城市更新專項規(guī)劃是當(dāng)前各地推進城市更新行動的重要抓手和新興工具，其編制方法和工作路徑正處于探索階段。辨析城市更新專項規(guī)劃興起的背景與需求，對比分析北京、深圳、廣州、重慶等地的規(guī)劃編制經(jīng)驗，總結(jié)市區(qū)層面城市更新專項規(guī)劃編制的主要做法與內(nèi)容構(gòu)成，詳細(xì)剖析以存量空間資源統(tǒng)籌為核心的“本底識別—分類梳理—管控引導(dǎo)”規(guī)劃編制技術(shù)路徑，從實施流程、傳導(dǎo)機制、落地工具等方面提出保障城市更新專項規(guī)劃效用發(fā)揮的措施建議。

[關(guān)鍵詞]城市更新專項規(guī)劃；體系結(jié)構(gòu)；空間統(tǒng)籌；管控引導(dǎo)；實施保障

[文章編號]1006-0022(2024)02-0008-09

[中圖分類號]TU981

[文獻標(biāo)識碼]A

[引文格式]唐燕，葉珩羽，殷小勇．城市更新專項規(guī)劃編制的內(nèi)容體系構(gòu)成與關(guān)鍵技術(shù)路徑[J]．規(guī)劃師，2024(2)：8-16．

近年來，為有序推進實施城市更新行動，不同城市地區(qū)在精細(xì)界定城市更新概念內(nèi)涵、研判本地發(fā)展階段特點、對接上位政策要求的基礎(chǔ)上，重點通過“管理架構(gòu)—政策供給—專項規(guī)劃—行動計劃—項目庫”5大舉措，逐步搭建起服務(wù)城市存量空間提質(zhì)增效的規(guī)劃建設(shè)管理新體系(圖1)。其中，“城市更新專項規(guī)劃/城市更新規(guī)劃”作為統(tǒng)籌利用存量空間資源、有序安排更新行動的整體謀劃與戰(zhàn)略引導(dǎo)工具，日漸成為新時期城市更新管理的重要抓手。2023年7月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于扎實有序推進城市更新工作的通知》發(fā)布，要求“發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用”，“結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃城市更新工作目標(biāo)、重點任務(wù)和實施措施”。同年11月，自然資源部辦公廳印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引(2023版)》，進一步指出“在市/縣域?qū)用?，在摸清底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控引導(dǎo)要求，明確更新對象的識別原則，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和工作重點，制定推進城市更新的時序要求和空間管控引導(dǎo)措施”。

我國現(xiàn)階段的城市更新專項規(guī)劃編制尚處于探索期，還未形成統(tǒng)一的技術(shù)認(rèn)知、工作方法和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在省級層面，《江西省城市更新規(guī)劃編制指南(試行)》首次嘗試針對省域提出城市更新(專項)規(guī)劃編制的內(nèi)容、要點與成果形式指引。在市級層面，不同地方先后頒布了城市更新條例、管理辦法或指導(dǎo)/實施意見，如《北京市城市更新條例》《沈陽市城市更新管理辦法》等，對城市更新專項規(guī)劃的定位、層級和運作方式等給予了初步明確。但既有的政策或指南側(cè)重對城市更新專項規(guī)劃的方向性和概要性引導(dǎo)，在更新對象識別、更新規(guī)劃策略建構(gòu)、實施路徑保障等關(guān)鍵技術(shù)與運作機制上的細(xì)則指導(dǎo)尚顯不足。從具體實踐來看，無論是東部地區(qū)的《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃》，還是中部地區(qū)的《成都市“中優(yōu)”區(qū)域城市有機更新總體規(guī)劃》，不同地區(qū)編制的城市更新專項規(guī)劃在整體框架和內(nèi)容重點上呈現(xiàn)出多元差異性，并由此形成了各具特色的技術(shù)體系和規(guī)劃引導(dǎo)措施創(chuàng)新。因此，本文在梳理各地城市更新專項規(guī)劃編制實踐的基礎(chǔ)上，聚焦城市更新專項規(guī)劃編制的內(nèi)容體系構(gòu)成、關(guān)鍵技術(shù)路徑和保障機制供給，以期為城市更新專項規(guī)劃編制的持續(xù)完善提供參考。

1　新時期城市更新專項規(guī)劃的興起

城市更新是針對城市的物質(zhì)性、功能性或社會性衰退地區(qū)，以及不適應(yīng)當(dāng)前或未來發(fā)展需求的建成環(huán)境進行的保護、整治、拆改或轉(zhuǎn)型等活動。作為一項針對存量空間開展的綜合性改造提質(zhì)工作，城市更新的相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)在我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系中一直未曾“缺席”，如眾所周知的歷史文化街區(qū)保護利用規(guī)劃、老舊小區(qū)改造規(guī)劃、城市街道立面整治規(guī)劃等。然而，面對新時期城市更新實踐中愈加多樣的空間對象、愈加復(fù)雜的現(xiàn)實條件、愈加多元的利益訴求、愈加復(fù)合的更新目標(biāo)……過去單一維度的城市更新規(guī)劃已經(jīng)越來越“乏力”，因此專類性和綜合性的城市更新專項規(guī)劃應(yīng)運而生。以市區(qū)層面的城市更新專項規(guī)劃為例，其興起最早可追溯至2009年廣東省各城市開始編制的“三舊”改造專項規(guī)劃，《深圳市城市更新(“三舊”改造)專項規(guī)劃(2010—2015)》則成為新時期我國第一部正式以“城市更新專項規(guī)劃”命名的更新規(guī)劃。截至2023年12月，我國頒布實施的市區(qū)級城市更新專項規(guī)劃已超過20部，頒布地包括廣州、深圳、北京、成都、重慶等地。見圖2。

廣義上的城市更新專項規(guī)劃涵蓋市區(qū)層級的宏觀尺度、更新片區(qū)/單元層級的中觀尺度，以及項目層級的微觀尺度，如廣州在宏觀尺度上編制了市級的《廣州市城市更新專項規(guī)劃(2021—2035年)》和區(qū)級的《黃埔區(qū)  廣州開發(fā)區(qū)城市更新專項總體規(guī)劃(2020—2035年)》等；在中觀尺度上將“更新改造型街區(qū)”單列為“城市更新單元”，用以編制單元控制性詳細(xì)規(guī)劃；在微觀尺度上則通過地塊層級的實施方案等來落實城市更新項目(圖3)。狹義上的城市更新專項規(guī)劃特指市區(qū)層級的宏觀層面城市更新規(guī)劃，這也是本文聚焦討論的對象，下文在沒有特別說明的情況下，“城市更新專項規(guī)劃”均指市區(qū)層級的城市更新規(guī)劃。

2　城市更新專項規(guī)劃編制的內(nèi)容體系構(gòu)成

在我國“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排。在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃是以特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。各地規(guī)劃實踐表明，當(dāng)前大部分城市宏觀層面的城市更新專項規(guī)劃主要由規(guī)劃和自然資源部門主持編制，側(cè)重空間上的規(guī)劃統(tǒng)籌與引導(dǎo)，規(guī)劃期限一般到2035年，是國土空間規(guī)劃的組成部分(如廣州、中山、沈陽、成都、重慶等地)，常以“城市更新總體規(guī)劃”或“城市更新專項規(guī)劃”等命名；也有部分城市的城市更新專項規(guī)劃主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等主持編制，規(guī)劃期限一般到2025年，側(cè)重社會經(jīng)濟目標(biāo)指引和項目落地安排(如唐山、安陽等地)，常以“城市更新'十四五’規(guī)劃”等命名；另有一些城市的城市更新專項規(guī)劃兼具國土空間規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的雙重特色(如北京、深圳等地)，由規(guī)劃和自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革等多部門協(xié)同組織，既涵蓋對存量空間資源的統(tǒng)籌謀劃，也提出了相應(yīng)的經(jīng)濟社會發(fā)展引導(dǎo)要求。

上述不同城市更新專項規(guī)劃在成果體例和內(nèi)容構(gòu)成方面雖存在差異，但均以存量空間資源的統(tǒng)籌利用為核心，關(guān)注物質(zhì)空間、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會民生等方面綜合發(fā)展，向上承接空間與發(fā)展總體規(guī)劃的要求(并支撐總體規(guī)劃的編制與完善)，向下指導(dǎo)存量地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和項目實施方案的編制，是市區(qū)范圍城市更新實踐開展的戰(zhàn)略行動綱領(lǐng)和全局謀劃指引，也是新時期城市更新規(guī)劃從項目化、片段化向一體化、整體化轉(zhuǎn)型的改革標(biāo)志。見圖4。

對比分析北京、廣州、深圳、長沙等地的城市更新專項規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，其編制內(nèi)容普遍覆蓋“總則、現(xiàn)狀研判與更新目標(biāo)、管控體系與分類指引、實施安排與政策保障”四部分關(guān)鍵內(nèi)容，以及附圖和附表(圖5)。例如，《北京市城市更新專項規(guī)劃(北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃)》是國土空間專項規(guī)劃和“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃的結(jié)合，其在總則中首先明確了城市更新的指導(dǎo)思想、規(guī)劃定位和規(guī)劃原則等基礎(chǔ)內(nèi)容；其次，對“十三五”時期北京城市更新的成就與問題加以總結(jié)，進行現(xiàn)狀研判并據(jù)此提出未來目標(biāo)方向；再次，從更新空間體系和更新方法體系兩方面提出分類指引與具體管控重點；最后，從組織體系、動力體系和近期工作重點三方面提出實施安排與政策保障。見圖6。

進一步剖析各地城市更新專項規(guī)劃的核心技術(shù)邏輯和關(guān)鍵內(nèi)容構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，大部分城市更新專項規(guī)劃編制聚焦市區(qū)層面的空間資源統(tǒng)籌利用，依循“本底識別—分類梳理—管控引導(dǎo)”的核心技術(shù)路線推進工作。也就是說，城市更新專項規(guī)劃會首先系統(tǒng)梳理全域范圍內(nèi)的更新資源和更新需求，厘清待更新空間的對象底賬(本底識別)；其次，對識別出的存量空間資源按照一定標(biāo)準(zhǔn)進行分級、分類或分區(qū)，確定各類空間對象的核心更新訴求與引導(dǎo)方向(分類梳理)；最后，對不同類別的存量空間提出針對性、具體化和差異化的更新管控引導(dǎo)策略(管控引導(dǎo))。其中，“本底識別”是城市更新專項規(guī)劃編制的工作基礎(chǔ)；“分類梳理”是對存量空間資源的歸納引導(dǎo)，并為詳細(xì)規(guī)劃策略謀劃提供支撐；“管控引導(dǎo)”是對存量空間資源保護利用等提出的系統(tǒng)管控要求，明確了空間更新的策略方向和規(guī)劃要求等。此外，城市更新專項規(guī)劃作用的發(fā)揮離不開實施機制與制度創(chuàng)新保障，需要在統(tǒng)籌政府、市場、社會等不同主體，宏觀、中觀、微觀等不同尺度，以及規(guī)劃、建設(shè)、管理等不同環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，將宏觀規(guī)劃引導(dǎo)要求傳導(dǎo)至微觀項目層級，以此推進城市更新工作的有序開展。見圖7。

3　城市更新專項規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)路徑

由上可知，如何綜合問題、需求與目標(biāo)導(dǎo)向，利用各類技術(shù)方法和工作機制來實現(xiàn)“本底識別—分類梳理—管控引導(dǎo)”技術(shù)路線的有效運作，是科學(xué)保障城市更新專項規(guī)劃編制的關(guān)鍵所在。

3.1　存量空間資源的本底識別

本底識別的難點在于如何系統(tǒng)摸清各類空間的規(guī)模與分布情況，需綜合采用自上而下、自下而上等方法對存量空間資源進行底賬盤查(圖8)。例如，廣州通過“標(biāo)圖建庫”等工作相對全面地掌握了“三舊”等更新空間的基礎(chǔ)信息和空間數(shù)據(jù)；唐山、沈陽等地結(jié)合城市體檢工作，不斷提高存量空間資源識別和更新問題判定的精度與準(zhǔn)確度。

自上而下的本底識別方法主要依托土地利用、衛(wèi)星遙感、建筑輪廓等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及其他相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)研信息，對市區(qū)范圍內(nèi)的物質(zhì)空間老化情況與功能使用績效等開展整體評價，從而將物質(zhì)條件較差、功能使用不合理的待更新空間識別出來。專項規(guī)劃編制可建構(gòu)具體的評價指標(biāo)體系和評價方法，從時間、區(qū)位、功能、強度等維度對居住、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉儲等空間對象的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益開展綜合評定。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)、夜景燈光數(shù)據(jù)、街景影像等時空大數(shù)據(jù)對待更新空間的定量定性識別也提供了越來越豐富的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)來源支撐。

對全域更新資源的客觀識別還需充分考慮產(chǎn)權(quán)主體、管理主體、使用主體等的更新訴求與意愿，因此需要自下而上地廣泛收集不同主體的更新需求，確定存量空間資源改造的可行性和緊迫性。在政府維度，專項規(guī)劃需了解不同政府管理部門的規(guī)劃構(gòu)想與工作需求，通過座談、上報、問卷等方式收集不同區(qū)、管委會及街鎮(zhèn)等的更新要求；在市場維度，需調(diào)查掌握企業(yè)對自有、租賃、收購等不同空間資產(chǎn)的更新訴求與計劃安排，分析社會資本參與城市更新的挑戰(zhàn)與困境；在居民維度，應(yīng)對居民更新改造需求與生活圈保障需求等進行調(diào)查摸排，明確老百姓“急難愁盼”的具體空間和更新問題所在。

自上而下的數(shù)據(jù)分析具有快速、客觀和便于動態(tài)評價的優(yōu)勢，自下而上的意愿與需求收集能反映多方主體訴求，這兩種方法的結(jié)合使用可以更加科學(xué)、有效地推進更新對象識別。例如，重慶通過梳理建筑年代、建筑質(zhì)量、建成環(huán)境和低效用地等信息，結(jié)合各區(qū)更新改造訴求，將現(xiàn)狀問題較為突出的建成區(qū)識別為主要城市更新空間對象；佛山識別了舊城鎮(zhèn)、舊工業(yè)區(qū)、舊村居等3類更新對象，其中工業(yè)用地的識別標(biāo)準(zhǔn)涉及“布局分散、土地利用效率低下、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求、需要轉(zhuǎn)變土地功能”等特征。

3.2　存量空間資源的分類梳理

存量空間資源在功能用途、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、更新需求、改造潛力等方面的不同，增加了城市更新工作的復(fù)雜度。因此，對存量資源進行分類梳理有助于在宏觀層面形成差異化、針對性的規(guī)劃管控引導(dǎo)策略。當(dāng)前，我國城市更新專項規(guī)劃中的存量空間資源分類做法主要包括分類、分級、分區(qū)3種。見圖9、表1。

按現(xiàn)狀功能梳理更新對象是大部分城市地區(qū)普遍采用的分類方式^①，如廣東省的“三舊”改造將城市更新對象劃分為“舊廠、舊村、舊城鎮(zhèn)”，成都將城市更新對象分為“老舊居住區(qū)、低效工業(yè)倉儲區(qū)、低效商業(yè)區(qū)、其他更新區(qū)”，北京的城市更新主要包括“居住、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、公共空間、區(qū)域綜合”5類空間對象^②。隨著城市更新模式從大拆大建向有機更新轉(zhuǎn)變，按照保留、改造、拆除等更新方式進行空間對象梳理的相關(guān)工作也在專項規(guī)劃中有所體現(xiàn)，如深圳將城市更新空間劃分為“限制拆除重建區(qū)”與“允許拆除重建區(qū)”^③，成都則根據(jù)“拆舊建新”“優(yōu)化改造”“保護傳承”劃分3類空間對象^④。

分級主要是依據(jù)城市更新空間在實際工作推進中的“輕重緩急”進行空間梳理。例如：北京城市更新專項規(guī)劃按照重要程度、空間實施率和更新項目分布情況劃分出“城市更新重點街區(qū)”“城市更新街區(qū)”“一般街區(qū)”；沈陽結(jié)合城市總體規(guī)劃與城市未來發(fā)展結(jié)構(gòu)，明確了“重點更新片區(qū)”“一般更新片區(qū)”“儲備更新片區(qū)”；佛山聚焦城市更新改造時序，根據(jù)城市更新改造的迫切性、動力及綜合效益等選定了“近期重點更新區(qū)域”。

根據(jù)城市更新實施范圍與管理范圍劃定城市更新單元^⑤，有助于對具有不同功能特點、改造方式、盈利水平等的更新項目進行統(tǒng)籌安排和組合運作，推動更新工作從聚焦單個項目向一體化改造發(fā)展，落實城市更新的空間統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌與實施統(tǒng)籌。成都將更新對象相對集中成片的區(qū)域劃定為更新單元，按照“投融資規(guī)建管”一體化模式，保障更新單元經(jīng)濟價值、社會價值與生態(tài)價值的全面提升；北京、上海等地亦紛紛提出要劃定城市更新單元或城市更新實施單元。從管理角度來看，城市更新中的各項設(shè)施配置和“公共服務(wù)補短板”需要在較大空間范圍內(nèi)進行確定，并結(jié)合具體管理事權(quán)提出統(tǒng)籌要求。為進一步統(tǒng)籌多主體合作、多類型項目、多渠道資源、多環(huán)節(jié)運作，廣州黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)劃定了“城市更新統(tǒng)籌片區(qū)”，以“統(tǒng)籌片區(qū)”為依托對發(fā)展方向、開發(fā)總量、人口規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施等進行更新管控和協(xié)調(diào)；深圳在由全市、分區(qū)和單元組成的更新規(guī)劃層級體系中，增加“統(tǒng)籌片區(qū)”層級的規(guī)劃管控體系，目前在福田、南山、坪山等區(qū)域的區(qū)級城市更新專項規(guī)劃中已經(jīng)劃定“統(tǒng)籌片區(qū)”，通過加大政府統(tǒng)籌引導(dǎo)力度，提升規(guī)劃引領(lǐng)作用和公共利益保障成效。

3.3　存量空間資源的管控引導(dǎo)

對存量空間資源的管控引導(dǎo)需要在落實上位國土空間規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，通過明確“目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、策略、指標(biāo)、邊界、位置”等具體更新要求和導(dǎo)引，形成“剛彈結(jié)合”的規(guī)劃策略，從而指引片區(qū)、單元、項目等下層級城市更新工作落地。見圖10。

彈性引導(dǎo)措施的制定重點在于明確“定目標(biāo)、定結(jié)構(gòu)、定策略”等方向性指引任務(wù)。具體而言，“定目標(biāo)”需要從市區(qū)層面提出城市更新工作的近、中、遠期方向和預(yù)期愿景，如“宜居、綠色、韌性、智慧、人文”等。各地方結(jié)合自身特色與需求提出的城市更新目標(biāo)“百花齊放”，如：沈陽確定了“振興之城、萬象更新”的城市更新方向；成都以“提升城市競爭力和宜居度”為目標(biāo)開展城市更新；唐山將城市更新的目標(biāo)設(shè)定為“全面提升城市建設(shè)品位，全面提高現(xiàn)代化管理服務(wù)水平，大幅提升市民獲得感、幸福感、安全感”?！岸ńY(jié)構(gòu)”重點在于明確全域范圍城市更新的整體空間格局和關(guān)鍵要素關(guān)系，內(nèi)容可涵蓋整體空間結(jié)構(gòu)梳理、功能布局關(guān)系協(xié)調(diào)、開放空間體系搭建、重點策略分區(qū)和重要空間節(jié)點設(shè)定等，如：北京依托城市總體規(guī)劃確定“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)，提出“分圈層”的城市更新空間導(dǎo)引；重慶以“兩江四岸”為重點明確城市更新的主要空間構(gòu)成。“定策略”重點在于針對不同更新對象或更新片區(qū)/單元提出差異化的指導(dǎo)措施，如：重慶基于“老舊小區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)”的現(xiàn)狀問題與更新需求，提出面向這些更新對象的22項具體指引；佛山針對“功能強化類、產(chǎn)業(yè)提升類、交通帶動類”3類重點更新地區(qū)及5個城區(qū)分別提出規(guī)劃指引。

剛性管控措施的制定重點在于落實“控指標(biāo)、控邊界、控位置”等約束性工作要求。具體而言，“控指標(biāo)”是指對城市更新的用地/建筑規(guī)模、公共服務(wù)與市政交通設(shè)施規(guī)模以及重點工作任務(wù)等提出量化要求，以具體指標(biāo)或任務(wù)分解表等形式加以明確，如：佛山明確了全市城市更新范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模并將其分解至各區(qū)，以分區(qū)指引的方式明確了5個區(qū)的更新資源用地規(guī)模，以及舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村居的分項更新任務(wù)；深圳在設(shè)定全市城市更新與土地整備任務(wù)的基礎(chǔ)上，對各區(qū)更新與整備的實施規(guī)模、更新單元計劃規(guī)模等進行了指標(biāo)和任務(wù)細(xì)分?！翱剡吔纭笔侵该鞔_更新對象的空間管控邊界，包括更新策略分區(qū)、更新單元/片區(qū)、用地圖斑等的邊界線，通常以附圖形式加以具體明確，如深圳在全市范圍內(nèi)劃定了更新圖斑邊界，并通過空間邊界的精準(zhǔn)落位滿足基礎(chǔ)教育設(shè)施、軌道交通設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等的用地需求?！翱匚恢谩笔侵柑岢龉卜?wù)設(shè)施、市政設(shè)施以及重點區(qū)域等的大致位置，適用于用地邊界無法精準(zhǔn)確定的空間要素，如：唐山明確了各類設(shè)施的大致點位；佛山對公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與空間位置、基礎(chǔ)交通設(shè)施的位置等提出大致布局要求，并圈定9個重點更新片區(qū)的大致范圍。

從各地城市更新專項規(guī)劃的具體管控引導(dǎo)情況來看，部分城市側(cè)重彈性引導(dǎo)，如：北京、沈陽、重慶等地提出了城市更新的主要空間結(jié)構(gòu)，但并未給出明確的規(guī)劃指標(biāo)要求，相關(guān)邊界劃定也大多具體到中觀層面的片區(qū)尺度，這使得其專項規(guī)劃成果更加偏重方向性的更新規(guī)劃策略；而深圳、佛山與唐山等地則強調(diào)剛性管控，以圖斑、指標(biāo)等形式明確了城市更新的改造目標(biāo)任務(wù)與重點工作內(nèi)容等，用于直接指導(dǎo)城市更新具體工作的開展和落實(表2)。此類差異的產(chǎn)生在于各地城市更新規(guī)劃編制的經(jīng)驗積累不同、地方制度/政策的供給情況不一、城市發(fā)展階段與實施路徑有所區(qū)別等，不同城市需根據(jù)自身實際，做好彈性引導(dǎo)和剛性管控的合理選擇與應(yīng)用。

4　城市更新專項規(guī)劃統(tǒng)籌實施的制度保障

《中共中央  國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了規(guī)劃編制需要達到“能用、管用、好用”的目標(biāo)，并提出“不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度”，由此賦予了專項規(guī)劃編制在內(nèi)容構(gòu)成和技術(shù)重點上的選擇靈活性。當(dāng)前，我國各地的城市更新專項規(guī)劃在體例、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上呈現(xiàn)出多元化、特色化趨勢，但普遍都以存量空間資源的本底識別和分類梳理為基礎(chǔ)，通過剛彈結(jié)合的管控引導(dǎo)策略為存量空間的更新改造和提質(zhì)增效提供指引。

隨著城市更新工作逐漸步入常態(tài)化，城市更新專項規(guī)劃將成為越來越多城市未來發(fā)展建設(shè)的工作抓手，急需立足已有經(jīng)驗探索規(guī)劃編制工作路徑、技術(shù)方法和機制保障的持續(xù)創(chuàng)新。宏觀層面的城市更新專項規(guī)劃需要通過各層級的規(guī)劃傳導(dǎo)和項目實施，才能實現(xiàn)存量空間資源的統(tǒng)籌利用和經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。然而，目前我國城市更新行動的實施機制尚不完善，城市更新專項規(guī)劃的落地往往面臨著“最后一公里”挑戰(zhàn)，因此需要在規(guī)劃編制中針對規(guī)劃實施過程中可能遇到的痛點、難點提出解決方案和政策工具保障，并與地方金融財稅、土地利用、規(guī)劃管理等各類機制協(xié)同對接。見圖11。

首先，明確專項規(guī)劃實施流程有助于促進政府、市場、社會等多元主體的協(xié)作推進。明確各部門推動專項規(guī)劃的具體分工可以有效保障專項規(guī)劃落地，如明確市、區(qū)/縣、街道等不同層級政府組織的工作要求，確定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、自然資源部門作為規(guī)劃實施的主要責(zé)任部門，并建立其與發(fā)改、工信、交通等部門的跨機構(gòu)協(xié)同機制。

其次，需要建立健全城市更新專項規(guī)劃實施的傳導(dǎo)和對接機制，橫向上梳理市區(qū)級國土空間總體規(guī)劃(社會經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃)與城市更新專項規(guī)劃的指導(dǎo)、支撐與銜接關(guān)系，縱向上理清專項規(guī)劃對接控制性詳細(xì)規(guī)劃、更新片區(qū)/單元規(guī)劃等的傳導(dǎo)路徑。與此同時，通過創(chuàng)新規(guī)劃、土地、金融的政策與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，化解城市更新專項規(guī)劃統(tǒng)籌存量空間資源發(fā)展面臨的各類制度痛點。

最后，可積極利用行動計劃和項目庫助力專項規(guī)劃實施。行動計劃應(yīng)銜接城市更新專項規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)，提出城市更新項目推進的階段任務(wù)、規(guī)模目標(biāo)和分類工作重點等；項目庫可依據(jù)更新規(guī)劃和行動計劃要點，將城市更新實施任務(wù)細(xì)化為具體的項目清單。在更新項目的審批制度改革中，還需合理簡化申請、立項、報批、實施、驗收等程序，并與國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)相銜接，加強城市更新專項規(guī)劃實施的評估與監(jiān)督管理。

綜上所述，城市更新專項規(guī)劃的編制探索要不斷強化“本底識別—分類梳理—管控引導(dǎo)”3個主要環(huán)節(jié)的技術(shù)完善與技術(shù)銜接，并立足地方實際創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，保障規(guī)劃成果的科學(xué)性和有效性。同時，城市更新專項規(guī)劃還應(yīng)進一步強化實施機制保障，將專項規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新融入相關(guān)法定規(guī)劃與制度政策，將綜合性的策略指引逐層細(xì)化為明確的任務(wù)分工和工作清單，將宏觀規(guī)劃指引傳導(dǎo)至微觀項目層面，以此保障專項規(guī)劃作用的有效發(fā)揮。

【注　釋】

①各類功能的更新對象在問題挑戰(zhàn)、更新需求與改造方向方面具有共性，可以依據(jù)功能的不同制定差異化的政策指引、資金配套和實施路徑。

②《北京市城市更新條例》將北京城市更新對象界定為5大類、12項，并明確北京的城市更新活動不包括土地一級開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項目。其中：居住類包括平房院落、危舊樓房和簡易樓、老舊小區(qū)；產(chǎn)業(yè)類包括老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施；設(shè)施類包括老舊市政基礎(chǔ)設(shè)施、老舊及閑置公共服務(wù)設(shè)施、老舊公共安全設(shè)施；公共空間類指老舊公共空間；區(qū)域綜合類指更新片區(qū)或街區(qū)。

③“限制拆除重建區(qū)”可以是城中村綜合整治分區(qū)、工業(yè)區(qū)保留提升區(qū)、舊住宅區(qū)、歷史文化保護區(qū)等各類更新對象的集合，“允許拆除重建區(qū)”的拆建規(guī)?？稍谑袇^(qū)范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌。

④依據(jù)更新對象的建筑質(zhì)量安全、產(chǎn)出效益高低、是否符合規(guī)劃定位等分類劃定。

⑤指對多個城市更新項目進行統(tǒng)籌實施的區(qū)域，目前國內(nèi)不同城市對此命名不同，如深圳、成都等稱為“城市更新單元”，重慶、沈陽、中山等稱為“城市更新片區(qū)”，北京稱為“城市更新街區(qū)”，為了與后文的“統(tǒng)籌片區(qū)”相區(qū)別，本文在此統(tǒng)稱為“城市更新單元”。

新媒體編輯：祝桂麗

審讀：鄧倩

終審：劉芳