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文章通過(guò)從法律層面解讀探礦權(quán)的“申請(qǐng)?jiān)谙取辈⑵渑c競(jìng)爭(zhēng)性出讓進(jìn)行比較，探析“申請(qǐng)?jiān)谙取本邆涞膬?yōu)勢(shì)和可能的問(wèn)題，以及“協(xié)議出讓”在空白區(qū)的適用，提出空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入法律規(guī)制的建議：準(zhǔn)入方式方面“申請(qǐng)?jiān)谙取表毾薅ㄓ趹?zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)，空白區(qū)戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)適用“協(xié)議出讓”；準(zhǔn)入程序方面引入聽(tīng)證和集體會(huì)審制度；準(zhǔn)入主體資質(zhì)方面納入對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)人司法品行的要求。 本文引用信息 李顯冬,林千琪.空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2024,37(7):22-28. 0 引言
1 我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律制度沿革
2 空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律解讀 3 空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”適用探析 4 《礦產(chǎn)資源法》修訂中相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)制的完善 自然資源部分別于2019年和2023年出臺(tái)文件，取消了空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取?，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，學(xué)術(shù)界對(duì)此齟齬紛爭(zhēng)。在礦產(chǎn)資源法修訂的重要節(jié)點(diǎn)，有必要研究空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制以定分止?fàn)帯徱曁降V權(quán)準(zhǔn)入方式的本質(zhì)，貫徹落實(shí)黨中央加大我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查力度的指示，切實(shí)做到在充分開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)礦產(chǎn)資源的同時(shí)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和戰(zhàn)略安全，同時(shí)嚴(yán)格準(zhǔn)入程序，納入對(duì)準(zhǔn)入主體的資質(zhì)要求，完善空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制，為探礦權(quán)設(shè)定法律規(guī)范系統(tǒng)的完善提供學(xué)理支撐。1 我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律制度沿革（1）地質(zhì)意義上的空白區(qū)。地質(zhì)意義上的空白區(qū)是指未進(jìn)行礦產(chǎn)勘查工作，或雖進(jìn)行過(guò)礦產(chǎn)勘查工作但未發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地區(qū)域。（2）法律意義上的空白區(qū)。法律意義上的空白區(qū)則是指在礦區(qū)范圍內(nèi)未進(jìn)行過(guò)礦業(yè)權(quán)登記的地區(qū)。有專家認(rèn)為，我國(guó)的地質(zhì)工作程度在全世界范圍內(nèi)是最高的，已基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”了。但并未論及雖進(jìn)行過(guò)礦產(chǎn)勘查工作但未發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地，以及因種種緣由未進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記以至在法律權(quán)屬上仍為空白區(qū)的情況，故本文所討論的空白區(qū)既包括地質(zhì)意義上的空白區(qū)，亦包括法律權(quán)屬上的空白區(qū)。1.2 “空白區(qū)”探礦權(quán)授予的歷史沿革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)礦產(chǎn)勘查均由中央財(cái)政出資進(jìn)行，地質(zhì)資料一律上繳國(guó)家，探明的可開(kāi)采礦產(chǎn)概由國(guó)營(yíng)礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)。國(guó)家壟斷礦產(chǎn)資源投資，自無(wú)探礦權(quán)之說(shuō)，亦更無(wú)“空白區(qū)”劃分。探礦權(quán)法律制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下招商引資的產(chǎn)物。我國(guó)改革開(kāi)放后頒布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱《礦產(chǎn)資源法》），借助礦業(yè)權(quán)制度準(zhǔn)許其他民事主體進(jìn)入地勘行業(yè)從事礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)，旨在緩解我國(guó)礦產(chǎn)資源相對(duì)緊缺的困境。為區(qū)分探礦權(quán)授予的不同情形，“空白區(qū)”正式登上歷史舞臺(tái)。2006年，《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）首次規(guī)定了空白區(qū)探礦權(quán)的準(zhǔn)入方式：明確屬于《礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類目錄》（以下簡(jiǎn)稱《勘查目錄》）規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，允許在空白區(qū)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)。但2019年自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）取消了申請(qǐng)?jiān)谙确绞剑笕嫱七M(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。2023年，《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，規(guī)定除協(xié)議出讓的特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律依《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》，以招、拍、掛方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)出讓，自此難以再通過(guò)申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)。
2 空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律解讀2.1 空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取?/strong>2.1.1 國(guó)外探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取钡脑O(shè)定情形多元不少國(guó)家都將“申請(qǐng)?jiān)谙取痹瓌t直接明確規(guī)定在本國(guó)的礦法中，不區(qū)分“空白區(qū)”，一律申請(qǐng)?jiān)谙?。例如，蒙古?guó)礦產(chǎn)法規(guī)定勘探許可證授予最先申請(qǐng)登記并符合法定要求的法人申請(qǐng)人；莫桑比克礦業(yè)法規(guī)定礦業(yè)權(quán)許可依據(jù)申請(qǐng)?jiān)谙鹊脑瓌t授予；土耳其采礦法規(guī)定礦業(yè)權(quán)優(yōu)先授予最先申請(qǐng)者；南非《礦產(chǎn)和石油資源開(kāi)發(fā)法》規(guī)定申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)須以法定方式向礦產(chǎn)能源部部長(zhǎng)提出申請(qǐng)。也有國(guó)家在礦產(chǎn)資源情況不明時(shí)才“申請(qǐng)?jiān)谙取薄＠?，美?guó)將陸地礦產(chǎn)分為三種類型，分別為“可發(fā)現(xiàn)型”“可出租型”“可銷售型”。其中，對(duì)于“可發(fā)現(xiàn)型”礦產(chǎn)采取自由進(jìn)入及特許制度；對(duì)于“可出租型”礦產(chǎn)在資源前景不明時(shí)先申請(qǐng)者即被授予，反之采取競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度。顯而易見(jiàn)，美國(guó)對(duì)“可出租型”礦產(chǎn)在資源前景不明時(shí)的出讓方式與我國(guó)對(duì)空白區(qū)探礦權(quán)申請(qǐng)?jiān)谙鹊囊?guī)定異曲同工。2.1.2 我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取钡臍v史緣由礦床成因不同、空間分布不均、地勘技術(shù)有限都是礦產(chǎn)勘查難的關(guān)鍵原因，且伴隨已探明礦產(chǎn)儲(chǔ)量增多、勘查難度增大，而這種難度又與探礦權(quán)人準(zhǔn)入意愿呈正相關(guān)，故而在我國(guó)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)中逐漸形成了以礦種勘查風(fēng)險(xiǎn)分類為原則的探礦權(quán)出讓體系。而空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取笔菍?duì)前述探礦權(quán)出讓規(guī)范系統(tǒng)的根本遵循。我國(guó)《勘查目錄》同美國(guó)陸地礦產(chǎn)類似，均分為三類。其中，第一類多為金屬礦產(chǎn)，還有少部分非金屬礦產(chǎn)及氣體礦產(chǎn)。同時(shí)，依礦床成因分類，在地質(zhì)工作中，金屬礦床相比非金屬礦床的勘查風(fēng)險(xiǎn)更高；構(gòu)造控制、斷裂控制礦床及變質(zhì)巖型礦床相比其他礦床勘查風(fēng)險(xiǎn)更高。此外，空白區(qū)相較于由國(guó)家出資且地質(zhì)工作程度較高的礦區(qū)勘查風(fēng)險(xiǎn)更高。2.1.3 我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取边m用之爭(zhēng)對(duì)于我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)可否適用申請(qǐng)?jiān)谙?，理論界存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)一級(jí)市場(chǎng)探礦權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)以申請(qǐng)?jiān)谙葹橹?，?jìng)爭(zhēng)出讓為輔，全面招、拍、掛會(huì)影響找礦人的積極性，制約礦業(yè)市場(chǎng)發(fā)展，尤其是對(duì)于未探明的礦產(chǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性出讓會(huì)降低社會(huì)資本對(duì)此的投資意愿。也有學(xué)者認(rèn)為，招、拍、掛導(dǎo)致具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的地勘單位獲取探礦權(quán)難：在技術(shù)方面，削弱了地勘單位的優(yōu)勢(shì)，無(wú)法充分掌握出讓區(qū)塊的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)；在經(jīng)濟(jì)方面，由于價(jià)高者得，往往最終由資金雄厚的非地勘單位或礦山企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，亦加劇礦產(chǎn)勘查開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)取消空白區(qū)探礦權(quán)申請(qǐng)?jiān)谙?，全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。故而亟待厘定空白區(qū)探礦權(quán)的準(zhǔn)入方式方可“定分止?fàn)帯薄?/span>2.2 我國(guó)礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”設(shè)定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)地質(zhì)勘查工作完全依賴財(cái)政撥款，限制了礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為吸引更多的資金投入礦產(chǎn)勘查，增強(qiáng)礦業(yè)市場(chǎng)活性、分擔(dān)礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建市場(chǎng)投融資模式十分必要，礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”應(yīng)運(yùn)而生。申請(qǐng)?jiān)谙群蛥f(xié)議出讓方式的實(shí)質(zhì)即行政審批，雖然具有效率高等優(yōu)點(diǎn)，但也存在弊端：屏蔽了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要素，不利于受讓主體權(quán)利保護(hù)，且出讓主體與受讓主體的法律地位不對(duì)等。而“招、拍、掛”使得礦業(yè)權(quán)出讓活動(dòng)更多體現(xiàn)出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特性，提升了礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化程度,故成為當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓的主流方式。全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下讓資源配置回歸本真的理性選擇。由市場(chǎng)主體自由自主地配置經(jīng)濟(jì)資源，明晰政府和市場(chǎng)的邊界與功能，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，既充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，又更好發(fā)揮政府作用，形成最大“合力。全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓旨在使更多資金匯入礦業(yè)市場(chǎng)，為礦產(chǎn)勘查提供有力的資金保障，也為礦產(chǎn)資源所有人——國(guó)家提供更多的價(jià)值利益，以“無(wú)形的手”發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)繁榮。此外，亦能減少腐敗現(xiàn)象滋生。2.3 空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取彼邆涞膬?yōu)勢(shì)2.3.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)定的系統(tǒng)目的功能旨在吸引社會(huì)資本投資礦體潛藏性、資源稟賦性決定地勘工作具有風(fēng)險(xiǎn)性，即地勘投入在整體上屬于風(fēng)險(xiǎn)投資。在風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)中，礦山企業(yè)和地勘單位作為投資方，通過(guò)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源形成的礦產(chǎn)品變現(xiàn)最終獲得投資收益。投資方在變現(xiàn)所得中扣除生產(chǎn)成本及平均利潤(rùn)后即為礦山地租。由于開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的收益常與投資意愿掛鉤，如若前期勘探的勞動(dòng)成本或資金投入過(guò)大，但卻無(wú)法保證礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，則礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)得不償失，探礦權(quán)申請(qǐng)人必將望而卻步。而“申請(qǐng)?jiān)谙取陛^“競(jìng)爭(zhēng)出讓”獲取探礦權(quán)成本更低，這無(wú)疑會(huì)提升社會(huì)資本投資意愿，為潛在探礦權(quán)人進(jìn)入空白區(qū)探勘提供更多可能。2.3.2 風(fēng)險(xiǎn)投資重在降低探礦權(quán)運(yùn)作的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指商業(yè)性的探礦風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在勘查實(shí)踐中，生產(chǎn)礦山外圍勘查成功率接近5%，而空白區(qū)礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目成功率僅為0.5%～1%?？瞻讌^(qū)勘查的低成功率意味著探礦投入的高風(fēng)險(xiǎn)性，因此在空白區(qū)勘查出經(jīng)濟(jì)礦床的平均成本不容小覷。在此情形下，以申請(qǐng)?jiān)谙忍岣咧行⌒偷V山企業(yè)準(zhǔn)入總量，在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制中大大降低了單個(gè)企業(yè)所承擔(dān)的探礦風(fēng)險(xiǎn)。2.3.3 為國(guó)有地勘單位探礦事業(yè)創(chuàng)造新發(fā)展機(jī)遇礦業(yè)權(quán)以本身固有的經(jīng)濟(jì)屬性吸引探礦權(quán)人投資，在對(duì)賭期權(quán)模式下，更提升了潛在探礦權(quán)人進(jìn)入礦業(yè)市場(chǎng)的意愿，從而加大了單個(gè)投資人的準(zhǔn)入難度。何況國(guó)有地勘單位直接由中央財(cái)政出資運(yùn)行，地勘成果又無(wú)償提供給其他礦山企業(yè)，無(wú)法積累更多的資金。此外，國(guó)有地勘單位法人屬性和資產(chǎn)規(guī)模的有限性又使其難以獲得銀行高額貸款。而我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性出讓探礦權(quán)又多以掛牌出讓為主，正因如此，競(jìng)爭(zhēng)性出讓往往不強(qiáng)調(diào)技術(shù)能力和勘探水平，這使得地勘單位與資金雄厚的企業(yè)相比完全處于弱勢(shì)地位，資金量的弱勢(shì)成為地勘單位取得探礦權(quán)的重大經(jīng)濟(jì)阻礙。而從技術(shù)要求層面來(lái)講，我國(guó)地勘單位在探礦事業(yè)中具有無(wú)法替代的重要地位，是我國(guó)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源和保障礦產(chǎn)勘探可持續(xù)性發(fā)展的中流砥柱?！吧暾?qǐng)?jiān)谙取蹦軌驗(yàn)榫哂屑夹g(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)有地勘單位準(zhǔn)入提供更多機(jī)會(huì)。此外，競(jìng)爭(zhēng)性出讓往往難以規(guī)避炒作礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)泡沫現(xiàn)象，以致價(jià)格虛高，陷入資金圍獵探礦權(quán)的怪圈，亦導(dǎo)致探礦權(quán)人在實(shí)際探礦中往往不能實(shí)現(xiàn)多礦種聯(lián)合勘探，不注重環(huán)境保護(hù)，而最終只能由政府來(lái)為資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞買單。2.3.4 “正外部性”語(yǔ)境下“申請(qǐng)?jiān)谙取币嬗趦?yōu)化資源配置正外部性是指一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受益而又無(wú)法向后者收費(fèi)的現(xiàn)象。礦業(yè)行業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高回報(bào)的特點(diǎn)，國(guó)家設(shè)立探礦權(quán)出讓制度，由探礦權(quán)人出資勘查，若勘探到有開(kāi)采價(jià)值的礦產(chǎn)則優(yōu)先獲得采礦權(quán)，反之風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。其本質(zhì)無(wú)非是“公法的私法化”為特殊民事主體的國(guó)家與探礦權(quán)人之間實(shí)現(xiàn)“對(duì)賭，探礦權(quán)人在獲得風(fēng)險(xiǎn)利潤(rùn)之時(shí)既為國(guó)家達(dá)成找礦的目的，也實(shí)現(xiàn)個(gè)體收益與社會(huì)效益的雙贏。于空白區(qū)而言，讓渡礦業(yè)權(quán)的“對(duì)賭”性質(zhì)更強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)利益更高，故正外部性更強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中，對(duì)具有正外部效應(yīng)的活動(dòng)均予鼓勵(lì)，利于優(yōu)化資源配置。故而，以“申請(qǐng)?jiān)谙取惫膭?lì)營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人中的事業(yè)單位法人向自然資源主管部門提供礦業(yè)權(quán)區(qū)塊來(lái)源并提出申請(qǐng)，完善礦業(yè)權(quán)出讓啟動(dòng)機(jī)制，作為鼓勵(lì)政策以夯實(shí)礦產(chǎn)資源安全根基。而競(jìng)爭(zhēng)出讓增加探礦成本，是對(duì)正外部效應(yīng)原理的違背，會(huì)影響資源保障程度。2.4 空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取笨赡艿蔫︾?/strong>2.4.1 不受制約的公權(quán)力易滋生權(quán)力尋租在尋租理論中，“經(jīng)濟(jì)人”是權(quán)力尋租的先導(dǎo)，政府介入行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)是權(quán)力尋租的誘導(dǎo)力?！吧暾?qǐng)?jiān)谙取眴畏叫姓芾砑瘷?quán)色彩更為濃厚，在申請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)難以避免地會(huì)出現(xiàn)政府人員甚至地方政府受私利驅(qū)使而滋生腐敗。特別是鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益已成為地方財(cái)政的重要來(lái)源，地方政府將礦業(yè)權(quán)授予專門成立的地方礦業(yè)投資公司，“空手套白狼”，炒作礦業(yè)權(quán)以增加地方收益等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。2.4.2 地質(zhì)資料匯交管理制度不健全使“申請(qǐng)?jiān)谙取彪y以規(guī)制地質(zhì)資料所含數(shù)據(jù)信息是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，更是地質(zhì)找礦成果的載體。但由于部門分割導(dǎo)致地質(zhì)資料匯交不足或難以統(tǒng)一。此外，在實(shí)際管理中也會(huì)出現(xiàn)探礦人因探礦效果不佳抑或因政策性原因退出礦產(chǎn)勘查而不匯交地質(zhì)資料的情況。基于此，政府有時(shí)無(wú)法判斷礦區(qū)的地質(zhì)條件以致錯(cuò)誤劃分礦區(qū)類型，無(wú)法確定是否為空白區(qū)，導(dǎo)致出讓方式選擇錯(cuò)誤；更甚之，匯交人因掌握著最真實(shí)的地礦信息，往往憑借著信息差謀取私利，使知悉該礦區(qū)成礦條件的申請(qǐng)人未經(jīng)市場(chǎng)資源配置而低價(jià)獲取探礦權(quán)，損害國(guó)有資產(chǎn)，危害社會(huì)公共利益。此外，“圈而不探”和“待價(jià)而沽”現(xiàn)象更多發(fā)生于“申請(qǐng)?jiān)谙取背鲎尫绞街?。只是現(xiàn)實(shí)中地質(zhì)資料匯交不充分的狀況，使政府難以嚴(yán)格監(jiān)督探礦權(quán)人是否如期進(jìn)行勘探投入和如期完成探勘任務(wù)，如探礦權(quán)人以“申請(qǐng)?jiān)谙取倍〉锰降V權(quán)，更難以規(guī)制。3 空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”適用探析3.1 從立法目的窺視協(xié)議出讓的價(jià)值本位2006年《通知》中保留對(duì)空白區(qū)“申請(qǐng)?jiān)谙取钡某鲎尫绞揭约ぐl(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力，首次規(guī)定對(duì)符合“招、拍、掛”方式出讓的在特殊情形下準(zhǔn)允協(xié)議出讓，隨后《意見(jiàn)》對(duì)協(xié)議出讓情形予以嚴(yán)格限制，但從協(xié)議出讓規(guī)定的范圍依舊可以窺見(jiàn)引入?yún)f(xié)議設(shè)定的功能所在。增設(shè)協(xié)議出讓作為競(jìng)爭(zhēng)出讓與申請(qǐng)?jiān)谙鹊难a(bǔ)充，其根本目的在于：第一，對(duì)于稀土等礦業(yè)權(quán)向優(yōu)勢(shì)企業(yè)與特定勘查開(kāi)采主體進(jìn)行集中。第二，對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義的重點(diǎn)投資項(xiàng)目向特定主體傾斜。第三，對(duì)于已設(shè)采礦權(quán)深部協(xié)議出讓可以擴(kuò)大礦區(qū)范圍并降低市場(chǎng)交易成本，避免礦業(yè)權(quán)重疊，保障礦山安全生產(chǎn)及資源合理開(kāi)發(fā)利用。只是其中存在協(xié)商工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力的弊端，以及以行政配置資源暗箱操作的空間較大，易引發(fā)不公平競(jìng)爭(zhēng)的亂象，容易滋生腐敗。3.2 “協(xié)議出讓”中公權(quán)對(duì)私法行為的規(guī)制制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者康芒斯認(rèn)為，所謂制度是“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)，個(gè)體行動(dòng)亟需被集體行動(dòng)規(guī)范的根本原因在于資源稀缺導(dǎo)致個(gè)體之間的利益沖突。故集體行動(dòng)通過(guò)法律制約個(gè)體行為成為必然導(dǎo)向。礦產(chǎn)資源的不可再生性、稀缺性滿足“集體行動(dòng)控制理論”的前提，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中探礦權(quán)準(zhǔn)入制度自應(yīng)是集體公法行動(dòng)對(duì)個(gè)體逐利行為的控制。由于社會(huì)資本具有逐利性，往往對(duì)社會(huì)利益考量較少，如若行政權(quán)力不介入干預(yù)礦業(yè)市場(chǎng)，社會(huì)資本的無(wú)序擴(kuò)張易造成礦產(chǎn)資源壟斷，對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生威脅。特別是對(duì)特殊礦產(chǎn)形成壟斷即很難維持私益與公益的平衡，因此需要避免資本的逐利性而突出公共利益的優(yōu)先。協(xié)議出讓是為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源整合利用和國(guó)家宏觀調(diào)控管理目標(biāo)對(duì)礦業(yè)權(quán)定向配置，系探勘申請(qǐng)人滿足一定準(zhǔn)入條件后，與作為代理人的政府以磋商方式明確出讓收益，通過(guò)協(xié)議讓予探礦權(quán)，即是政府以行政權(quán)干預(yù)市場(chǎng)而實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的“公法私法化”安排。符合“集體行動(dòng)控制理論”下國(guó)家公權(quán)對(duì)社會(huì)資本行為的約束。故而，有必要用國(guó)家這只“有形的手”調(diào)控市場(chǎng)，以規(guī)制空白區(qū)特殊礦種的探礦權(quán)準(zhǔn)入，從而利于保障社會(huì)公共利益、創(chuàng)造良性市場(chǎng)環(huán)境、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定。4 《礦產(chǎn)資源法》修訂中相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)制的完善4.1 規(guī)制空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式雖然競(jìng)爭(zhēng)性出讓為原則對(duì)于一般性探礦權(quán)優(yōu)勢(shì)突出已成為社會(huì)共識(shí)，但對(duì)于空白區(qū)探礦權(quán)，全部采用“招、拍、掛”難以完全滿足實(shí)現(xiàn)“以最大多數(shù)人最長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益”的礦政管理需求。因此，應(yīng)從遵循符合地質(zhì)工作規(guī)律、利于調(diào)動(dòng)礦產(chǎn)勘查積極性目的出發(fā)，綜合比較出讓模式，依方式功能不同，厘定空白區(qū)探礦權(quán)在特定范圍內(nèi)準(zhǔn)予申請(qǐng)?jiān)谙然騾f(xié)議出讓準(zhǔn)入。首先，在空白區(qū)嚴(yán)格限制申請(qǐng)?jiān)谙群蛥f(xié)議出讓，并不違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。其次，申請(qǐng)?jiān)谙壤诩ぐl(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力，以申請(qǐng)?jiān)谙纫龑?dǎo)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人尋找空白區(qū)國(guó)家急需的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，“摸清家底”，為礦山企業(yè)和地勘單位大范圍主動(dòng)找尋急需的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源提供法律依據(jù)；協(xié)議出讓還給予了政府部門一定靈活機(jī)動(dòng)性，保障行業(yè)集中度，確保國(guó)家對(duì)關(guān)鍵資源的掌控，利于保障社會(huì)公共利益、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定。最后，申請(qǐng)?jiān)谙?、協(xié)議出讓雖存在弊端，但可通過(guò)“公開(kāi)、公平、公正”的廉政法律制度加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，最大限度消滅以權(quán)謀私的現(xiàn)象，從而使之得以適用。所以，申請(qǐng)?jiān)谙群蛥f(xié)議出讓應(yīng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，既然二者均具有較為濃厚的行政權(quán)力色彩，故須具備法定適用標(biāo)準(zhǔn)。鏡鑒法國(guó)探礦權(quán)申請(qǐng)人需獲得部長(zhǎng)或省長(zhǎng)許可方能準(zhǔn)入抑或獲得申請(qǐng)?zhí)卦S權(quán)，我國(guó)協(xié)議出讓、申請(qǐng)?jiān)谙葢?yīng)由法律和行政法規(guī)明確規(guī)定，或由國(guó)務(wù)院具體批準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限定空白區(qū)探礦權(quán)申請(qǐng)?jiān)谙群蛥f(xié)議出讓的范圍，最大限度地讓市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用。質(zhì)言之，招、拍、掛并非萬(wàn)能，應(yīng)尋求出讓方式的最優(yōu)解，優(yōu)化組合探礦權(quán)出讓方式，形成合力，既要用“無(wú)形的手”調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也要用“有形的手”在市場(chǎng)失靈時(shí)發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)繁榮。4.1.1 厘定空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取毕薅ㄓ趹?zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)黨中央多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)加大我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查力度，確保資源安全。在貿(mào)易全球化趨勢(shì)下，世界各國(guó)對(duì)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步升級(jí)，面對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，“申請(qǐng)?jiān)谙取钡幕謴?fù)迫在眉睫，且根據(jù)目前實(shí)踐情況，應(yīng)嚴(yán)格“申請(qǐng)?jiān)谙取狈秶?，將空白區(qū)探礦權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取毕薅ㄓ趹?zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)。我國(guó)是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國(guó)，受資源稟賦影響，緊缺礦產(chǎn)供給嚴(yán)重不足，高度依賴進(jìn)口，資源供需矛盾日益突出，在此態(tài)勢(shì)下，難以保障國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全。因此，在礦業(yè)投資低迷、探礦項(xiàng)目萎縮的情況下，更需國(guó)家以“申請(qǐng)?jiān)谙取狈绞教嵘鐣?huì)資本找礦勘查意愿，以推動(dòng)戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)資源增加儲(chǔ)量、提高產(chǎn)能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，提升礦產(chǎn)資源安全保障水平。4.1.2 嚴(yán)格將空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”限定于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)由于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)較之戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)斷供風(fēng)險(xiǎn)較小，應(yīng)急保障能力較強(qiáng)，如我國(guó)鎢儲(chǔ)量位居全球第一，占據(jù)全球鎢儲(chǔ)量的半壁江山。因此，對(duì)該類礦產(chǎn)采取協(xié)議出讓，定向配置，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障國(guó)家安全。4.2 嚴(yán)格空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入程序鑒于“申請(qǐng)?jiān)谙取毕壬暾?qǐng)者先審批登記，而“協(xié)議出讓”以行政權(quán)定向配置資源，并非讓渡予探礦權(quán)最先申請(qǐng)人，花落誰(shuí)家尚未可知，因此在探礦權(quán)協(xié)議出讓中，為排除廉政隱患，擇優(yōu)選擇，礦業(yè)主管部門應(yīng)遵循行政法基本原則，以行政公開(kāi)為先導(dǎo)，提前公告擬出讓礦業(yè)權(quán)的基本情況、受讓人的條件及其權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)，并鏡鑒日本須舉行聽(tīng)證會(huì)通過(guò)征求各方意見(jiàn)以決定是否授予探礦權(quán)，引入聽(tīng)證和媒體監(jiān)督等機(jī)制，將礦產(chǎn)資源配置過(guò)程置于公眾監(jiān)督之下，切實(shí)做到政務(wù)公開(kāi)，保障公民參與權(quán)，提高資源配置公開(kāi)透明度，保障礦業(yè)市場(chǎng)交易公開(kāi)、公平、公正。而且，法律應(yīng)限定，只有國(guó)務(wù)院能根據(jù)不同情況減收（協(xié)議出讓）或者免收（申請(qǐng)?jiān)谙龋┯嘘P(guān)費(fèi)用。4.3 規(guī)制空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資質(zhì)一直以來(lái)，我國(guó)空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資質(zhì)未與其他礦區(qū)進(jìn)行區(qū)分，均適用法律的一般條件，加之《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采登記管理的通知》僅規(guī)范了探礦權(quán)人原則上應(yīng)為營(yíng)利法人或者事業(yè)單位法人，未對(duì)其資金能力作出相應(yīng)說(shuō)明，僅有個(gè)別地方立法對(duì)申請(qǐng)人的項(xiàng)目資金及注冊(cè)資金作出硬性規(guī)定，容易使探礦權(quán)申請(qǐng)人鉆法律漏洞，造成出現(xiàn)因資金短缺致后續(xù)勘查區(qū)塊投資不足、延緩勘查進(jìn)展等問(wèn)題，更甚之出現(xiàn)無(wú)投資能力的申請(qǐng)人大量申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)，“跑馬圈地”，濫用甚至炒作探礦權(quán)，擾亂礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。另外，空白區(qū)所固有的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)又要求以更高的技術(shù)水平作為支撐，方能降低礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)，避免嚴(yán)重妨礙礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的隱患。自然，對(duì)于安全、環(huán)保及生態(tài)保護(hù)等方面的人員和技能亦須予以嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)定。此外，鏡鑒澳大利亞新南威爾士州著重考察探礦權(quán)申請(qǐng)人（企業(yè)的董事會(huì)）的名譽(yù)、品格、誠(chéng)實(shí)度、是否有違紀(jì)違法記錄等情形，我國(guó)也應(yīng)將申請(qǐng)人的名譽(yù)、品格、是否有過(guò)違紀(jì)違法記錄等資質(zhì)要求納入法律規(guī)定。總而言之，讓礦產(chǎn)勘查技術(shù)水平、資金能力、司法品行等綜合條件優(yōu)良的空白區(qū)探礦權(quán)申請(qǐng)人準(zhǔn)入礦業(yè)領(lǐng)域是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義，為礦業(yè)市場(chǎng)良性發(fā)展和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。準(zhǔn)入方式、準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入主體資質(zhì)系準(zhǔn)入的重要環(huán)節(jié)。在準(zhǔn)入方式上應(yīng)明確空白區(qū)探礦權(quán)對(duì)于戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)申請(qǐng)?jiān)谙龋瑢?duì)于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)協(xié)議出讓；在準(zhǔn)入程序上應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，引入聽(tīng)證程序，保障礦業(yè)交易公開(kāi)、公平、公正；在準(zhǔn)入主體資質(zhì)上應(yīng)增加對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)人資金能力、技術(shù)水平、司法品格的要求?？茖W(xué)設(shè)定準(zhǔn)入方式、嚴(yán)格規(guī)制準(zhǔn)入程序、正確厘定準(zhǔn)入主體資質(zhì)是維護(hù)礦業(yè)市場(chǎng)秩序的應(yīng)有之義，如此方有利于營(yíng)造礦業(yè)市場(chǎng)良性交易環(huán)境，維護(hù)礦業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定，促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
作者簡(jiǎn)介：李顯冬（1951—），男，遼寧省遼中縣人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授、中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法律研究中心主任、澳門科技大學(xué)博導(dǎo)，民法學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源法學(xué)及民商法學(xué)研究。 設(shè)計(jì)、一審 | 呂睿 二審 | 吳桐 三審 | 孫君
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