的存在負(fù)有舉證責(zé)任，而不是對申請行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。這是因為，原告很難知道其申請所提供的材料是否齊全，是否符合法律規(guī)定的條件。（2）原告所提供的證據(jù)，不要求特別的形式和要件，只要能夠在一定程度上證明原告提出過申請即可。這是因為，在很多時候，原告已經(jīng)將有關(guān)材料交給了行政機關(guān)，再以較高標(biāo)準(zhǔn)讓其提供有關(guān)證據(jù)強人所難。（3）原告提供曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，必須是在行政程序中提出的證據(jù)。在審判實踐中，有的原告對法律規(guī)定的“提供其向被告提出申請的證據(jù)”的要求不甚清楚，向人民法院提供其向行政機關(guān)提出的申請并不是在行政程序中的申請，而是在行政程序終結(jié)后才向行政機關(guān)提出的申請，甚至在起訴后向行政機關(guān)提出的申請。盡管法律對此沒有予以明確，但可以推斷出這里所說的原告提供曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，必須是在行政程序中提出的證據(jù)。

原告對此負(fù)有舉證責(zé)任的例外包括以下情形：第一，被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的。行政權(quán)的本質(zhì)是執(zhí)行，與司法權(quán)不告不理的消極性相比，行政權(quán)是具有積極塑造性的權(quán)力，因此，行政機關(guān)的法定職責(zé)往往不是被動履行。對于應(yīng)當(dāng)主動履行法定職責(zé)的情形，不存在原告申請的問題，自然也不需要原告對此提供證據(jù)。第二，原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。這里的正當(dāng)理由的范圍比較寬，標(biāo)準(zhǔn)也并非很嚴(yán)格。這是因為，在很多時候，原告已經(jīng)將有關(guān)材料交給了行政機關(guān)，并且在行政程序中往往沒有足夠的主動性和話語權(quán)，若以較高標(biāo)準(zhǔn)讓其提供正當(dāng)理由可能會因此侵犯其合法權(quán)益。比如說，北京市海淀區(qū)人民法院曾經(jīng)受理過這樣一個案件：某人在訴工商行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的案件中稱，其向工商行政機關(guān)申請辦理工商執(zhí)照后，工商行政機關(guān)不出具任何接受手續(xù)，拒絕頒發(fā)執(zhí)照并不說明任何理由。原告提供不出證據(jù)曾提出了申請，但向法院反映被告沒有規(guī)范的登記程序。海淀區(qū)人民法院要求被告提供當(dāng)天受理申請的登記冊，被告無法提供。法院據(jù)此推定原告提出了申請。這個案例是最高人民法院制定《行政證據(jù)規(guī)定》時，海淀區(qū)人民法院提供的。在這個案例中，行政機關(guān)受理申請的登記制度不完備，就屬于本條規(guī)定中的“正當(dāng)理由”。

2．在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

行政賠償、補償?shù)陌讣鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。之所以作出這樣的規(guī)定，是考慮到原告對其損害最清楚，對損失的證據(jù)掌握得最可靠，比如購物憑據(jù)、評估報告、醫(yī)療發(fā)票等。由其提供更準(zhǔn)確、更便利。但是，如果因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。在審理行政案件過程中，尤其是在審理強拆案件時，經(jīng)常會遇到行政機關(guān)沒有清點財產(chǎn)、進行公證或者評估而徑行強拆的情況。強拆標(biāo)的毀損后，原告也很難提供損害情況。在這種情況下，一般由原告主張其損失，而轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，被告提供不出相應(yīng)證據(jù)的，由被告承擔(dān)不利后果。

另外需要注意把握本條規(guī)定的“損害”的含義。本條所規(guī)定的損害，是指行政行為對原告合法權(quán)益所造成的不利影響。除法律明確限定外，這里的損害既包括 人身

損害，也包括財產(chǎn)損害；既包括物質(zhì)損害，也包括精神損害；既包括直接損害，也包括間接損害；既包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括將來一定要發(fā)生的損害。但是，這里的損害只能是受到法律保護或者認(rèn)可的權(quán)益所受到的損害，不包括違法利益或者法律不保護的利益所遭受的損害。比如違章建筑，不被法律認(rèn)可也不受法律保護，原告就其損害訴至法院，得不到法院的支持。

最高人民法院行政審判庭編著：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第231-234頁。

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